方方面面看“社保”

截至2009年1月底，我國(guó)因金融危機(jī)失業(yè)提前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工多達(dá)2000多萬人，占全球新增5000萬失業(yè)大軍總和的近一半。

農(nóng)民工收入水平本來就很低，2007年全國(guó)農(nóng)民工平均月工資僅為1060元，相當(dāng)于當(dāng)年在崗職工平均工資的51％。如按全國(guó)外出打工農(nóng)民工1.3億計(jì)算，全國(guó)15％的農(nóng)民工失業(yè)之后，很可能相當(dāng)一部分農(nóng)民工家庭將陷入貧困；這反過來又不利于促進(jìn)消費(fèi)和拉動(dòng)內(nèi)需。近十幾年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式嚴(yán)重依賴出口和投資，居民儲(chǔ)蓄居高不下，消費(fèi)需求對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率逐年下降，尤其居民消費(fèi)率下降到歷史最低點(diǎn)。從社保制度的角度看，由于覆蓋率太低。絕大部分農(nóng)民工沒有任何社保待遇，在危機(jī)期間內(nèi)需更加難以啟動(dòng)。

多年以來，我國(guó)社保制度覆蓋范圍始終很小，絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民不敢消費(fèi)，內(nèi)需很難拉動(dòng)，迫使增長(zhǎng)不得不過度依賴投資和出口。在金融危機(jī)時(shí)期，外貿(mào)依存度過高的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然更加容易受到?jīng)_擊。大量外向型企業(yè)歇業(yè)和倒閉造成失業(yè)人口比重過大。反過來進(jìn)一步制約了內(nèi)需的拉動(dòng)，不利于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。甚至在財(cái)政刺激方案中也不得不較多依靠項(xiàng)目投資拉動(dòng)增長(zhǎng)。

我國(guó)社保覆蓋面擴(kuò)大的速度較慢，是導(dǎo)致覆蓋面狹小的主要原因之一，要在2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系是存在較大困難的。

拉美教訓(xùn)

一個(gè)國(guó)家的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度本應(yīng)覆蓋全體就業(yè)人口，如果長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，不僅不利于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和促進(jìn)增長(zhǎng)，而且民眾對(duì)其合法性會(huì)產(chǎn)生懷疑。在這方面，拉美社保制度有沉痛的教訓(xùn)。

自20世紀(jì)80年代初以來，智利等十幾個(gè)拉美國(guó)家先后進(jìn)行了私有化改革。私有化改革后，社?；鹬Ц赌芰Φ目沙掷m(xù)性問題得到了較好解決，但其覆蓋面卻下降了，大約平均從改革前的40％降至30％左右，至今也沒有恢復(fù)到私有化改革前的水平，成為目前拉美社保制度的一個(gè)頑疾。有研究表明，拉美國(guó)家成為世界貧困率最高的地區(qū)之一，與其社保覆蓋范圍狹小是密不可分的。阿根廷1994年私有化改革前覆蓋率為45％，改革后下降到40％。由于阿根廷經(jīng)歷了2001年金融危機(jī)，其覆蓋面狹小導(dǎo)致的社會(huì)矛盾開始逐漸尖銳起來，在危機(jī)最深重的2003年，覆蓋面進(jìn)一步下降到30％，失業(yè)率從改革前1993年的8.8％驟升至25％。2008年11月，當(dāng)美國(guó)次貸危機(jī)剛剛波及拉美時(shí)，阿根廷政府便宣布廢除私有化社保制度，對(duì)其進(jìn)行國(guó)有化再改革，并宣稱其主要理由有二：一是為了擴(kuò)大覆蓋面，認(rèn)為私有化改革失敗的主要表現(xiàn)就是參保覆蓋面低，在2008年900萬參保登記者中，僅有360萬為正常繳費(fèi)者；二是為了避免金融危機(jī)下社保投資遭受巨大損失。私有化社保制度的重要特征就是個(gè)人賬戶基金實(shí)行完全的市場(chǎng)化投資，早在2001年金融危機(jī)時(shí)，其投資收益率就降到－10％，2003年進(jìn)一步跌至－45％；投資損失導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平急劇下降，例如2002年第1季度養(yǎng)老金待遇水平下降了38％。事實(shí)上，在此次金融危機(jī)中，阿根廷社?；饛?007年10月就已開始貶值，到2008年10月宣布國(guó)有化之前已下降了－19.1％。為此。2008年11月克里斯蒂娜總統(tǒng)直言道：對(duì)社保實(shí)行國(guó)有化改革是應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的一個(gè)重要手段。

