十七屆三中全會(huì)精神與農(nóng)地制度改革

史　虹

摘要：對(duì)黨的十七屆三中全會(huì)精神的學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)應(yīng)以農(nóng)地制度和農(nóng)地改革問(wèn)題為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利全面、完整的保護(hù)，是貫穿《決定》的一條主線。

關(guān)鍵詞：十七屆三中全會(huì)；農(nóng)地制度；改革

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672—3163(2009)01-0072—02

在改革開(kāi)放30年之際，黨的十七屆三中全會(huì)系統(tǒng)回顧總結(jié)了我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步統(tǒng)一全黨全社會(huì)認(rèn)識(shí)、大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，具有重大的、深遠(yuǎn)的意義。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局，土地問(wèn)題是農(nóng)村的基本問(wèn)題，土地制度是農(nóng)村的基本制度。因此，對(duì)黨的十七屆三中全會(huì)精神的學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)應(yīng)以農(nóng)地制度和農(nóng)地改革問(wèn)題為重點(diǎn)。

一、實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利全面、完整的保護(hù)，是貫穿《決定》的主線

黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中，最引人注目的是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利提供一體化保護(hù)。如果說(shuō)30年前黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了農(nóng)村土地權(quán)利在農(nóng)地農(nóng)用方面的保護(hù)，那么，黨的十七屆三中全會(huì)則提出了在農(nóng)地非農(nóng)用時(shí)，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的再保護(hù)。黨的這兩個(gè)三中全會(huì)精神相互呼應(yīng)，上下連貫，作用深遠(yuǎn)。黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，經(jīng)過(guò)連續(xù)出臺(tái)一系列法律政策，直到十七屆三中全會(huì)，進(jìn)一步賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確提出現(xiàn)行土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。這是這次文件的一大亮點(diǎn)和創(chuàng)新。自農(nóng)村實(shí)行改革之后，1984年中共中央一號(hào)文件提出了土地承包期延長(zhǎng)到15年。1993年之前，針對(duì)土地承包即將到期的問(wèn)題，江澤民的回答是“永久不變”，所以15年土地承包經(jīng)營(yíng)期到期后，1993年的中共中央一號(hào)文件又提出第二輪承包再延長(zhǎng)30年。溫家寶也在多個(gè)場(chǎng)合多次提出土地承包要“永久不變”，本次全會(huì)討論后，把土地承包關(guān)系確定為“長(zhǎng)久不變”，體現(xiàn)了靈活性，為以后的應(yīng)變提供了余地，而且農(nóng)地使用權(quán)如延長(zhǎng)至70年，且可以繼承，現(xiàn)行法律又不征收遺產(chǎn)稅，實(shí)際上相當(dāng)于“永久不變”。這個(gè)意義非常重大，農(nóng)民吃了長(zhǎng)效“定心丸”，將會(huì)更珍惜土地、投資土地，以及在從事別的行業(yè)時(shí)放心自主地流轉(zhuǎn)土地。

《決定》提出的“保持穩(wěn)定、長(zhǎng)久不變”，是從權(quán)利的時(shí)間上和形態(tài)上強(qiáng)調(diào)的。在所謂時(shí)間上強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)久性，在所謂形態(tài)上強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性。所以說(shuō)，農(nóng)地農(nóng)用的農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)到現(xiàn)在為止，已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)深度保護(hù)的階段，但是，農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)卻相當(dāng)薄弱，這是現(xiàn)實(shí)，這也是目前往往引發(fā)突發(fā)性群體事件的一個(gè)導(dǎo)火索。

