我國(guó)地方政府公共行政成本支出存在問題與對(duì)策

韋子平

摘 要：長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府，特別是地方政府在行政管理活動(dòng)中不計(jì)成本的現(xiàn)象比較突出，無論是在財(cái)政支出的范圍上還是結(jié)構(gòu)上，都存在不合理的現(xiàn)象，行政成本的意識(shí)較差。20世紀(jì)末期以來，西方國(guó)家普遍實(shí)行了以降低行政成本為目標(biāo)的行政改革，提高了行政效率，增強(qiáng)了社會(huì)對(duì)政府的認(rèn)同和支持。西方國(guó)家行政改革所取得的一系列成效加劇了中國(guó)政府參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的壓力，同時(shí)促使我國(guó)更加關(guān)注政府的運(yùn)作成本。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共行政；成本

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2009）02-0073-06

地方政府是行政學(xué)、政治學(xué)和憲法學(xué)中的重要范疇，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方政府概念的理解存在著很大差異。英美學(xué)者認(rèn)為，地方政府的本意即地方自治組織；日本學(xué)者一般用“地方公共團(tuán)體”表述地方政府；而我國(guó)一般用“地方國(guó)家機(jī)構(gòu)”或“地方政權(quán)機(jī)關(guān)”。依照憲法和習(xí)慣，我國(guó)地方政府指地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)，系狹義語。本文所稱“地方政府”是從最廣義的范圍上使用的，是泛指除中央政府之外的各級(jí)區(qū)域性國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。

一、我國(guó)地方政府公共行政成本支出的主要問題

（一）行政層級(jí)偏多，行政成本攀升

現(xiàn)代世界各國(guó)均依照該國(guó)政權(quán)的行政級(jí)次設(shè)置相應(yīng)財(cái)政。每個(gè)級(jí)次的財(cái)政有其支出范圍和相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政活動(dòng)。根據(jù)行政級(jí)次進(jìn)行支出分類，就形成了財(cái)政支出的行政結(jié)構(gòu)，也稱為行政層級(jí)結(jié)構(gòu)。我國(guó)政府行政層級(jí)設(shè)置狀況是：由中央、省（直轄市、自治區(qū)）、市（自治區(qū)州、地區(qū)行署）、縣（不設(shè)區(qū)的縣級(jí)市、自治區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級(jí)政權(quán)構(gòu)成，與之相適應(yīng)，財(cái)政支出由中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)五個(gè)級(jí)次組成。其中，省及省以下的財(cái)政支出統(tǒng)稱為地方財(cái)政支出。這樣，財(cái)政支出的行政結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)出縱向配置財(cái)政資源的特征。

地方行政管理層級(jí)設(shè)置過多，必然要求對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)和官員數(shù)量也就相應(yīng)增多。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出困境的突出表現(xiàn)是財(cái)政供養(yǎng)人口失控，規(guī)模龐大且增長(zhǎng)迅猛，財(cái)政不堪重負(fù)，使財(cái)政支出運(yùn)行表現(xiàn)出“吃飯財(cái)政”的特征。政府規(guī)模通?？梢詮娜齻€(gè)方面考察——行政機(jī)構(gòu)規(guī)模、行政人員規(guī)模、行政費(fèi)用規(guī)模。以行政費(fèi)用規(guī)模來看，我國(guó)行政管理費(fèi)隨著政府管理社會(huì)事務(wù)的增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提升，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，行政管理費(fèi)增長(zhǎng)更快，1991年我國(guó)行政管理費(fèi)支出為414.01億元，2000年達(dá)到2768.22億元，凈增2354.21億元，是1991年的6.7倍（見表1）。

