風(fēng)險(xiǎn)社會、治理有效性與整體治理觀

◎楊雪冬 （中央編譯局中央文獻(xiàn)翻譯部，北京100032）

風(fēng)險(xiǎn)社會、治理有效性與整體治理觀

◎楊雪冬 （中央編譯局中央文獻(xiàn)翻譯部，北京100032）

制度既是對風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性回應(yīng)，也可能成為風(fēng)險(xiǎn)的源頭。從風(fēng)險(xiǎn)社會的角度來看，現(xiàn)代制度面臨著普遍性治理危機(jī)。20世紀(jì)80年代以來，隨著全球化的深化和治理問題的凸顯，在知識界和實(shí)踐界中出現(xiàn)了從關(guān)注制度現(xiàn)代性到重視治理有效性的轉(zhuǎn)向，治理結(jié)果有效性優(yōu)先于制度形式的合法性。而提高治理的有效性，應(yīng)該樹立整體治理觀，并重視國家治理的現(xiàn)代化改革。

風(fēng)險(xiǎn)社會；制度現(xiàn)代性；治理有效性；整體治理觀；國家治理改革

近年來，制度的重要性再次成為學(xué)術(shù)討論的熱點(diǎn)①《國家為什么會失敗》（達(dá)倫阿西莫格魯、詹姆斯羅賓遜著）和《政治秩序的起源》（福山著）為代表的學(xué)術(shù)暢銷書的流行，就說明了這點(diǎn)。。與以往不同的是，這次討論是在治理這個(gè)新的范式進(jìn)入多個(gè)社會科學(xué)領(lǐng)域背景下發(fā)生的。治理作為描繪制度運(yùn)行的過程形態(tài)和體現(xiàn)制度績效的整體形式，為認(rèn)識制度的重要性提供了系統(tǒng)化的視角。進(jìn)一步說，這次討論也是在全球風(fēng)險(xiǎn)社會成為社會認(rèn)知前提的背景下展開的，無論是何種制度，哪種治理模式，都需要應(yīng)對不斷出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)，這是對它們綜合能力的檢驗(yàn)。全球交往的深入，還為不同類型制度和治理模式提供了相互比較、交流學(xué)習(xí)的更多機(jī)會和渠道。

本文將從風(fēng)險(xiǎn)社會角度討論全球性的治理危機(jī)發(fā)生的原因，分析制度現(xiàn)代性雖然解決了制度形式的合法性問題，但并沒有解決制度有效性這個(gè)更根本性問題，而在風(fēng)險(xiǎn)社會中，制度有效性是一種系統(tǒng)性綜合能力，也是制度合法性的更有力支撐。最后提出要從國家治理改革出發(fā)，建構(gòu)整體治理觀，來提升制度的綜合效力。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會與治理危機(jī)

風(fēng)險(xiǎn)一直伴隨著人類的發(fā)展。進(jìn)入現(xiàn)代社會之后，隨著人類干預(yù)外部環(huán)境能力和行為自主性的提高，各種形式的人為風(fēng)險(xiǎn)大量出現(xiàn)，不但與自然風(fēng)險(xiǎn)交織在一起，而且產(chǎn)生的后果更難以預(yù)料。因此，以烏利?！へ惪恕矕|尼·吉登斯等人為代表的一些社會理論家提出風(fēng)險(xiǎn)社會理論，用以描述和分析人為風(fēng)險(xiǎn)的社會政治后果。

在他們看來，隨著人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)展和強(qiáng)度的提高，風(fēng)險(xiǎn)的種類也在不斷增加，除了傳統(tǒng)意義上的自然風(fēng)險(xiǎn)，還出現(xiàn)了市場風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)等多種類型風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)按照其影響對象又可以劃分為個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)、組織風(fēng)險(xiǎn)、國家風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、跨國風(fēng)險(xiǎn)以及全球風(fēng)險(xiǎn)等。諸多人為風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，使得風(fēng)險(xiǎn)社會成為可能。

就風(fēng)險(xiǎn)社會概念而言，它并不是歷史分期意義上的，也不是某個(gè)具體社會和國家發(fā)展的歷史階段，而是對目前人類所處時(shí)代特征的形象描繪。因此，我們可以說，人類處于風(fēng)險(xiǎn)社會時(shí)代，但不能講某個(gè)國家是風(fēng)險(xiǎn)社會，盡管那個(gè)國家的國內(nèi)情況比其他國家更不安全。進(jìn)一步說，風(fēng)險(xiǎn)社會不僅僅是一個(gè)認(rèn)知概念，還是一種正在出現(xiàn)的秩序和公共空間［1］。

從風(fēng)險(xiǎn)的角度而言，制度和治理是人類辨別風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定化行為模式。在不同的環(huán)境下，針對不同的風(fēng)險(xiǎn)，會形成不同的制度形態(tài)和治理模式。羅斯與米勒認(rèn)為治理有多種形式，從個(gè)人的“自助”到人壽保險(xiǎn)再到國家政策都屬于治理的方式［2］。在風(fēng)險(xiǎn)社會中，現(xiàn)有的各類制度和治理模式都遇到了挑戰(zhàn)。

