芻議政府績效評估之行政效能監(jiān)察

王　景　閆　娟

[摘要]行政效能監(jiān)察作為政府績效評估的一種形式在政府管理中發(fā)揮著重要的作用。當前行政效能監(jiān)察工作存在的問題要求我們要明確行政效能監(jiān)察的必要性、重要性及其內(nèi)涵，加強行政效能監(jiān)察的制度建設，整合現(xiàn)有資源，深入開展行政效能評估工作。

[關鍵詞]政府績效評估；行政效能；行政效能監(jiān)察

[中圖分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0018-02

一、引言

20世紀80年代興起的新公共管理運動主張全面引進私營部門的管理模式，以企業(yè)家精神塑造政府。它強調(diào)職業(yè)化的管理、明確的績效標準和績效評估；以結果而不是程序的正確性來評估管理水平；看重金錢的價值；對消費者而非公民的需要保持敏感，強調(diào)公共服務的針對性而非普遍性。政府績效評估作為政府績效管理的重要方法和手段，已成為實施政府再造、推行政府變革、落實政府責任及改進和評價政府管理的行之有效的工具之一。當前，我國政府績效評估的形式主要有以下七種：①與目標管理責任制相結合的績效評估；②以改善政府及行業(yè)服務質(zhì)量，提高公民滿意度為目的的政府績效評估；③專業(yè)職能部門開展的政府績效評估；④以行政效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績效評估；⑤與政務督察相結合的績效評估；⑥由“第三方”專業(yè)評估機構開展的政府績效評估；⑦引入通用模型進行的績效評估。本文要探討的是第四種形式，即以行政效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的政府績效評估。

“效能監(jiān)察”是1989年時任監(jiān)察部部長的尉健行同志首次提出的。1990年效能監(jiān)察工作開始涉及政府的行政效能領域。1993年，中紀委和監(jiān)察部合署辦公后，明確提出“廉政監(jiān)察”和“效能監(jiān)察”這兩項重要的監(jiān)察工作。之后，行政效能監(jiān)察工作在各地行政機關開展。行政效能監(jiān)察促使行政部門更好地履行其職責，這對轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效能，樹立良好的政府形象具有重要的現(xiàn)實意義。

二、行政效能監(jiān)察工作中存在的問題

在各種形式的政府績效評估中，行政效能監(jiān)察作為內(nèi)部評估的一種重要形式，在政府管理中發(fā)揮著重要的作用。但總體而言，無論是理論上還是實踐上都不成熟。理論上的不成熟制約著實踐的發(fā)展，表現(xiàn)為實踐力度和效果方面都存在不足，發(fā)展不平衡。主要問題有：

1、對行政效能監(jiān)察的認識不到位。行政效能監(jiān)察的主體主要是各級行政監(jiān)察機關，也即紀檢監(jiān)察機關。目前，多數(shù)紀檢監(jiān)察機關的主要工作是反腐敗，即抓領導干部廉潔自律、查辦大案要案、糾正部門和行業(yè)不正之風這三項工作，而對如何保證行政機關政令暢通、勤政高效等方面的監(jiān)督不夠。更不用說公眾想到紀檢監(jiān)察機關，更多的會注意到其廉政監(jiān)察的職能，而忽視其行政效能監(jiān)察的職能了。這直接導致了公眾對效能監(jiān)察的重要性和必要性認識不到位，對行政效能監(jiān)察的含義和法定地位理解不明確。在開展行政效能監(jiān)察工作時也是一般號召多，真正落實得少。

2、監(jiān)察視野不寬，監(jiān)察觸角不廣。具體表現(xiàn)在：一是在監(jiān)察的主體上，只重視紀檢監(jiān)察機關的作用，忽視了人事部門和審計部門的作用。在行政效能監(jiān)察中，人事部門和審計部門在關于公務員和財政資金的使用等方面也發(fā)揮著重要的監(jiān)督評估作用；二是在監(jiān)察的客體上，只重視對某一行政行為及公務員的監(jiān)督，忽略了對行政機關這一整體的監(jiān)察，輕視了對行政費用支出的監(jiān)督；三是在監(jiān)察的內(nèi)容上，只重視效率，忽視了效益和能力；四是在監(jiān)察的重點上，只重視執(zhí)行，忽視了決策和組織協(xié)調(diào)；五是在效能評估方面，只重視某一行政行為本身的效率效益，忽視了該行政行為對其他行政行為或行政對象產(chǎn)生的影響。這些都限制了行政效能監(jiān)察的廣度和深度。