《決定》在“推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則”一節(jié)中提到，2020年農(nóng)民人均收入要比2008年翻一番，任務(wù)是相當(dāng)艱巨的。目前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民家庭的收入中，來(lái)自于農(nóng)業(yè)的、工資性的和其他收入各占1／3。但在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入只占10％，來(lái)自于工資性的收入約占30％左右，而來(lái)自于財(cái)產(chǎn)收入占了一半以上，這些財(cái)產(chǎn)收入主要來(lái)自土地以及相關(guān)的財(cái)產(chǎn)收益。如南京市江寧區(qū)秣陵街道有6個(gè)社區(qū)每年分紅超過(guò)500萬(wàn)元，2萬(wàn)余名拆遷農(nóng)民從中受益(《南京日?qǐng)?bào)》12月6日頭版)。所以，黨的十七屆三中全會(huì)把農(nóng)民土地權(quán)益的保障作為改革的一條紅線，這就體現(xiàn)了黨中央把提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距，提升到了一個(gè)很重要的位置。

二、《決定》為推進(jìn)和完善土地制度提供了新的契機(jī)

首先，《決定》全面科學(xué)地提出了健全嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地管理制度的基本原則，就是16個(gè)字，叫做“產(chǎn)權(quán)明晰，用途管制，集約節(jié)約，嚴(yán)格管理”。它的意義在于把產(chǎn)權(quán)管理作為土地管理的重要內(nèi)容，確定為土地管理的內(nèi)容。這一點(diǎn)非常重要，為了將產(chǎn)權(quán)管理從源頭上落實(shí)，《決定》強(qiáng)調(diào)搞好農(nóng)村土地的關(guān)鍵工作，以確保農(nóng)民對(duì)承包土地的使用收益的權(quán)益，明確了集約節(jié)約利用土地的原則，提出了兩個(gè)最嚴(yán)格的土地管理制度：一個(gè)叫最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度——堅(jiān)守18億畝耕地紅線；一個(gè)是實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的集約用地制度，叫做從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地規(guī)模。

其次，明確提出征地改革三原則：一是嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的原則，從嚴(yán)遵循按公益性用地征用土地；二是同地、同價(jià)、同額補(bǔ)償?shù)脑瓌t；三是全面保障農(nóng)民利益，對(duì)被征地農(nóng)民的安置從過(guò)去強(qiáng)調(diào)生活水平不下降，改為就業(yè)保障、社會(huì)保障、醫(yī)療保障三位一體的政策。

第三，宅基地制度完善和管理列入議事日程，并提出規(guī)范性意見(jiàn)，為完善農(nóng)村宅基地制度、嚴(yán)格宅基地管理法、依法保障農(nóng)戶宅基地提出了意見(jiàn)。宅基地符合規(guī)劃納入用地指標(biāo)以后，要優(yōu)先滿足。其政策的基本是保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，防止地方政府利用村莊改造等擴(kuò)大建設(shè)用地，突破指標(biāo)管理，同時(shí)也防止建設(shè)用地國(guó)有化趨勢(shì)。

第四，明確提出了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，合法流轉(zhuǎn)，以土地權(quán)益分享工業(yè)化城市化成果提供通道。一是在土地利用規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益，非常有利。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，并且征為國(guó)有的這種唯一通道的局面已經(jīng)被打破。二是通過(guò)建立統(tǒng)一可行的機(jī)制轉(zhuǎn)讓依法取得農(nóng)村土地，提供了合法的平臺(tái)，大大增加了農(nóng)民的土地財(cái)富效應(yīng)，使農(nóng)民更加珍惜，充分保障土地承包權(quán)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地在規(guī)劃的前提下，與國(guó)有土地享有平等權(quán)利，打破了按所有制審批建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的制度化障礙。

三、貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神，深化農(nóng)地制度改革

一是城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外建設(shè)用地的改革。這是一個(gè)非常重要的突破?！稕Q定》中講到，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地的非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，并要保障農(nóng)民合法權(quán)益。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，用土地所有權(quán)可以去參與土地的非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，這是非常有意義的。