從資料看，除北京、上海、江蘇等個(gè)別省市外，大部分省份行政管理費(fèi)和地方財(cái)政支出在逐年增加，行政管理費(fèi)所占比重也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中四川省行政管理費(fèi)占地方財(cái)政支出的比重最高，2003年高達(dá)12.91%，而且繼續(xù)保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。有資料顯示，改革開放以來，我國(guó)各級(jí)地方政府財(cái)政支出占GDP的比重不斷下降的同時(shí)，其中的行政管理支出卻不斷上升。其增長(zhǎng)速度大大高于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度，增長(zhǎng)率平均每年17.7%,與財(cái)政支出的平均增長(zhǎng)率12.3%相比，高出5.4個(gè)百分點(diǎn)。在財(cái)政支出總額一定的情況下，行政管理費(fèi)所占比重的增加，必將擠占其他的支出項(xiàng)目，影響政府對(duì)其他領(lǐng)域的投資；而行政管理費(fèi)占GDP比重的上升表明，盡管人民創(chuàng)造的財(cái)富——國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在不斷提高，但是維持政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用增加得更快。

（二）職務(wù)消費(fèi)失范，政治資源浪費(fèi)

職務(wù)消費(fèi)，也稱公務(wù)消費(fèi)，指的是行政機(jī)關(guān)工作人員在履行公務(wù)過程中所發(fā)生的費(fèi)用，如交通費(fèi)、接待費(fèi)、差旅費(fèi)、考察費(fèi)等。職務(wù)消費(fèi)是保障公務(wù)活動(dòng)正常進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是行政成本的重要組成部分。從職務(wù)消費(fèi)的角度來說，2004年我國(guó)職務(wù)消費(fèi)已經(jīng)占到了全部財(cái)政支出的38%以上，嚴(yán)重?cái)D占了財(cái)政資金，成為各級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出的一大負(fù)擔(dān)。在國(guó)外，職務(wù)消費(fèi)一般只占國(guó)家財(cái)政收入的3%至6%。改革開放20多年來，全國(guó)財(cái)政總收入從1978年的1132億元到2005年的3萬億元，增長(zhǎng)了約28倍。而1978年我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的行政管理費(fèi)用，還不到50億元，這與今天的7000億元相比，20多年時(shí)間，公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)增長(zhǎng)了140多倍，所占全國(guó)財(cái)政總收入的比例從4%上升到38%以上。世界各國(guó)的行政管理支出、財(cái)政支出、GDP之間都有著密切的正相關(guān)關(guān)系。但反觀我國(guó)的情況，一方面是財(cái)政收入、財(cái)政支出占GDP比重的快速下降，另一方面卻是行政管理支出占財(cái)政收入、財(cái)政支出比重的節(jié)節(jié)攀升。（見表2）

這種過度的職務(wù)消費(fèi)，必將增加人民的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并帶來財(cái)政擴(kuò)張的“擠出效應(yīng)”，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。近年來，我國(guó)的教育、醫(yī)療保障等方面投入不足，已經(jīng)引起巨大的社會(huì)反響，成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)安全的隱患。

二、我國(guó)地方政府行政成本過高的原因

我國(guó)地方政府行政成本過高的原因非常復(fù)雜，筆者主要從政府規(guī)模、公共政策制定、預(yù)算編制、行政審批等視角進(jìn)行解析。

（一）地方政府規(guī)模膨脹——基于公共選擇理論的分析

目前，我國(guó)政府官員規(guī)模膨脹與數(shù)量擴(kuò)張主要表現(xiàn)出這樣一些特征：其一，相對(duì)國(guó)家財(cái)政支出而言，官員膨脹是財(cái)政貧困性膨脹。其二，相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言，官員膨脹是非政府機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)政府官員的膨脹”。其三，相對(duì)于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與要求，官員膨脹表現(xiàn)為低素質(zhì)官吏隊(duì)伍惡性膨脹。其四，相對(duì)于公共管理的終極目標(biāo)效率而言，官員膨脹表現(xiàn)為低效率官吏隊(duì)伍整體性膨脹。