3、工作方法滯后，缺乏全過程監(jiān)察。工作方法上，常停留在了解情況、查看會議記錄和工作制度、詢問執(zhí)法情況等老一套方法上，對有關問題的處理意見也只停留在提醒、打招呼和提建議上，致使效能監(jiān)察難以收到應有的效果。從行政效能監(jiān)察主體對客體進行監(jiān)察的整個過程看，行政效能監(jiān)察方式可分為事前監(jiān)察、事中監(jiān)察、事后監(jiān)察，三種方式應有機結合，全方位進行，才能取得較好的監(jiān)察效果。但當前行政效能監(jiān)察工作主要是針對已經(jīng)對社會產(chǎn)生危害或不良影響的問題開展工作，屬于追懲性的事后監(jiān)察。而防范性的事前監(jiān)察、事中監(jiān)察少，難以制止行政偏差和腐敗現(xiàn)象等問題的發(fā)生。行政監(jiān)察機關將工作的重點放在“差錯糾偏”上，使監(jiān)察工作陷入消極被動的不利局面。

4、重視載體建設，忽視了資源整合。開展行政效能監(jiān)察，必須拓寬信息渠道。在拓寬信息渠道方面，一些省市成立了效能投訴中心，取得了一定的成效。但這并不意味著其他地方可以不顧實際情況盲目照搬。一些地方的實踐也表明，效能投訴中心建立后，有效信息不足，不但沒有取得預期的效果，還得花費大量的人力處理不屬于效能投訴中心受理范圍的信息，造成了效能投訴中心的低效能。再者，現(xiàn)有的政府信訪機構本身就在受理行政效能問題，再增加一個效能投訴中心，不僅浪費了組織資源和信息資源。還會造成新的職能交叉和多頭受理，導致公眾無所適從，造成新的推諉扯皮現(xiàn)象。

5、效能標準量化不夠，效能評估開展困難。對行政效能的評估是行政效能監(jiān)察工作區(qū)別于其他監(jiān)察或監(jiān)督工作的一個顯著特點。評估的依據(jù)即效能標準，是衡量行政效能有無或大小的客觀尺度，有法定的(法律規(guī)定的辦事時限)，約定的(通過合同或其他書面形式確定下來的工作任務數(shù)量、完成時限、經(jīng)費額度)等，是可量化的。但是，當前的行政效能監(jiān)察工作中，這種量化的標準并不多，尤其在行政機關內(nèi)部的日常管理中，工作無標準、無量化的問題更為突出。這些問題的存在，一方面助長了不講成本、不講效率等不良現(xiàn)象，另一方面也極大地限制了行政效能監(jiān)察的開展。

三、加強行政效能監(jiān)察，建設高績效政府

建設績效政府、責任政府、服務政府是當前政府改革的努力方向。建設高績效的政府，必然涉及到對政府績效的管理評估。由紀檢監(jiān)察機關牽頭的行政效能監(jiān)察作為政府績效內(nèi)部評估的一種重要形式，理應在建設高績效政府的過程中得到重視。針對行政效能監(jiān)察工作中存在的上述問題，應從以下幾方面著力改善：

1、明確行政效能監(jiān)察的必要性和重要性。行政效能監(jiān)察的必要性表現(xiàn)在：其一，行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察工作內(nèi)在規(guī)律的必然要求。它通過監(jiān)察權制約行政權，防止行政機關權力的濫用和越權；通過督導建立保障政府行為勤政高效的制度體系，并實施監(jiān)督；通過協(xié)調(diào)政府各職能部門的相互關系，實現(xiàn)行政管理機制的運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。其二，行政效能監(jiān)察是適應市場經(jīng)濟環(huán)境的必然要求。市場經(jīng)濟要求各種市場主體在遵循公正與效率的市場規(guī)則條件下，達到用最小的資源投入取得盡可能大的效率的目標。政府也不例外，效能監(jiān)察機關開展的行政效能監(jiān)察就是希望達到用最小的行政資源投入取得盡可能大的行政效率的目標。其三，行政效能監(jiān)