首先，風(fēng)險(xiǎn)社會凸顯了現(xiàn)代制度的內(nèi)在限度。貝克等人認(rèn)為，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，盡管人類物質(zhì)生存條件得到有效的改善，但是面臨著新出現(xiàn)的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，比如核風(fēng)險(xiǎn)、化學(xué)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)、基因工程風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)摧毀了現(xiàn)代制度應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)所依托的理念與方法：風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算或計(jì)算理性。這體現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）風(fēng)險(xiǎn)造成的災(zāi)難不再局限在發(fā)生地，而經(jīng)常產(chǎn)生無法彌補(bǔ)的全球性破壞。因此，風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算中的經(jīng)濟(jì)賠償無法實(shí)現(xiàn)。（2）風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度超出了預(yù)警檢測和事后處理的能力。（3）由于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的時(shí)空界限發(fā)生了變化，甚至無法確定，所以風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算無法操作。（4）災(zāi)難性事件產(chǎn)生的結(jié)果多樣，使得風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算使用的計(jì)算程序、常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等無法把握［3］。

其次，風(fēng)險(xiǎn)社會提醒制度也是風(fēng)險(xiǎn)來源。任何一種制度或者治理模式都是在特定歷史條件下產(chǎn)生的，深受經(jīng)濟(jì)、社會、文化等條件的限制，并且針對的是當(dāng)時(shí)的具體問題。盡管它們在運(yùn)行過程中，得到社會成員的承認(rèn)、遵循、信奉，由此形成制度與個(gè)人行為的相互增強(qiáng)關(guān)系，得以延續(xù)并保持生命力。但是，制度不是萬能的、永存的，也會成為風(fēng)險(xiǎn)的來源。貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會的出現(xiàn)，反映了三個(gè)方面的變化，即現(xiàn)代性制度與其自然資源和文化資源之間的緊張關(guān)系；人們對安全和威脅的認(rèn)識和理解的變化；團(tuán)體和社會的意義之源的弱化，由此造成了制度與外部條件和環(huán)境的脫節(jié)［4］。吉登斯認(rèn)為，現(xiàn)代性的四個(gè)制度支柱在全球化的過程中都可能帶來后果嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。比如，世界民族國家體系會帶來極權(quán)主義，世界資本主義經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)崩潰，國際勞動(dòng)分工體系帶來了生態(tài)惡化，世界軍事秩序會誘發(fā)核大戰(zhàn)的爆發(fā)［5］。

最后，全球性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)著現(xiàn)有制度應(yīng)對的能力。隨著全球化進(jìn)程的擴(kuò)展，全球性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)了，一些地域性風(fēng)險(xiǎn)也產(chǎn)生了全球性影響。吉登斯認(rèn)為，雖然在某些領(lǐng)域和生活方式中，現(xiàn)代性降低了總的風(fēng)險(xiǎn)性，但是同時(shí)也導(dǎo)入了一些以前所知甚少或全然無知的新的風(fēng)險(xiǎn)參量。這些參量包括后果嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，它們來源于現(xiàn)代性社會體系的全球化特征［5］4?！昂蠊麌?yán)重的風(fēng)險(xiǎn)”是全球性的，可以影響到全球幾乎每一個(gè)人，甚至人類整體的存在［6］。貝克在后來的著作中，提出了“全球風(fēng)險(xiǎn)社會”的概念［7］。他認(rèn)為，有三類危機(jī)是可以確認(rèn)的，即生態(tài)危機(jī)、全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及跨國恐怖主義網(wǎng)絡(luò)所帶來的危險(xiǎn)。這些全球風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)特征：一是世界上每一個(gè)人在原則上都可能受到它們的影響或沖擊；二是應(yīng)對和解決它們需要在全球范圍內(nèi)共同努力。更重要的是，這些全球性風(fēng)險(xiǎn)是在政治層面爆發(fā)的，它們不一定取決于事故和災(zāi)難發(fā)生的地點(diǎn)，而是取決于政治決策、官僚機(jī)構(gòu)以及大眾傳媒等。

20世紀(jì)60年代以來，不斷出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)沖擊著各國治理體系以及國際治理體制，影響的范圍不斷擴(kuò)大，逐步積累為全球范圍的治理危機(jī)。治理危機(jī)首先是在西方國家，從環(huán)境治理領(lǐng)域開始的。工業(yè)化造成的環(huán)境問題，大國之間核武器的競爭，加之社會成員環(huán)境意識的提高，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)在西方許多國家興起，不但對現(xiàn)代生產(chǎn)制度，國家政策進(jìn)行了激烈批判，而且產(chǎn)生出以綠黨為代表的政治力量，改變了多個(gè)國家的政黨格局。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，由于資本的跨國流動(dòng)加快，國際勞動(dòng)分工的變化，西方國家的福利制度面臨財(cái)政資源難以為繼的困境。福利制度本來是作為應(yīng)對勞動(dòng)力市場風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)調(diào)國家—資本—?jiǎng)诠と哧P(guān)系設(shè)計(jì)，現(xiàn)在必須打破原有的均衡，重新分配風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)比例與方式，國家遭遇了合法性危機(jī)［8］。而同時(shí)期的前蘇東國家也開始感受到制度風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。官僚體制的僵化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的低效率，無法有效回應(yīng)社會公眾的需求，體制的合法性也受到巨大沖擊。因此，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，我們看到東西方兩大陣營的國家都在熱衷于改革。雙方的區(qū)別在于，以蘇聯(lián)為代表的東方陣營國家側(cè)重的是“公開化”的政治改革，而以英美為代表的西方陣營國家選擇的是“自由化”的經(jīng)濟(jì)改革。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，以“華盛頓共識”為代表的市場改革處方變成了“萬能良藥”，各國都在積極推行解除管制、縮減政府開支、控制國家規(guī)模等方面的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。然而，許多發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并沒有取得預(yù)期的效果，反而造成了經(jīng)濟(jì)增長的停滯，社會差距的拉大。加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，資本的全球流動(dòng)性大大加強(qiáng)，全球金融市場快速發(fā)展。全球金融風(fēng)險(xiǎn)開始醞釀，最終以1997—1998年亞洲金融危機(jī)呈現(xiàn)出來。市場風(fēng)險(xiǎn)與國家防范風(fēng)險(xiǎn)能力之間的差距，得到了各界重視，提高國家能力比縮減國家職能更為重要［9］。