公共選擇理論采用方法論上的個(gè)人主義和政治活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)人范式等理論工具來分析中國(guó)政府規(guī)模膨脹和增長(zhǎng)原因，考察政治制度的特征、政府預(yù)算決策過程中政治家與官員的行為、關(guān)系來闡釋政府預(yù)算不斷膨脹的原因。公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)組成，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，個(gè)人受利己主義的支配去追求自身利益的最大化，在政治市場(chǎng)上，個(gè)人的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)是利他主義的、超個(gè)人利益的，提倡截然對(duì)立的“善惡二元論”。公共選擇理論用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)，把人的行為納入統(tǒng)一的理論分析模式，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上，同一個(gè)人受不同的動(dòng)機(jī)支配并追求不同的目標(biāo)在邏輯上是矛盾的，從而撤除了傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的樊籬。從這兩個(gè)基本理論前提出發(fā)，我們就可以從單個(gè)官員的動(dòng)機(jī)和官員制度提供的利益的角度，來闡釋政府機(jī)構(gòu)膨脹和公務(wù)員隊(duì)伍擴(kuò)張的原由。傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”的價(jià)值取向，影響著歷代人們的政治心理和擇業(yè)動(dòng)機(jī)。“學(xué)而優(yōu)則仕”廣泛而深刻地影響著人們的思想和行為，“官本位”意識(shí)在社會(huì)中充當(dāng)著基本的價(jià)值尺度，這種根植于人們精神血脈中的政治文化，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，仍然主導(dǎo)著人們從政的動(dòng)機(jī)。我國(guó)目前的公務(wù)員制度不完善，公務(wù)員除了工資冊(cè)上的收入以外，還有潛在的利益和工資以外的收入。正是由于這些灰色收入的效用與其他的職業(yè)所獲得效用相比有一個(gè)正數(shù)的差額，人們就有躋身政界的動(dòng)力。這個(gè)差額越大，人們從政的積極性越高，公務(wù)員的隊(duì)伍就越龐大。

（二）公共政策制定缺乏科學(xué)化和民主化

行政管理的過程，實(shí)際上也是一個(gè)不斷決策的過程。公共政策制定的民主化和科學(xué)化密不可分。政策制定的科學(xué)化是政策制定民主化的目標(biāo)，政策制定民主化是政策制定科學(xué)化的保證。政策制定的民主化和科學(xué)化是現(xiàn)代公共政策制定的一個(gè)重要價(jià)值取向，它追求社會(huì)公正，強(qiáng)調(diào)公民參與。

地方政府具有雙重角色，一方面，它要作為中央政府在當(dāng)?shù)氐呐沙龊痛頇C(jī)構(gòu)，貫徹中央政府的大政方針政策，維護(hù)和促進(jìn)國(guó)家利益；另一方面，它又要作為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和當(dāng)?shù)厝嗣竦拇?，維護(hù)當(dāng)?shù)乩妫龠M(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。地方政府在政府體系中起著承上啟下的作用，承擔(dān)著公共決策的繁重任務(wù)，其公共決策質(zhì)量的高低對(duì)中央政府大政方針的有效貫徹、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等的持續(xù)、快速、健康發(fā)展具有十分重要的作用。決策的失誤直接導(dǎo)致行政成本增加，給財(cái)政帶來巨大浪費(fèi)。作為政府體系的重要組成部分，地方政府必須要維護(hù)和發(fā)展公共利益。但是，由于公共決策中局部信息和全局信息的差異、地方政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”角色和多重責(zé)任、義務(wù)、制度缺陷、不良社會(huì)歷史文化影響等主客觀原因，特別是分稅制下，由于地方政府自身利益最大化目標(biāo)以及地方財(cái)政的收支矛盾，再加上地方稅收體系不健全，我國(guó)地方財(cái)政在實(shí)際操作中存在不少違法、違規(guī)現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于新舊觀念沖突導(dǎo)致人們思想行為上的失衡與混亂，由于新制度不配套、不健全而導(dǎo)致人們無法對(duì)長(zhǎng)期收益進(jìn)行有效預(yù)期等原因，從而促使全社會(huì)短期行為大量出現(xiàn)，地方政府在公共決策中的短期行為（如節(jié)日工程、形象工程等）也頗為多見，導(dǎo)致財(cái)政浪費(fèi)，對(duì)改革、發(fā)展、穩(wěn)定局面、政府的公信力和合法性基礎(chǔ)都造成了損害，并且此種行為還有愈演愈烈之勢(shì)，已經(jīng)引起越來越多人的關(guān)注與憂慮。