阿根廷社保國(guó)有化在國(guó)際上產(chǎn)生了廣泛影響，在國(guó)內(nèi)雖受到一些利益集團(tuán)的極力反對(duì)，但受到廣大工人的堅(jiān)決擁護(hù)和工會(huì)組織的堅(jiān)定支持。廣泛和雄厚的社會(huì)基礎(chǔ)使阿根廷運(yùn)行了14年的私有化社保制度頃刻之間迅速瓦解，并成功地實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化再改革。從本質(zhì)上講，狹窄的社保覆蓋面長(zhǎng)期不能得到根本改善，是導(dǎo)致其合法性危機(jī)的直接后果，是促使其傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制全面“回潮”的根本原因。

歐美經(jīng)驗(yàn)

目前，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)了社保制度的全覆蓋。但各國(guó)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的途徑以及對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響是不一樣的，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的效果也存在較大差異性。

歐洲是社保制度的發(fā)源地，歐洲大陸國(guó)家主要通過“碎片化”方式實(shí)現(xiàn)全覆蓋。在19世紀(jì)建立現(xiàn)代社保制度之前，其前身是幾百年前成立的行業(yè)公會(huì)和基爾特主義互助會(huì)。當(dāng)19世紀(jì)末德國(guó)以國(guó)家立法的名義將之逐個(gè)“招安”的時(shí)候，這些源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的大小制度就一夜之間被納入到強(qiáng)制性的國(guó)家保險(xiǎn)制度框架之內(nèi)。于是，這個(gè)以當(dāng)時(shí)德國(guó)鐵血宰相俾斯麥命名的社保制度保留了碎片化管理的行業(yè)統(tǒng)籌特征，在隨之半個(gè)多世紀(jì)里成為歐洲各國(guó)效仿的模式。直到第二次世界大戰(zhàn)，俾斯麥模式一統(tǒng)天下的局面才被英國(guó)的貝弗里奇模式所打破，從此“俾式”與“貝氏”兩個(gè)模式便成為歐洲乃至全世界占主導(dǎo)地位的兩個(gè)主要模式，成為分析社保制度的兩個(gè)主要工具。貝弗里奇模式對(duì)俾斯麥模式的碎片化現(xiàn)狀進(jìn)行了整合，以建立一個(gè)“大一統(tǒng)”的社保制度。可以說，除少許遺留問題外，英國(guó)基本上完成了碎片整合的歷史任務(wù)，建立起一個(gè)“三統(tǒng)一”的社保制度，即統(tǒng)一國(guó)民資格、統(tǒng)一待遇比例、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)“三統(tǒng)一”制度徹底摒棄了碎片化造成的社會(huì)歧視，為歐洲和全世界樹起了一個(gè)最新的標(biāo)桿。北歐國(guó)家成功地對(duì)其碎片制度進(jìn)行整合，建立起統(tǒng)一制度。而大多數(shù)西歐大陸國(guó)家則比較完整地保留了傳統(tǒng)的碎片化制度。

