十問(wèn)

陳小瑾

為什么民眾不以偷稅為恥？

單方面制定的稅收，不可能具有權(quán)威性和正當(dāng)性。對(duì)此，人們往往采取消極抵抗的方式，盡可能偷稅漏稅，或者行賄。既然納稅人被強(qiáng)制征稅，他們也就普遍不以偷稅為恥，也不以行賄為恥

自1995年以來(lái)，我國(guó)稅收連續(xù)12年平均增長(zhǎng)20%，而GDP平均每年增長(zhǎng)卻不到10%。全國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入增長(zhǎng)，更低于GDP的增長(zhǎng)率。

2008年，全球性的金融危機(jī)使許多民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，有的甚至陷入困境而虧損倒閉。不少城鄉(xiāng)居民下崗，失去了收入來(lái)源。而截止到2008年7月，全國(guó)財(cái)政收入依然比2007年增長(zhǎng)了26%。

我們?yōu)槭裁匆蛘欢?？政府為何要收稅？中?guó)的稅負(fù)重不重？對(duì)如此快速增長(zhǎng)的稅收的使用，中國(guó)公民能不能監(jiān)督，如何監(jiān)督？

去年底以來(lái)，北京的NGO——傳知行社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所編寫(xiě)了《2008公民稅權(quán)手冊(cè)》一書(shū)，從稅收的本質(zhì)和來(lái)源入手，向公民進(jìn)行“稅”的普及，并探討目前中國(guó)稅收體制存在的問(wèn)題。

本刊就此采訪了該書(shū)主編、傳知行社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所的研究員岑科。

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我們習(xí)慣說(shuō)“中國(guó)政府養(yǎng)活了13億人口”，而你這本書(shū)則希望所有人有一個(gè)意識(shí)：是我們交的稅養(yǎng)活了政府。為什么？

岑科：稅的本質(zhì)，是民眾購(gòu)買(mǎi)政府（人員）服務(wù)的費(fèi)用，體現(xiàn)的是政府和民眾的一種交易關(guān)系。當(dāng)然，在歷史上——包括今天的世界，某些國(guó)家的政府和民眾之間確實(shí)不是交易關(guān)系，而是某種程度的掠奪與被掠奪關(guān)系。但那不是正常的稅收關(guān)系。

在現(xiàn)代文明社會(huì)，政府的角色是向民眾征收稅款，同時(shí)負(fù)責(zé)提供一系列公共物品和公共服務(wù)——如公路、街道、路燈、治安、消防、環(huán)保等等。本質(zhì)上，這是一種交易。

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一般中國(guó)人理解個(gè)人所得稅是交稅，其實(shí)這筆稅收只占中國(guó)稅收總額的10%不到，我們還交了哪些稅？

岑科：在中國(guó)，所有商品標(biāo)價(jià)實(shí)行的是含稅價(jià)，價(jià)格中包括了國(guó)家征收的稅金——可能是增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅，也可能是城建稅和教育費(fèi)附加等。所以無(wú)論是誰(shuí)，每買(mǎi)一件商品就在向政府交一次稅。例如如果花100元買(mǎi)瓶化妝品，其中除14.53元的增值稅外，還包含25.64元的消費(fèi)稅和4.02元的城建稅。

此外，人們?cè)谏钪械钠渌麍?chǎng)合也可能交稅。例如，當(dāng)你的工資收入超出一定標(biāo)準(zhǔn)，要交個(gè)人所得稅；如果你買(mǎi)車(chē)，要交車(chē)輛購(gòu)置稅、車(chē)船稅；如果你買(mǎi)房、賣(mài)房，要交相關(guān)的契稅、印花稅，也可能交營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和土地增值稅；如果你辦企業(yè)，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，涉及的稅就更多，包括增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅、城建稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。可以說(shuō)，在生活中的每一天、每一個(gè)角落，稅收無(wú)處不在。人人都是納稅人。

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“稅負(fù)的痛苦取決于政府如何使用稅收，而不是稅率”，這句話如何理解？

岑科：發(fā)達(dá)國(guó)家中有高稅國(guó)家，比如瑞典，稅收占GDP的51%；也有低稅國(guó)家，比如美國(guó)，稅收占GDP的27%。但無(wú)論是高稅還是低稅，他們稅收的主要用途都是社會(huì)保障、教育、醫(yī)療保健和公共服務(wù)。這些功能一般占稅收總額的70%-80%。而政府成本相對(duì)較少。