二是如何對(duì)待土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)農(nóng)民的土地和建筑。范圍之外可以依法獲得，那么范圍之內(nèi)的怎么辦?按現(xiàn)行法律，1982年憲法規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，權(quán)屬要變更為國(guó)有土地。那么不僅現(xiàn)存的全部城市土地屬于國(guó)家，而且凡是要城市化的土地也全部屬于國(guó)家，因此城市向郊區(qū)推進(jìn)，向農(nóng)村土地推進(jìn)，由農(nóng)村小城鎮(zhèn)和郊區(qū)形成的新城區(qū)，這種建設(shè)用地的國(guó)有化趨勢(shì)，應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)講，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體建設(shè)用地早已大量存在，土地租金成為農(nóng)民和集體的重要收入來(lái)源。但是全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，對(duì)農(nóng)村集體來(lái)說(shuō)太不公平了，現(xiàn)在有一些地方的農(nóng)民向政府提出，我們可不可以把原來(lái)被征的土地買回來(lái)。早在1981年人大常委會(huì)討論時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地究竟收為國(guó)有還是保存現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行了討論。有人認(rèn)為，農(nóng)村土地已經(jīng)不是農(nóng)民私有了，干脆收為國(guó)有，作為國(guó)家建設(shè)用地掌握在政府手里。這場(chǎng)討論在1981年是非常激烈的。經(jīng)過(guò)反復(fù)討論最后在憲法確立了兩種土地所有權(quán)，這場(chǎng)討論的本意就是要確實(shí)地維護(hù)土地的兩種所有制。因此我們現(xiàn)在各個(gè)方面都存在對(duì)用地的需求饑渴癥，放大可能把不住，堅(jiān)持土地的兩種所有制對(duì)遏制饑渴癥有好處。

三是農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)以后，政府指標(biāo)管理面臨的挑戰(zhàn)。很多地方現(xiàn)有的耕地保有量已經(jīng)在減少，用地指標(biāo)只能減不能增，怎么辦?就在存量上找出路，集體建設(shè)用地占去了半壁河山。但是這些大量的農(nóng)村集體舊物業(yè)、舊廠房等建設(shè)用地存在著大量未完善用地手續(xù)的問(wèn)題，涉及到不同建筑地塊之間的通道、邊角地。這里面還存在歷史問(wèn)題，早在《土地管理法》頒布以前就利用了空閑的土地改造廠房，當(dāng)時(shí)就不存在農(nóng)地辦轉(zhuǎn)用手續(xù)。如果不對(duì)這些土地按現(xiàn)行法律進(jìn)行改造將難以推進(jìn)，補(bǔ)辦手續(xù)要占用地區(qū)用地指標(biāo)，這是一個(gè)兩難問(wèn)題。因?yàn)檎陨淼恼猩桃Y占地的指標(biāo)還不夠，再增加農(nóng)村集體建設(shè)用地來(lái)占用他的指標(biāo)資源，難度是比較大的。所以到底這個(gè)指標(biāo)將來(lái)給誰(shuí)，不管孰先孰后，孰輕孰重，要靠好的政策出臺(tái)。

四是嚴(yán)格管理農(nóng)村宅基地政策的剛性與制度空間的矛盾，亟待出臺(tái)相關(guān)政策和辦法，這是回避不了的問(wèn)題。從法理上講，用益物權(quán)是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)使用收益的權(quán)力，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，從法理上不應(yīng)該排除或者不應(yīng)該完全排除，但是在現(xiàn)階段我們的法律體系以滿足廣大農(nóng)村深層需要，以收入為目的的物權(quán)體系，這是我國(guó)目前宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的形成。那么今后，使宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)如何完善，成為探索和改革的重要問(wèn)題，廣大農(nóng)民要求將自己的住房連同宅基地一起由資產(chǎn)變?yōu)橘Y本，這個(gè)呼聲是十分強(qiáng)烈的，地隨房走，房地不分，農(nóng)村宅基地改革還處在探索和改革之中。另外，宅基地變?yōu)檗r(nóng)村建設(shè)用地后，該建設(shè)用地是允許流轉(zhuǎn)的，那么是不是意味著農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)留下了制度空間呢?動(dòng)用農(nóng)村宅基地的情況，也難以避免以農(nóng)村城鎮(zhèn)化為由與開(kāi)發(fā)商聯(lián)手利用宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，因此應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村宅基地相應(yīng)的配套政策和辦法，以維護(hù)農(nóng)村宅基地用地權(quán)。