新世紀(jì)以來，全球化進(jìn)程進(jìn)入一個(gè)新階段，有人將其稱為“第三波全球化”［10］。一方面，全球化與市場化、城市化、工業(yè)化、信息化緊密地交織在一起，形成相互影響、相互推進(jìn)的復(fù)合進(jìn)程；另一方面，國內(nèi)與國際之間的互動(dòng)更為頻繁復(fù)雜，為風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移擴(kuò)散傳播提供了更為多樣便利的渠道。有三類風(fēng)險(xiǎn)尤其突出：第一類是以全球氣候變化、全球金融危機(jī)、全球恐怖主義為代表的全球風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生的影響已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)體國家或單一國際組織的應(yīng)對能力。第二類是“國家缺失”產(chǎn)生的制度性風(fēng)險(xiǎn)，造成了權(quán)力真空，引發(fā)嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)后果。在美國占領(lǐng)后的阿富汗、伊拉克、“阿拉伯之春”后的中東國家就出現(xiàn)了這種局面，凸顯了國家作為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對基本單位的重要性。第三類是互聯(lián)網(wǎng)導(dǎo)致的衍生風(fēng)險(xiǎn)。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，深刻改變著經(jīng)濟(jì)社會生活，也為風(fēng)險(xiǎn)的衍生提供了有利條件，提高了風(fēng)險(xiǎn)的傳播速度，擴(kuò)大了傳播范圍，降低了風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)威脅的成本。以“伊斯蘭國”為代表的恐怖組織，通過互聯(lián)網(wǎng)宣傳自己，招募成員，組織資源，協(xié)調(diào)行動(dòng)，就說明了這點(diǎn)。

2008年發(fā)生的全球金融危機(jī)，被認(rèn)為顯示了西方治理模式陷入危機(jī)。這場危機(jī)首先在被認(rèn)為制度完善成熟的美國爆發(fā)，然后蔓延到歐洲，最后將許多西方發(fā)達(dá)國家卷入其中，并且影響至今。庫普錢認(rèn)為，目前西方世界出現(xiàn)了治理危機(jī)，原因有三個(gè)：一是全球化已經(jīng)使這些國家的許多傳統(tǒng)政策工具失靈；二是西方國家民眾要求政策解決的許多問題都需要一定程度的國際合作；三是國內(nèi)社會公眾情緒低落并且分裂嚴(yán)重，無法形成有效的公眾參與，社會競爭以及制度制衡［11］。福山進(jìn)一步批評說，全球金融危機(jī)之后，美國出現(xiàn)了政治衰頹趨勢。受國內(nèi)利益集團(tuán)的干擾、制度之間的相互制約，許多關(guān)系到未來以及更多公眾利益的重大決策無法做出，形成了一種“否決體制”（Vetocracy)。①福山認(rèn)為，美國政治中的三個(gè)主要結(jié)構(gòu)性特征現(xiàn)在都出現(xiàn)了問題：司法和立法部門影響力過大，導(dǎo)致行政成本增加，效率低下；利益集團(tuán)影響力在增強(qiáng)，扭曲了民主進(jìn)程，侵蝕了政府有效運(yùn)行的能力；聯(lián)邦政府在意識形態(tài)上出現(xiàn)兩極分化，兩黨之間缺乏共識，導(dǎo)致重大決策無法做出（Francis Fukuyam.“The Decay of American Political Institutions”，The American Interest，December 11，2013）。

二、制度現(xiàn)代性與治理有效性

制度是對風(fēng)險(xiǎn)的自覺應(yīng)對，現(xiàn)代制度尤其體現(xiàn)了這種自覺性?，F(xiàn)代制度是以民族國家為基本單位構(gòu)建起來的。一方面，國家作為暴力工具的合法壟斷者，是諸多制度的創(chuàng)制者、確認(rèn)者、維護(hù)者甚至否決者；另一方面，國家又為許多制度的實(shí)施劃定了地理邊界或者對象界限。正是由于民族國家作為現(xiàn)代最突出的“權(quán)力集裝器”的存在［12］145，才能推動(dòng)各項(xiàng)現(xiàn)代制度從現(xiàn)代化的先行國家向后發(fā)國家擴(kuò)散，從而實(shí)現(xiàn)了制度現(xiàn)代性的普遍化。