（三）地方政府預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

預(yù)算管理是影響財(cái)政能力差距和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要因素。目前，我國(guó)許多地區(qū)仍采用基數(shù)法編制預(yù)算，本年支出在上年支出的基礎(chǔ)上調(diào)整確定。政府部門本身總是有追求預(yù)算支出最大化的傾向，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱，公眾對(duì)政府的監(jiān)督能力較弱，下級(jí)政府一般可以說服上級(jí)政府接受不斷擴(kuò)張的支出規(guī)模，因此，財(cái)政支出總量往往有增無減，支出項(xiàng)目也往往只增不減。因此，基數(shù)法強(qiáng)化了財(cái)政支出總量與結(jié)構(gòu)之間優(yōu)化互動(dòng)的關(guān)系：在基數(shù)法下，本年財(cái)政支出受到上年財(cái)政支出的制約，在財(cái)政支出存量既定的前提下，只有財(cái)政支出的增量才可能用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目，從而促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。我國(guó)的財(cái)政資金分散為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、制度外資金。因此，財(cái)政資金的管理分散，上級(jí)政府和公眾對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督不力。為保證一些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展所必需的支出，如農(nóng)業(yè)方面的支出、文教科衛(wèi)方面的支出必須隨著財(cái)政支出的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，其實(shí)質(zhì)在于對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性規(guī)定，這是中央政府在財(cái)政資金管理分散、監(jiān)督不力情況下的必然做法。

（四）地方政府行政審批制度改革滯后

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各行各業(yè)的興盛，政府管理的社會(huì)事務(wù)日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，在行政改革上體現(xiàn)了公共行政的價(jià)值取向。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化發(fā)展，暴露出行政審批制度的弊端。很多地方政府部門為了迎合改革，盲目地追求減少項(xiàng)目數(shù)或者單減與自身利益無關(guān)的，而有利可圖的卻保留，這樣只是做做表面文章，遠(yuǎn)沒有達(dá)到改革的公正、效率和反腐的目的。目前我國(guó)的行政審批設(shè)置多、濫，重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由國(guó)務(wù)院部門審批的事項(xiàng)有2094項(xiàng)，省一級(jí)政府審批的事項(xiàng)也有2000多項(xiàng)，涉及到公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、城建、文化等絕大多數(shù)政府部門和幾乎所有的行業(yè)。雖經(jīng)改革，但是有的地方變相地進(jìn)行保留，行政審批制度改革難以達(dá)到公共行政的基本目的。這種為改而減的改革，并不能真正地起到作用。目前行政審批制度改革還沒有處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，改革目標(biāo)單一、模糊，一味地追求削減審批項(xiàng)目的數(shù)量指標(biāo)，而忽視了科學(xué)性和合理性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)結(jié)合。審批制度改革是一個(gè)互動(dòng)過程，沒有質(zhì)量上的保證，數(shù)量上也很有可能出現(xiàn)反復(fù)。因此，一定要將數(shù)量與質(zhì)量合理結(jié)合。

三、控制我國(guó)地方政府公共行政成本過高的對(duì)策

在地方政府的發(fā)展過程中，要堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政府工作，運(yùn)用系統(tǒng)論，解決好局部和全局的關(guān)系，運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理論，解決好發(fā)展和生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，運(yùn)用唯物辯證法，解決好人才戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系等等。只有這樣，才能降低政府工作的社會(huì)成本，取得政府工作的長(zhǎng)期效益。