中國(guó)正相反，這些支出的比例只占稅收總額的25%，大量稅收被政府自身消耗了。

本次全國(guó)政協(xié)大會(huì)上，九三學(xué)社中央副主席、浙江大學(xué)教授馮培恩委員列舉了公務(wù)用車(chē)消費(fèi)、公款吃喝消費(fèi)、公費(fèi)出國(guó)消費(fèi)、政府會(huì)議消費(fèi)、“政績(jī)工程”和辦公樓建設(shè)消費(fèi)、能源和資源消費(fèi)等六種政府消費(fèi)行為，例如公務(wù)用車(chē)方面，他調(diào)查認(rèn)為我國(guó)目前大約有400萬(wàn)輛公車(chē)，每年消耗超過(guò)2000多億元，其中真正用于公務(wù)的約占1/3；公費(fèi)出國(guó)、公款吃喝每年各不少于2000個(gè)億，至少吃掉一個(gè)三峽工程。

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和這些高稅率發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的稅收只占GDP的20%，為什么人們卻怨聲載道？

岑科：發(fā)達(dá)國(guó)家名義稅率高，實(shí)際稅率低，因?yàn)楣窦{稅后享受的教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)水平很高，相當(dāng)于交的稅得到了返還。中國(guó)正好相反，老百姓納稅之后，政府提供的福利很少，很多人看不起病、上不起學(xué)，缺乏生活保障，所以，名義稅負(fù)低，但是實(shí)際稅負(fù)很高。

瑞典、丹麥和法國(guó)等國(guó)家的財(cái)政支出中，社會(huì)保障、教育、醫(yī)療保健和一般公共服務(wù)是花錢(qián)最多的4項(xiàng)，共占去全部支出的近80%。尤其是社會(huì)保障，在這3個(gè)國(guó)家的財(cái)政支出中都占到42%以上的比例；而教育、醫(yī)療支出，合計(jì)起來(lái)也都占到總支出的25%以上。這意味著民眾的社會(huì)福利保障非常高。把社保、教育、醫(yī)療、環(huán)保等公共事務(wù)支出加起來(lái)，占到了瑞典等國(guó)財(cái)政支出的絕大部分。

中國(guó)的9億農(nóng)民，基本沒(méi)有醫(yī)療保障。醫(yī)院的條件越來(lái)越好，但收費(fèi)也越來(lái)越高，許多農(nóng)民因此看不起病。教育方面，年年有考上大學(xué)卻因繳不起學(xué)費(fèi)而無(wú)緣讀書(shū)的報(bào)道。中國(guó)有上千萬(wàn)的失業(yè)者，得到失業(yè)救濟(jì)的微乎其微……與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)民眾享受的公共福利較少。

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書(shū)中闡釋了一些概念比如“明稅”（就是法律規(guī)定由稅務(wù)部門(mén)征收的稅款）、“暗稅”（就是政府在稅務(wù)部門(mén)之外，通過(guò)其他渠道向老百姓取得的收入，例如各種罰款、收費(fèi)）等，在中國(guó)，除了稅收以外，政府還有哪些其他收入？

岑科：主要還有行政收費(fèi)、土地出讓收益、壟斷行業(yè)收入等。

根據(jù)2005年經(jīng)濟(jì)普查，中國(guó)的行政收費(fèi)中，工商、質(zhì)監(jiān)、城管、消防、交通5個(gè)部門(mén)，加上法院，共收取費(fèi)用9724億。全體政府部門(mén)大約收取行政費(fèi)用12500億。

除了行政收費(fèi)以外，中國(guó)的地方政府還有一個(gè)重大的預(yù)算外收入，就是土地。根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)的土地出讓金約為7700億，與土地出讓價(jià)格相比，農(nóng)民的土地補(bǔ)償金額大約只有10%。政府凈收益7000億。

在正常稅收之外，政府還掌握了一些壟斷企業(yè)，包括電信、石油、金融等。這些壟斷企業(yè)通過(guò)政府保護(hù)的壟斷地位而獲得巨額利潤(rùn)。我們估計(jì)其數(shù)額在2000億元以上。

各種暗稅加起來(lái)，足以讓中國(guó)的名義稅負(fù)增加10個(gè)百分點(diǎn)。

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2009年全國(guó)公務(wù)員考試報(bào)名者多達(dá)百萬(wàn)，供需比年年提高，你怎么看待這種公務(wù)員報(bào)考的火熱現(xiàn)象？

岑科：公務(wù)員成為社會(huì)就業(yè)的熱點(diǎn)不是好事。道理很簡(jiǎn)單：政府不直接創(chuàng)造財(cái)富，而企業(yè)卻是實(shí)實(shí)在在地創(chuàng)造價(jià)值；官員致力于討好上級(jí)，企業(yè)家卻要討好消費(fèi)者。當(dāng)更多的就業(yè)者希望從市場(chǎng)轉(zhuǎn)向政府時(shí)，表明這個(gè)社會(huì)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境正在惡化，生產(chǎn)財(cái)富的動(dòng)力正在衰減。

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你的書(shū)中寫(xiě)到，“如果納稅人對(duì)稅收使用無(wú)法監(jiān)管，那么納稅并不光榮”。如何理解？我知道其實(shí)現(xiàn)實(shí)生活里人們的交稅意識(shí)很弱，常有偷稅漏稅發(fā)生。