民族國家作為一個(gè)綜合性現(xiàn)代制度形式，首先經(jīng)歷了從西歐向世界范圍的擴(kuò)散。列寧曾經(jīng)說過：“民族國家對于整個(gè)西歐，甚至對于整個(gè)文明世界，都是資本主義時(shí)期典型的正常的國家形式?！保?3］在吉登斯看來，從19世紀(jì)初以來至今，民族國家已經(jīng)成為世界范圍不可抗拒的政治形式［12］305。除了在西歐出現(xiàn)的第一批民族國家，其他民族國家絕大多數(shù)都是通過擺脫宗主國、殖民統(tǒng)治的獨(dú)立方式實(shí)現(xiàn)。在獨(dú)立的過程中，民族和領(lǐng)土重新結(jié)合，新的認(rèn)同和情感被塑造出來，既劃分了許多民族活動(dòng)和國家權(quán)力行使的邊界，也為現(xiàn)代制度設(shè)定了運(yùn)行的社會環(huán)境和地理環(huán)境。而這也是各國制度運(yùn)行績效產(chǎn)生差別的基本原因。

從20世紀(jì)初期一直到20世紀(jì)60年代，民族運(yùn)動(dòng)成為歐洲、亞洲和非洲許多社會變革的核心主題，建立民族國家成為一個(gè)普遍趨勢和共同目標(biāo)。亞洲的民族運(yùn)動(dòng)從20世紀(jì)初開始，非洲的從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束開始——亞洲比歐洲晚了100年，非洲比亞洲晚了50年［14］。第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)促成了奧斯曼帝國、奧匈帝國以及俄羅斯帝國等三個(gè)老帝國的快速瓦解，使30多個(gè)國家依次獲得了獨(dú)立。在兩次世界大戰(zhàn)之間非洲和亞洲新建了10個(gè)民族國家，二戰(zhàn)結(jié)束后到1959年，新建了19個(gè)民族國家，20世紀(jì)60年代新建了38個(gè)國家，1970—1990年新建了15個(gè)［15］。就世界范圍來看，到1993年，共有183個(gè)國家［16］。而目前，世界上共有193個(gè)被聯(lián)合國承認(rèn)的國家。

對于這些獨(dú)立后的國家來說，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，趕超西方國家成為整個(gè)國家的發(fā)展目標(biāo)。盡管對于“現(xiàn)代化”的特征有不同理解，但是“現(xiàn)代國家的所有這些特征都源自于西方，無一例外”［17］。西方模式自然成為各國效仿的對象。芬納歸納說，西方國家有六個(gè)基本特征：作為疆域組織基礎(chǔ)的民族性原則；作為所有政治權(quán)威合法化基礎(chǔ)的人民主權(quán)原則；世俗原則；社會的目的性；經(jīng)濟(jì)獨(dú)立原則；公民權(quán)的概念。這些現(xiàn)代特征在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域中以不同形式的制度呈現(xiàn)。因此，后發(fā)現(xiàn)代化國家把更多的精力放在學(xué)習(xí)、模仿或者移植這些現(xiàn)代制度上，以為這些制度是西方國家取得發(fā)展成功的原因。

二戰(zhàn)結(jié)束后，出現(xiàn)了東西方兩大陣營制度性競爭的局面，一些發(fā)展中國家或者采取了蘇聯(lián)式社會主義模式，或者根據(jù)本國國情建立了自己的制度。盡管這些國家采取了不同于西方的制度形式，尤其是信奉的意識形態(tài)與西方模式有著本質(zhì)差別，但是并沒有放棄基本的現(xiàn)代性制度原則，比如人民主權(quán)、世俗原則等。在某種意義上說，這些國家探索的是另一種形式的制度現(xiàn)代性。盡管如此，大部分后發(fā)國家追隨的還是西方制度模式。

就具體制度而言，并非每一項(xiàng)現(xiàn)代制度都是由英美國家創(chuàng)制的，也非同步在西方國家出現(xiàn)的，而是逐步擴(kuò)散的。張夏準(zhǔn)分析了現(xiàn)在西方國家普遍實(shí)施的多項(xiàng)制度，指出任何一項(xiàng)制度的普遍實(shí)施，都是一個(gè)歷史過程。例如，成年男子普選1848年首先在法國實(shí)行，美國1870年實(shí)行，英國1918年實(shí)行。全面普選1907年首先在新西蘭實(shí)行，英國1928年實(shí)行，美國1965年實(shí)行。中央銀行制度1688年首先在瑞典建立，美國在1913年建立。工傷醫(yī)療制度1871年在德國首次實(shí)行，英國1897年實(shí)行，美國工傷保險(xiǎn)制度建立于1930年，沒有醫(yī)療制度［18］130-131。而這些制度在西方發(fā)達(dá)國家有不同的組合形式，產(chǎn)生了多種類型的資本主義，也出現(xiàn)了不同的制度績效［19］。這說明，即使是發(fā)達(dá)國家的制度現(xiàn)代性也不是單一形式的，而是多樣的。