在第二次世界大戰(zhàn)后期，法國(guó)也曾試圖效仿英國(guó)，對(duì)其碎片化制度進(jìn)行整合，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)此項(xiàng)使命的拉羅克制訂了一個(gè)整合方案，但由于種種原因沒能如愿，法國(guó)便比較完整地保留和繼承了幾百年前的“碎片遺產(chǎn)”。在戰(zhàn)后60多年里，碎片化制度逐漸顯現(xiàn)其缺陷，即待遇水平存在差距，福利剛性導(dǎo)致攀高拉齊，致使財(cái)政不堪重負(fù)，歷屆政府均信誓旦旦，試圖削減山頭，“向下”拉齊福利水平。但始終沒有成功。尤其是最近十幾年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已成為每一屆新政府上臺(tái)后列入議事日程的第一目標(biāo)，但每次改革都引發(fā)全國(guó)性的示威游行，兩屆總理直接或間接為此而下臺(tái)。鐵路等享有養(yǎng)老保險(xiǎn)特權(quán)的“小制度”甚至每隔兩年左右便發(fā)動(dòng)一次全國(guó)性的大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)，主動(dòng)迎擊政府的改革行為，至于小規(guī)模的罷工、游行、示威、街頭政治等則越來越頻繁和密集。2008年1月1日至12月31日，粗略統(tǒng)計(jì)與福利待遇有關(guān)的罷工和游行示威就多達(dá)100多次，平均每周兩次左右，聲勢(shì)浩大，成為西方世界一大景觀。

美國(guó)1935年批準(zhǔn)《社會(huì)保險(xiǎn)法案》，一起步就建立起一個(gè)統(tǒng)一的社保制度。而不是以行業(yè)和企業(yè)為基礎(chǔ)的碎片化制度。雖然當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與歐洲差不多，并呈現(xiàn)較為明顯的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，但它并沒有重蹈歐洲覆轍，而是另辟蹊徑。雖然在建立之初其覆蓋范圍不是很大，甚至大多數(shù)公務(wù)員沒有覆蓋進(jìn)來，但是，美國(guó)的制度并沒有步英國(guó)“先碎片后整合”的后塵，采取“曲線救國(guó)”的方式，也沒有像法國(guó)那樣沿著“碎片式打補(bǔ)丁”的舊路亦步亦趨，難以自拔，而是走出一條“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”的獨(dú)特道路，讓其逐漸擴(kuò)大覆蓋范圍，最終到20世紀(jì)80年代完成了統(tǒng)一之路，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)所有公務(wù)員和私人企業(yè)的全部覆蓋。

以英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)為代表的三個(gè)不同改革路徑的效果不同，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響也不同。美國(guó)的“大一統(tǒng)”制度為其社會(huì)穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)，半個(gè)世紀(jì)以來從未發(fā)現(xiàn)美國(guó)因社保問題而發(fā)生社會(huì)不穩(wěn)定的記錄。但相比之下，法國(guó)半個(gè)多世紀(jì)以來則飽嘗碎片制度的苦頭，即使英國(guó)的碎片制度整合任務(wù)已在1946年完成，但也還遺留一些痕跡，時(shí)常引起社會(huì)動(dòng)蕩，比如，2006年3月28日，英國(guó)150萬地方市政員工舉行了24小時(shí)大罷工。他們走上街頭舉行示威游行，抗議政府提高退休年齡的計(jì)劃，這是英國(guó)自1926年大罷工以來規(guī)模最大的一次全國(guó)性罷工。

碎片化社保制度在爆發(fā)金融危機(jī)時(shí)也容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。例如，2009年1月法國(guó)舉行大規(guī)模游行示威和全國(guó)罷工事件，甚至在巴黎演變成大規(guī)模社會(huì)騷亂，矛頭直指總統(tǒng)薩科奇，提出了維護(hù)就業(yè)、維持購買力和保護(hù)公共服務(wù)的口號(hào)，旨在迫使政府采取反危機(jī)措施。

一起步就建立一個(gè)統(tǒng)一制度，是一個(gè)最理想的境界，既可成為促進(jìn)消費(fèi)尋求的制度保障，在金融危機(jī)時(shí)又可成為阻止危機(jī)傳導(dǎo)的一道防火墻。