（一）職務(wù)消費(fèi)貨幣化

職務(wù)消費(fèi)在政府運(yùn)行成本中占有十分重要的地位，幾乎占了整個(gè)政府運(yùn)行成本的一半以上。我國(guó)公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)問題集中反映在政府運(yùn)行成本中的人力成本結(jié)構(gòu)不合理和公務(wù)成本的盲目膨脹、運(yùn)行效率低下。因此，提高政府工作效率、減少政府運(yùn)行成本、促進(jìn)政府廉政建設(shè)的一個(gè)重要核心，就是要強(qiáng)化對(duì)職務(wù)消費(fèi)的核算，規(guī)范職務(wù)消費(fèi)。所謂職務(wù)消費(fèi)貨幣化，是指利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益機(jī)制的杠桿作用，通過堵、疏并舉，建立激勵(lì)和約束雙管齊下的機(jī)制，引導(dǎo)和調(diào)整職務(wù)消費(fèi)的行為和取向。在我國(guó)，實(shí)行職務(wù)消費(fèi)貨幣化是一場(chǎng)革命，既是對(duì)傳統(tǒng)職務(wù)消費(fèi)觀念和職務(wù)消費(fèi)方式的變革，也是對(duì)職務(wù)消費(fèi)者個(gè)人利益的調(diào)整。既保證了官員的既得利益，又符合國(guó)際潮流。改革方向是職務(wù)消費(fèi)方式貨幣化、額度標(biāo)準(zhǔn)化、行為規(guī)范化。

（二）整合監(jiān)督體系，加快法制建設(shè)

法制作為現(xiàn)代社會(huì)的基本治國(guó)原則，是現(xiàn)代公務(wù)員管理追求的目標(biāo)和發(fā)展歸宿。運(yùn)用這一法則，目的在于規(guī)范政府公務(wù)員的行政行為，保證公務(wù)員的行政活動(dòng)與執(zhí)法活動(dòng)的合法性，開辟公務(wù)員系統(tǒng)的良性發(fā)展渠道，減少政府部門的失誤和偏差。除了在立法層次上的法制建設(shè)外，更重要的是法制行政。法制行政（Rule of Law）不完全等同于依法行政（Rule by Law）。法制行政是在依法行政的基礎(chǔ)上，確立法治在公務(wù)員行政中的最高地位，實(shí)現(xiàn)行政合法化與法律效益的有機(jī)統(tǒng)一。法治行政的根本要義在于維護(hù)社會(huì)的公正，“法律面前人人平等”，法治行政要實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、和諧化的目標(biāo)。因此，加快我國(guó)公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)立法工作已是刻不容緩！

（三）改革薪酬制度，完善配套措施

職務(wù)消費(fèi)問題的核心問題可能在于公務(wù)員薪酬制度不夠健全和社會(huì)保障制度不成熟。2006年《政府工作報(bào)告》指出：“改革公務(wù)員工資制度，在清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，建立國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度和工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度?！?006年7月1日正式實(shí)施的《公務(wù)員工資制度改革方案》實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度，完善機(jī)關(guān)工人工資制度，形成科學(xué)合理的工資水平?jīng)Q定機(jī)制和正常增長(zhǎng)機(jī)制，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和干部管理體制要求的工資管理體制，實(shí)現(xiàn)工資分配的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。同時(shí)要把社會(huì)保障制度建設(shè)列為我們預(yù)防職務(wù)消費(fèi)失范的配套措施。在新加坡和香港等國(guó)家和地區(qū)，住房保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等社會(huì)保障措施已經(jīng)成為公務(wù)員重要的預(yù)期收入。高昂的養(yǎng)老金對(duì)公務(wù)員有著很強(qiáng)的牽制作用，已經(jīng)成為反腐敗的一項(xiàng)有力武器。