對于許多后發(fā)國家來說，這些現(xiàn)代制度都是外來的，如何適應(yīng)本土環(huán)境，發(fā)揮制度效力，成為普遍性問題。雖然能夠在短時(shí)期內(nèi)建立現(xiàn)代式樣的制度，但取得充分的制度績效并不容易。這尤其體現(xiàn)在政治制度方面，因?yàn)檎沃贫鹊某掷m(xù)有效運(yùn)行不是由某種現(xiàn)代觀念或者政治人物的個(gè)人意志決定的，更多地取決于其對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的適應(yīng)和對社會政治力量關(guān)系的調(diào)節(jié)。以非洲國家的政治現(xiàn)代化為例，雖然殖民統(tǒng)治時(shí)期，為非洲國家劃定了國家邊界，確定了國內(nèi)主體民族，建立了正式的官僚體系架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了更高程度的權(quán)力集中，使這些國家有了“現(xiàn)代國家”的制度模樣，但是這些現(xiàn)代性制度與非洲原有的社會結(jié)構(gòu)，社會組織方式之間并不兼容，因此，政治現(xiàn)代化很難利用非洲本土的制度與文化資源。①參見閻健撰寫的《本土社會與外來國家：非洲國家構(gòu)建的社會邏輯》一文，屬未刊稿。

在政治現(xiàn)代化過程中，圍繞選舉進(jìn)行的民主化又?jǐn)[在突出位置。按照西方的理論或者經(jīng)驗(yàn)，這是賦予政權(quán)合法性的現(xiàn)代方式。由此，推進(jìn)民主化成為許多后發(fā)國家現(xiàn)代制度建設(shè)的主題，也是國際組織援助的重點(diǎn)。尤其是20世紀(jì)70年代以來出現(xiàn)的第三波民主化，席卷全球，并將社會主義國家卷入其中，實(shí)現(xiàn)了更重大的制度轉(zhuǎn)軌［20］。

事實(shí)表明，將制度現(xiàn)代性等同于西方化，將政治制度現(xiàn)代化等同于民主化，無論在理論上，還是實(shí)踐上，都是片面和誤導(dǎo)的。尤其是新世紀(jì)以來，隨著第三波民主化的回潮，“阿拉伯之春”后產(chǎn)生的地區(qū)性動(dòng)蕩，以及2008年全球金融危機(jī)之后包括美國在內(nèi)的多個(gè)西方發(fā)達(dá)國家社會問題的凸顯，政治運(yùn)行的停滯，以中國為代表的新興市場國家的快速發(fā)展，打破了對西方模式的盲目追捧［21］，在福山看來，“世界上許多國家難以實(shí)現(xiàn)西方自由民主的現(xiàn)代性”［22］。

在這個(gè)過程中，人們對于制度現(xiàn)代性的認(rèn)識更為深刻：各國制度不僅要具有現(xiàn)代的形式、要素和結(jié)構(gòu)，更要能解決多樣的問題，應(yīng)對復(fù)合的風(fēng)險(xiǎn)的能力；不僅要能回應(yīng)和滿足民眾的當(dāng)下要求，更要能做出長遠(yuǎn)規(guī)劃，生產(chǎn)政治信任，達(dá)成共同應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的集體行動(dòng)。治理的有效性比制度現(xiàn)代性得到了更廣泛的重視。

世界銀行1989年發(fā)表的《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長》的報(bào)告首次提出治理概念，用于分析和解釋這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)成功國家的核心概念和原因。此后，治理理念陸續(xù)被主要國際組織和一些國家政府接受，用來理解和分析在解決具體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題中國家、社會、市場之間的關(guān)系。這種轉(zhuǎn)變說明，對于發(fā)展的認(rèn)識正在從單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、市場機(jī)制轉(zhuǎn)到政治行政領(lǐng)域，更重視發(fā)展政策的制定和執(zhí)行所需要的國內(nèi)制度環(huán)境。而治理作為一種知識和行動(dòng)框架，也能將正在興起的非政府組織納入其中［23］。

目前，對治理有效性的研究散布在多個(gè)學(xué)科中，一些研究成果已經(jīng)應(yīng)用于國際組織和各國政府的政策制定、改革實(shí)踐之中。這表明，面對全球化帶來的各種新變化、各類新風(fēng)險(xiǎn)，研究者和決策者的問題意識正在淡化抽象的價(jià)值關(guān)懷，對治理結(jié)果有效性的關(guān)注也在超越理想化的制度設(shè)計(jì)。在理論研究上，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，治理有效性實(shí)現(xiàn)有多種途徑。一方面，西方國家固然已經(jīng)建立起一套由多種制度要素構(gòu)成的治理體系，并且取得了明顯的發(fā)展成就，但是西方國家的治理模式也沒有普遍的證據(jù)證明，某一套制度比其他制度更有效率［24］232。新世紀(jì)以來，西方國家都陷入了治理困境，不再是各國學(xué)習(xí)的楷模。2008年全球金融危機(jī)之后，人們發(fā)現(xiàn)“治理失效”（Bad Governance）不僅僅存在于發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，也存在于發(fā)達(dá)國家之中［25］。另一方面，以中國為代表的新興市場國家快速發(fā)展，取得了令人贊嘆的發(fā)展成就。中國帶來的挑戰(zhàn)不僅僅是外交政策方面的，更是發(fā)展模式意義上［26］?！爸袊尼绕稹闭f明，全球化為后發(fā)國家動(dòng)員本土制度上的比較優(yōu)勢提供了新的機(jī)會，那就是要提高以國家為單位的整體效率。中國與美國相比，決策效率更高，動(dòng)員社會能力更強(qiáng)。對治理有效性的關(guān)注也推動(dòng)著西方學(xué)者重新反思“轉(zhuǎn)型范式”［27］“第三波民主”“威權(quán)主義”等用來劃分、評價(jià)不同制度類型的理論范式或者流行概念。