察工作是行政監(jiān)察機關的法定職責。行政監(jiān)察機關檢查國家行政機關在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的“問題”，既包括廉政問題，同時也包括效能問題。

行政管理體制改革是深化改革和擴大開放的關鍵，其核心是轉(zhuǎn)變政府職能。效能監(jiān)察作為對管理的再管理，對監(jiān)督的再監(jiān)督，對行政工作既是監(jiān)督，更是促進。監(jiān)察機關作為專門的行政監(jiān)督機構，通過效能監(jiān)察，可以在推進政府職能轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮積極作用。行政效能監(jiān)察工作可以更好地推動政府履行公共職能，規(guī)范和促進政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的職能。

2、明確行政效能監(jiān)察的內(nèi)涵。行政監(jiān)察部門是行政效能監(jiān)察的專門機構，但是，行政效能監(jiān)察的主體不僅僅是行政監(jiān)察機關。因為根據(jù)《中華人民共和國公務員法》和《中華人民共和國審計法》，人事部門和審計部門也是行政監(jiān)察主體的有機組成部分；行政監(jiān)察的客體不僅包括對某一行政行為及公務員的監(jiān)督，還包括對行政機關這一整體以及對行政費用支出的監(jiān)察；行政監(jiān)察的內(nèi)容不僅要重視行政效率，同時也要重視行政效益效果和行政機關及其工作人員的行政能力；此外，行政效能監(jiān)察工作是一項全局性系統(tǒng)性的工作，各行政機關在工作中存在一定的聯(lián)系，一行政機關的行政行為會影響到另一行政機關的行政行為，在具體工作中要加強組織協(xié)調(diào)，注意各行政機關彼此步調(diào)一致。

3、加強行政效能監(jiān)察的制度建設。目前開展的效能監(jiān)察工作中，突出前期檢查，忽視后期建議監(jiān)督的情況普遍存在。筆者認為，效能監(jiān)察要以效能為核心，加強各項基礎性制度建設，以便完善內(nèi)部管理機制和制約機制，強化內(nèi)部監(jiān)督。如建立行政效能監(jiān)察的長效機制。即改變重集中整治輕日常管理的思維定勢，加強日常監(jiān)管，做到防微杜漸。尤其對一些苗子性、傾向性問題要及時查處解決，防止小問題演變成大問題，局部問題發(fā)展成全局問題。

4、整合現(xiàn)有資源。行政效能投訴中心的低效能勢必造成現(xiàn)有資源的浪費，建議將行政效能投訴中心改成行政效能監(jiān)察中心，監(jiān)察中心不僅履行其監(jiān)察的職能，還要履行投訴中心的職能。針對政府信訪部門與效能投訴中心職能交叉和多頭受理，一方面可以擴大紀檢監(jiān)察機關信訪舉報的受理范圍，另一方面可以與政府信訪部門建立信息溝通機制，共享信息資源。

5、深入開展行政效能評估工作。行政效能評估既是行政效能監(jiān)察的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，也是行政效能監(jiān)察的重要方法和手段。有無行政效能評估，行政效能評估的科學與否，是行政效能監(jiān)察能否取得預期效果的關鍵。行政效能評估應遵循科學、量化、實事求是的原則。所謂科學，是指評估的方法具有科學性，能得到公眾的普遍認可；所謂量化，是指評估標準盡可能量化處理不能使用含糊的概念，更不能隨心所欲；所謂實事求是，是指在整個評估過程中，不能量化的要以事實為依據(jù)，作出客觀的、符合實際的描述和評價。加強行政效能評估工作，應將這種評估貫穿于行政效能監(jiān)察的全過程，以便行政機關及時矯正偏差，改進工作，保證和提高行政效能。

行政效能監(jiān)察只是政府績效評估多種形式中的一種，作為一種內(nèi)部評估，在實際工作中，必然要與其他的政府績效評估形式一起來評估政府的績效，實現(xiàn)績效評估的目的，提高政府的績效。