（四）合理設(shè)置行政層次，再造政府管理流程

過去，由于政府管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度不高，為了增進(jìn)信息溝通和保證層級(jí)節(jié)制，不得不增加設(shè)置中間行政層次?，F(xiàn)代科技發(fā)展極大地改進(jìn)了信息溝通狀況，它為減少地方政府管理層級(jí)、促進(jìn)地方政府貼近基層提供了客觀可行性。在全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，有必要適當(dāng)減少地方行政層級(jí)設(shè)置，促進(jìn)地方政府從善政逐漸走向善治。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和現(xiàn)代管理的理念，從加強(qiáng)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理四大職能出發(fā)，對(duì)政府架構(gòu)重新進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)和流程再造。要全盤考慮政府管理機(jī)構(gòu)的總體布局，在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與強(qiáng)化內(nèi)部管控的基礎(chǔ)上，減少管理層次，精簡(jiǎn)職能部門，縮短辦事流程;要?jiǎng)冸x政府機(jī)關(guān)中的后勤服務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)的社會(huì)化，使政府管理像現(xiàn)代企業(yè)管理那樣科學(xué)、合理、高效。建議實(shí)行省直管縣的制度，加速事業(yè)單位改革，對(duì)政府的公共行政服務(wù)中心、綜合執(zhí)法等工作進(jìn)行規(guī)范。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，電子政務(wù)已成為科學(xué)、簡(jiǎn)單、實(shí)用的管理手段，有利于提高政府工作人員素質(zhì)、優(yōu)化政府管理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)政府信息共享、促進(jìn)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。因此，政府政務(wù)工作流程的再造要和推行電子政務(wù)結(jié)合起來，從而進(jìn)一步提高政府工作效率，降低政府成本。

適當(dāng)縮小省區(qū)規(guī)模，增設(shè)省級(jí)行政建制。省級(jí)政府在我國(guó)地方行政體制中居于重要地位。在現(xiàn)行地方行政區(qū)劃下，新疆、內(nèi)蒙古、四川等地理大省(自治區(qū))，其轄區(qū)面積相當(dāng)甚至超過了西班牙、法國(guó)、德國(guó)等歐洲大國(guó)；河南、山東、四川等人口大省，其人口規(guī)模接近一個(gè)億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了所有歐洲大國(guó)的人口規(guī)模（俄羅斯除外）。治理這些地理和人口大省，幾乎相當(dāng)于治理歐洲大國(guó)。由于省級(jí)政府轄區(qū)面積太大、人口太多，為了維持合理的管理幅度，就不得不增加行政層級(jí)設(shè)置，此舉導(dǎo)致行政效率低下，行政成本上升。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際管理需要出發(fā)，我國(guó)的省級(jí)建制可以增設(shè)至50-60個(gè)左右，其中包括直轄市可增設(shè)至10-15個(gè)。從操作可行性看，縮小省級(jí)建制規(guī)模不會(huì)遇到太大阻力，現(xiàn)在的許多省份本來就是由幾個(gè)省合成的。增設(shè)省級(jí)行政建制具有以下好處：首先，它根據(jù)形勢(shì)、交通、轄區(qū)面積等因素合理劃分省區(qū)，有利于促進(jìn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相協(xié)調(diào)；其次，劃小省區(qū)有利于遏制地方保護(hù)主義，有利于打擊和遏制地方分裂勢(shì)力；再次，劃小省區(qū)有利于縮小省與縣之間的管理幅度，從而為縮減地方行政層級(jí)奠定基礎(chǔ)；最后，劃小省區(qū)有利于促使省級(jí)政府貼近基層，有利于讓人民更好地參與政府管理，有利于完善社會(huì)主義民主監(jiān)督體制。