第二，民主選舉只是實(shí)現(xiàn)良好治理的要素之一。選舉民主往往被視為現(xiàn)代政治制度的核心因素，民主化被等同于舉行自由選舉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上的采取選舉民主制度的國家從1970年的35個(gè)增加到2014年的110個(gè)，之所以這樣，一個(gè)重要原因是舉行民主選舉比其他制度建設(shè)更容易做到［28］。但是民主選舉與治理之間并不是線性的因果關(guān)系，民主選舉并不能自動(dòng)帶來良好的治理，在相當(dāng)多的情況下還會造成治理混亂，導(dǎo)致民主化倒退。一些熱衷于民主化的西方學(xué)者在20世紀(jì)90年代末期就意識到選舉民主與自由民主的差別［29］，林茨和斯替潘指出，光有選舉制度不一定就有高質(zhì)量的民主，也不一定就能造就一個(gè)高質(zhì)量的社會［30］。隨著第三波民主化的回潮，越來越多的批評集中在選舉之后出現(xiàn)的破壞法治、政府腐敗、缺乏問責(zé)等治理問題上。有學(xué)者指出，第三波民主化的國家，是一種反方向的民主化，因?yàn)檫@些國家還沒有完全建立起現(xiàn)代國家制度，就開始實(shí)行自由選舉，結(jié)果就陷入了既要實(shí)現(xiàn)制度化，又要確保自由選舉公正的雙重困境［31］。在這種認(rèn)識的推動(dòng)下，以世界銀行為代表的一些國際組織開發(fā)了多種測量治理質(zhì)量的指標(biāo)體系，而民主選舉只是其中的指標(biāo)之一。①有關(guān)評論可參見：Christian Arndt and Charles Oman，Uses and Abuses of Governance Indicators，國內(nèi)中譯本書名《政府治理指標(biāo)》，楊永恒譯，北京：清華大學(xué)出版社，2007年版；俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，北京：中央編譯出版社，2009年版。

第三，國家制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)。從理念上說，治理是多主體參與的，國家只是主體之一。但是，在實(shí)際治理過程中，國家又發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。一方面，絕大部分治理活動(dòng)都是在國家邊界內(nèi)發(fā)生的；另一方面，國家是基本政治秩序的提供者和維護(hù)者。更為重要的是，在全球化進(jìn)程中，國家既不是“守夜人”，也不是“全能者”，而是在多種要求和約束條件進(jìn)行理性選擇，甚至主動(dòng)變革的能動(dòng)者。有學(xué)者就歸納了國家多個(gè)新角色，比如，“管制國家”（RegulatoryState）“發(fā)展型國家”（Developmental State）“裁決型國家”（Adjudicatory State）“道德倡導(dǎo)型國家”（Moral Advocacy State）［32］。因此，在福山提出的政治秩序的三要素中，國家位列首位［33］。對發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的“政府質(zhì)量”“善治”“國家能力”的研究從不同側(cè)面呈現(xiàn)了國家制度建設(shè)的基本內(nèi)容［25］。

國家制度建設(shè)不僅包括軍隊(duì)警察體制、文官體制、司法體制、稅收體制等一系列現(xiàn)代國家運(yùn)行必需的制度性因素，還包括提高國家的能力。國家制度建設(shè)要重視時(shí)序性和配套性。不可能把所有制度一天內(nèi)建成，應(yīng)該分出主次，有所側(cè)重，實(shí)現(xiàn)暴力壟斷的制度應(yīng)該優(yōu)先建立。國家制度的配套性不僅體現(xiàn)在制度的完備性，還要重視制度與政治領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)系，政治制度與經(jīng)濟(jì)、社會制度之間的關(guān)系。重視國家制度建設(shè)，就必須打破自由主義“最小國家”的思維定式，將國家制度與社會發(fā)展階段和客觀條件結(jié)合在一起，更要增強(qiáng)國家能力，發(fā)揮國家的適當(dāng)作用。越來越多的案例說明，國家軟弱無能，甚至政府虛置，是許多發(fā)展中國家無法實(shí)現(xiàn)發(fā)展的根源之一，也是許多民主化國家政治失序的原因。