岑科：不能監(jiān)管的稅收，嚴(yán)格地說(shuō)不是“稅收”，而是掠奪。被掠奪當(dāng)然談不上光榮。

這是由現(xiàn)行稅收體制的弊端決定的?，F(xiàn)代國(guó)家都有一整套的公民授權(quán)、監(jiān)督、運(yùn)作稅收的方案，而中國(guó)的稅收往往是行政部門(mén)主導(dǎo)，制定和征稅成為行政部門(mén)不可控制的權(quán)力。

單方面制定的稅收，不可能具有權(quán)威性和正當(dāng)性。只有政府首先依照合法的程序，在納稅人同意的情況下，確定稅收的種類(lèi)和額度，然后才談得上公民的納稅義務(wù)。對(duì)于未經(jīng)合法程序確立的稅收，公民本不應(yīng)有任何納稅的義務(wù)，更談不上什么納稅意識(shí)。

對(duì)此，人們往往采取消極抵抗的方式，就是盡可能偷稅漏稅，或者是為了少繳稅向有關(guān)官員行賄。既然納稅人被強(qiáng)制征稅，他們也就普遍不以偷稅為恥，也不以行賄為恥。

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中國(guó)公民對(duì)稅收的審核和監(jiān)督如何體現(xiàn)？

岑科：從名義上看，全國(guó)人民代表大會(huì)是中國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是代表中國(guó)人民的民意實(shí)體，幫助納稅人監(jiān)督政府的收支活動(dòng)，促使政府高效廉潔地為納稅人服務(wù)，是它的職責(zé)。

到目前為止，我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)也對(duì)政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審議，但從具體議程看，離“監(jiān)督政府如何花錢(qián)”這一目標(biāo)相差很遠(yuǎn)。例如每年開(kāi)人代會(huì)時(shí)，代表們審議政府預(yù)算的時(shí)間最多一天，甚至不到一天；會(huì)議公布的預(yù)算報(bào)告只有幾頁(yè)紙，內(nèi)容大而化之；具體的預(yù)算文本不發(fā)給代表，由代表團(tuán)長(zhǎng)掌握；有些地方雖把詳細(xì)文本發(fā)給代表，但會(huì)后都要收回；等等。這樣的審議，不可能達(dá)到了解政府支出狀況、提出改進(jìn)意見(jiàn)的效果。

人民代表大會(huì)尚且如此，其他方式能起到多大監(jiān)督作用呢？

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和國(guó)外相比，中國(guó)的財(cái)政支出情況如何？

岑科：有研究指出，在過(guò)去幾年中，與美國(guó)、法國(guó)、瑞典、丹麥等發(fā)達(dá)國(guó)家用于公共福利的財(cái)政支出（占總支出的80%到90%）相比，中國(guó)財(cái)政的公共福利支出非常欠缺（約占總支出的50%）。2003年，美國(guó)公共醫(yī)療投入占GDP的比重是13.9％，而中國(guó)只有4.5%；2005年，我國(guó)的公共教育投入占GDP的2.8%，排在世界各國(guó)的末尾——比非洲窮國(guó)烏干達(dá)還低。

在行政開(kāi)支方面，以2006年為例，中國(guó)政府的預(yù)算內(nèi)行政支出占財(cái)政總支出的比重為18.73%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本的2.38%、英國(guó)的4.19%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、加拿大的7.1%以及美國(guó)的9.9%。如果加上預(yù)算外支出，有學(xué)者估計(jì)，中國(guó)政府的實(shí)際公務(wù)支出至少占政府全部支出的30%以上。

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中國(guó)現(xiàn)行稅制體系的弊端有哪些？

岑科：不經(jīng)納稅人同意，政府單方面制定稅收種類(lèi)和稅收標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)制征收，而且不向公眾提供對(duì)于稅收的申訴和抗辯渠道，是目前中國(guó)稅制最核心的問(wèn)題，也是所有其他稅收問(wèn)題產(chǎn)生的根源。

在稅收立法上，存在著行政法規(guī)多、國(guó)家立法少，以行政立法取代國(guó)家立法的狀況，結(jié)果是，征稅的行政本位突出，沒(méi)有國(guó)家憲法和法律作為依據(jù)，使得稅收的合法性不足。在實(shí)際運(yùn)作中，有大量“暗稅”，其運(yùn)作過(guò)程非?；靵y和隨意。

這些弊端，導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果：第一，政府的征收成本特別高，達(dá)到了西方國(guó)家平均水平的10倍左右；第二，稅收的額外負(fù)擔(dān)很高，對(duì)企業(yè)、納稅人造成了極大困擾。在稅收征管大軍的征稽下，大多數(shù)企業(yè)窮于應(yīng)付，不得不采取消極抵制的方式與政府周旋；第三，一些暴力執(zhí)法式征管和變相征管等政府不良行為，惡化了官民關(guān)系和社會(huì)秩序，對(duì)政府形象造成了巨大損害。