改革“市管縣”體制，實(shí)行市縣分設(shè)分治。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市區(qū)管理體制，中國(guó)行政體制改革的可行思路是：改革“市管縣”體制，實(shí)行市縣分設(shè)分治。即市政府只管理城市自身，除了郊區(qū)縣之外，其它縣改由省政府直接管理。改革“市管縣”體制的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政體制。地方政府的使命在于執(zhí)行地方公共意志，行使地方公共權(quán)力，制定地方公共政策，管理地方公共事務(wù)，生產(chǎn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足轄區(qū)居民的公共需求。廢除“市管縣”體制之后，市在法律地位上將與縣平行，縣將直接掌握縣域范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理權(quán)力，把握地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展自主權(quán)。這樣我國(guó)的地方行政建制將從四級(jí)減為三級(jí)，即實(shí)行省縣鄉(xiāng)三級(jí)政府的地方行政管理體制。當(dāng)然，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的自然擴(kuò)張，一些大都市也可以逐漸兼并周圍的縣，將其改為“市”管理的“區(qū)”。同時(shí)，有些縣隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高也可以改為“市”。在推進(jìn)市縣分治的過程中，現(xiàn)行的“市”和“縣”的行政級(jí)別可以暫時(shí)保持不變，以避免因機(jī)構(gòu)和人事變動(dòng)引起個(gè)人利益的重大變化。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式，實(shí)行基層自治。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革定位看，可以考慮取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，將它改為縣市級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)(準(zhǔn)行政層級(jí))，由縣市政府承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的各項(xiàng)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為派出機(jī)構(gòu)的好處在于：首先，它將會(huì)精簡(jiǎn)一半以上的行政編制，從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理成本、減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；其次，派出機(jī)構(gòu)的地位并不影響國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)由縣市財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，還可以保障公安、司法、教育、計(jì)生等經(jīng)費(fèi)開支；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都作為派出機(jī)構(gòu)，有利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)行政建制。在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)的基礎(chǔ)上，可考慮將基層自治從“村民自治”擴(kuò)大到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，即由居民直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

（五）硬化預(yù)算編制執(zhí)行，改革行政審批制度

中國(guó)政府行政成本偏高的原因是多方面的，而其中行政審批制度是造成高成本的主要原因之一。繁瑣的行政審批程序使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，人員增加，不僅直接導(dǎo)致政府行政效率低下，更因行政經(jīng)費(fèi)開支龐大而帶來行政效益的降低。目前，中國(guó)政府降低行政成本的突破口應(yīng)該是減少行政審批，審改的重點(diǎn)是重塑政府治理理念，轉(zhuǎn)變政府職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展社會(huì)中介組織，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府行為的影響力。改革的難點(diǎn)在于如何進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府及其職能部門的積極性，如何對(duì)地方政府的損失進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，以減輕改革的阻力。為此，筆者提出如下對(duì)策：

重塑政府治理理念，轉(zhuǎn)變政府職能。審批改革要基于政府治理理念的重塑，最重要的是政府職能轉(zhuǎn)變，改變政府權(quán)力至上的觀念，普及民主、平等和公平的法治理念是審改的前提。只有政府部門及其人員樹立了民主精神和服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)行政主體的權(quán)力責(zé)任并重的意識(shí)轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上才能建立服務(wù)型政府。在這一過程中，政府職能的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。行政審批制度改革是以轉(zhuǎn)變政府職能為自己的直接價(jià)值取向的，或者說，審改的直接效應(yīng)就體現(xiàn)在政府職能的轉(zhuǎn)變方面，在某種意義上，行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變是同一個(gè)問題。職能轉(zhuǎn)變了，該管不該管的范圍也就明確了，審批制度改革就會(huì)以此為方向和目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)配套制度改革創(chuàng)新。首先，要建立行政主管權(quán)與利益脫鉤、與行政責(zé)任掛鉤的制度體系。通過質(zhì)詢、述職和信任案等系統(tǒng)的、實(shí)質(zhì)性的制度安排，強(qiáng)化人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的法定地位和政府行政權(quán)力的責(zé)任地位；其次，建立科學(xué)合理的財(cái)政體制，切斷審批與利益的聯(lián)系，建立合理的部門財(cái)政預(yù)決算體制，將審批與收費(fèi)分開，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”,并完善機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)集中結(jié)算制度；再次，要強(qiáng)化政府的政治責(zé)任，建立政府官員承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任制度，如建立完善行政首長(zhǎng)引咎辭職或責(zé)令辭職、罷免的責(zé)任制度，同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)一步健全公務(wù)員因違法失職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的責(zé)任制度。