第四，現(xiàn)代制度也存在失效的可能。盡管制度化是實(shí)現(xiàn)有效治理的基本條件，但是制度也存在失效的可能性。一種可能通常發(fā)生在發(fā)展中國家。它們主動(dòng)或者被動(dòng)地移植了一些西方國家創(chuàng)制的現(xiàn)代制度，但并沒有充分認(rèn)識到這些制度有效運(yùn)行所需要的條件。張夏準(zhǔn)認(rèn)為，發(fā)展中國家正承受來自發(fā)達(dá)國家及其控制的國際發(fā)展政策機(jī)構(gòu)的巨大壓力，要求采取一系列所謂的“好政策”和“好制度”來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“好政策”往往是被“華盛頓共識”一致認(rèn)可的政策，“好制度”指的是被發(fā)達(dá)國家，尤其是英美國家采取的制度。但是，“很多現(xiàn)在認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的制度，其實(shí)大多數(shù)都是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，而不是它們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因”［18］11。因此，發(fā)展中國家要么必須為這些制度運(yùn)行創(chuàng)造條件，破壞既有的社會環(huán)境，造成社會矛盾和動(dòng)蕩，要么必須依靠外部資源來分擔(dān)制度運(yùn)行的成本，導(dǎo)致對外部的過度依賴。另一種可能不僅發(fā)生在發(fā)展中國家，也存在于發(fā)達(dá)國家，即制度功能衰退。福山在政治發(fā)展理論的基礎(chǔ)上，提出“政治衰敗”概念。他認(rèn)為這種“反制度化”的產(chǎn)生，是因?yàn)橹贫瘸闪⒌脑紬l件發(fā)生了變化，制度卻不能隨機(jī)應(yīng)變［33］443。在他看來，導(dǎo)致制度功能衰退有兩個(gè)重要因素：一是觀念的僵化，二是既得利益格局。美國目前就面臨著制度衰退的危險(xiǎn)。第三種可能是面對跨國界的風(fēng)險(xiǎn)，以國家為單位的制度存在內(nèi)在缺陷。面對跨國風(fēng)險(xiǎn)，許多國家常常缺乏足夠的資源、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制以及應(yīng)有的合作文化習(xí)慣。依托屬地管轄、部門負(fù)責(zé)的科層制治理方式就會出現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”的問題［34］，雖然在形式上每個(gè)政府部門和各級政府都有明確的責(zé)任范圍，但是一旦出現(xiàn)難以明確責(zé)任的問題，就容易相互推諉。

從制度現(xiàn)代性到治理有效性，既是一次知識性轉(zhuǎn)變，也是一場實(shí)踐變革。這雙重轉(zhuǎn)變是在全球化和風(fēng)險(xiǎn)社會背景下發(fā)生的。面對全球化帶來的各種新變化和各類新的風(fēng)險(xiǎn)，意識形態(tài)偏見、理想模式期待以及各種“中心主義”的傲慢，都無助于問題的解決、風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對。應(yīng)該客觀分析時(shí)代發(fā)生的新變化，認(rèn)真反思現(xiàn)代性制度的缺陷，挖掘和發(fā)揚(yáng)各國內(nèi)在的治理優(yōu)勢，這樣才能在有效治理過程中追求共識性價(jià)值。

三、簡要結(jié)論：走向整體治理

我們正處于深刻變革的時(shí)代，治理的有效性更為凸顯。一方面，不同的制度體系都面臨著如何應(yīng)對和化解分布在各個(gè)領(lǐng)域的各類風(fēng)險(xiǎn)，為民眾提供安全感更強(qiáng)的生存和發(fā)展環(huán)境；另一方面，全球化為不同制度體系展示各自的治理績效提供了平臺，形成了相互競爭的格局。因此，治理的有效性在塑造各個(gè)制度體系合法性的過程中發(fā)揮的作用越來越大。亨廷頓早就斷言：“當(dāng)今世界各國之間最重要的政治分野,不在于它們的政府形式,而在于它們政府的有效程度?！保?5］鄧小平在20世紀(jì)80年代提出，評價(jià)一個(gè)國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，“關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看是否增進(jìn)人們的團(tuán)結(jié)，改善人們的生活；第三是看生產(chǎn)力是否得到持續(xù)發(fā)展”［36］。

盡管我們面臨的問題復(fù)雜多樣，但是已經(jīng)形成了復(fù)合治理的格局。一方面，出現(xiàn)了多元的治理主體，包括國家、國際組織、企業(yè)、社會組織、家庭、個(gè)人等在內(nèi)的各類行為體參與到應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的治理過程中。實(shí)現(xiàn)良好治理成為基本共識，現(xiàn)代性制度和理念成為全球主流。另一方面，治理又是在多層次和多領(lǐng)域進(jìn)行的。從縱向看，從村莊、部落到地方、國家、區(qū)域，乃至全球?qū)哟?，都出現(xiàn)了不同的治理機(jī)制；從橫向看，經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等領(lǐng)域都在發(fā)生著治理活動(dòng)。多層次多領(lǐng)域治理的發(fā)生，說明了治理問題的嚴(yán)峻，也顯示出治理主體的回應(yīng)性和責(zé)任感。

在復(fù)合治理格局下，有效治理的實(shí)現(xiàn)不僅要發(fā)揮各個(gè)治理主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，更要追求治理的整體性，實(shí)現(xiàn)整體績效［37］。因?yàn)槎鄻拥闹卫碇黧w更需要達(dá)成合作，復(fù)雜的治理關(guān)系更需要協(xié)調(diào)。