（六）規(guī)范政策制定體系，實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化

完善公眾參與機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制。公眾參與政府決策的水平與程度不僅是監(jiān)控系統(tǒng)是否成熟的標(biāo)志，也是民主化和法治化的標(biāo)志。因此，在大力推進(jìn)政治文明建設(shè)的進(jìn)程中，必須注重公民的政治參與水平與能力。逐步健全社會(huì)公示與聽政制度，特別是重大事項(xiàng)的決策。近年來，我國(guó)一些地方政府在有些問題決策時(shí)采用的社會(huì)聽證制度，收到了良好的社會(huì)效果。但社會(huì)聽證制度在我國(guó)仍處于起步階段，整體上還很不完善，往往形式大于內(nèi)容，今后應(yīng)力求重大事項(xiàng)不聽政不決策，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與主體，對(duì)關(guān)系到公民切身利益的重大決策，必須吸收各方主體參加，通過對(duì)話交流直接溝通，使公眾了解決策，參與決策制定，實(shí)現(xiàn)對(duì)決策的監(jiān)督與制約，保證決策的民主與科學(xué)。輿論監(jiān)督機(jī)制被稱為“無冕之王”，其信息披露的聚集效應(yīng)，輿論的導(dǎo)向性，傳播的廣泛性，影響的潛在性，往往成為政府工作不斷改進(jìn)的重要?jiǎng)恿?，是防止政府決策隨意性、主觀性的有效途徑，也是保證政府決策科學(xué)化、民主化的重要手段。因此，在不沖擊我國(guó)根本政治制度的前提下，應(yīng)加大對(duì)現(xiàn)實(shí)重大決策失誤及損失進(jìn)行曝光、批評(píng)、評(píng)論的力度，從而促進(jìn)政府決策的改進(jìn)與完善，提高決策的科學(xué)化、民主化。

改進(jìn)決策評(píng)估機(jī)制。決策評(píng)估機(jī)制作為一種外部制約機(jī)制，其評(píng)估的好壞直接涉及決策的去留和決策主體的獎(jiǎng)懲，必然牽動(dòng)決策主體的神經(jīng)。針對(duì)評(píng)估機(jī)制的問題，必須從組織制度、人員素質(zhì)、評(píng)估方法、手段等方面加以改進(jìn)和提高，加強(qiáng)對(duì)決策主體和決策過程的監(jiān)控。建立獨(dú)立的評(píng)估組織，注重其制度化建設(shè)，將其納入法制化、程序化的硬性約束軌道。注重評(píng)估方法的改進(jìn)，變結(jié)果評(píng)估為執(zhí)行評(píng)估，對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，將決策評(píng)估的結(jié)論合理利用，使其真正成為衡量決策者工作成敗得失的重要標(biāo)準(zhǔn)。

完善決策責(zé)任追究機(jī)制。目前，我國(guó)很多地方的政策制定者對(duì)其決策主觀性、隨意性、機(jī)械性的制約還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致很多決策頻頻失誤而又無法追究責(zé)任，并形成惡性循環(huán)。政策制定的失誤尤其是高層決策失誤所造成的損失，可能比行政不作為或?yàn)E用行政權(quán)力的行為危害更大。因此，各級(jí)政府及其工作部門在接受人大、政協(xié)、司法和社會(huì)各方面監(jiān)督的同時(shí)，加強(qiáng)政府自身的層級(jí)監(jiān)督，以及監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督，強(qiáng)化行政責(zé)任追究。必須加強(qiáng)責(zé)任追究的立法工作，使責(zé)任追究有法可依，真正用法律制度來約束決策者的決策行為，明確決策者的權(quán)責(zé)義務(wù)以及決策失誤所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，充分發(fā)揮民主集中制的議事規(guī)則和制度。

責(zé)任編輯：黃 杰