整體治理有三個(gè)基本原則：一是共生共存原則。在全球化背景下，面對共同的風(fēng)險(xiǎn)，不同群體之間，以及他們與自然環(huán)境之間已經(jīng)形成了相互交織、互相影響、共生共存的關(guān)系。他們既是全球人類共同體的成員，也是許多邊界重疊、規(guī)模不等共同體的成員。不同規(guī)模的治理必須追求共生共存的理念。二是統(tǒng)一與自主原則。在解決影響范圍跨層次的治理問題時(shí)，層級更高的治理主體擁有日程設(shè)置權(quán)，層級越低的治理主體擁有問題處置權(quán)。換句話說，當(dāng)一個(gè)治理問題涉及多個(gè)治理主體的時(shí)候，層級更高的主體應(yīng)該發(fā)揮規(guī)劃協(xié)調(diào)的作用，層級越低的主體要有解決問題的自主性。三是現(xiàn)代性治理原則。民主、法治、透明、廉潔、效率等現(xiàn)代性價(jià)值已經(jīng)被普遍接受。相關(guān)主體、相關(guān)行為要按照這些價(jià)值的要求調(diào)整行為，自我改革，形成治理合力，才能在整個(gè)治理體系框架內(nèi)協(xié)同運(yùn)行，確保實(shí)現(xiàn)整個(gè)治理體系的治理效果。

在民族國家依然是治理主權(quán)單位的前提下，追求整體治理首先要從改革國內(nèi)治理結(jié)構(gòu)、提高國家治理能力開始。國內(nèi)治理的改進(jìn)是實(shí)現(xiàn)整體治理的基礎(chǔ)和前提，因?yàn)榇蟛糠值闹卫砘顒?dòng)都是在國家內(nèi)部展開的，各類國際合作也是以國家為首要主體實(shí)施的。實(shí)現(xiàn)有效的國內(nèi)治理，既提高了國家治理的整體性，也會控制許多問題的跨國蔓延，促進(jìn)了更高層次的整體治理。盡管各國處于不同的發(fā)展階段，面臨各自的問題，但是有兩個(gè)基本任務(wù)是共同的：實(shí)現(xiàn)國家制度現(xiàn)代化，提高國家職能部門和官員能力，以適應(yīng)國內(nèi)外環(huán)境的變化；打破國內(nèi)地區(qū)性、行業(yè)性、部門性以及階層性既得利益格局，增強(qiáng)全社會的活力和參與能力，以有效制約和協(xié)同國家權(quán)力行使。

其次，要重視國內(nèi)治理與國際治理、全球治理之間的良性互動(dòng)。任何一個(gè)國家的治理都是在開放狀態(tài)下進(jìn)行的［38］，而不能與國際治理、全球治理之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，就無法真正實(shí)現(xiàn)國內(nèi)的良好治理，更不能推動(dòng)更大范圍的良好治理。由于各國的全球化水平和全球性影響存在差別，所以國內(nèi)治理與國際治理、全球治理互動(dòng)在領(lǐng)域、方式、機(jī)制、程度等方面也不相同。尤其是對于許多發(fā)展中國家來說，由于國內(nèi)治理能力不足，很容易受到國際變動(dòng)的沖擊，引發(fā)國內(nèi)問題，甚至動(dòng)蕩，因此，這些國家要平衡好國內(nèi)治理與國際治理、全球治理之間的關(guān)系。國家主權(quán)原則應(yīng)該成為平衡這些關(guān)系的重要保障。

再次，要注重將共同利益與共同價(jià)值有機(jī)結(jié)合起來。利益和價(jià)值的多元化是整體治理無法回避的前提。多元化意味著差異化也會導(dǎo)致矛盾和沖突。全球化帶來的悖論性現(xiàn)實(shí)就是，一方面，人們的交往在擴(kuò)展和深化，共同性在增多；另一方面，經(jīng)濟(jì)收入的差距在拉大，認(rèn)同在分化。這種情況既存在于國家之間，也發(fā)生在國家內(nèi)部。整體治理并不回避這個(gè)現(xiàn)實(shí)，而是要從問題解決入手，通過提高治理效果增加共同利益與共同價(jià)值的結(jié)合點(diǎn)，擴(kuò)大共同利益的覆蓋范圍，提升共同價(jià)值的接受程度，以利益引導(dǎo)行動(dòng)，用價(jià)值維護(hù)合作。

最后，要發(fā)揮國家的預(yù)防和引領(lǐng)功能。大量事實(shí)說明，國家既沒有“終結(jié)”，也沒有被“掏空”，而是在職能上發(fā)生著深刻的變革。國家的職能早已經(jīng)突破了“守夜人”的最小范圍，滲透到各個(gè)領(lǐng)域的治理過程之中。同時(shí)國家也不可能是全能的，有著活動(dòng)的邊界和能力的限度。許多研究發(fā)現(xiàn)，全球化并沒有弱化國家，而是要求國家發(fā)揮更有效的作用?！耙粋€(gè)社會的政治和制度的穩(wěn)定對于該社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定具有極其重要的影響”。［24］58在全球風(fēng)險(xiǎn)社會中，國家應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)揮兩個(gè)方面的功能：一種是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的功能。國家雖然不是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的唯一主體，但是擁有公共權(quán)威的地位，可以發(fā)揮提供制度，加強(qiáng)培訓(xùn)，推動(dòng)合作的作用，克服集體行動(dòng)的困境。另一種是創(chuàng)新引領(lǐng)的功能。應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)必須進(jìn)行創(chuàng)新。盡管市場、社會具有各自的創(chuàng)新優(yōu)勢，但存在短期性、無序化問題。國家可以通過長期規(guī)劃、集中資源等方式，克服外部不經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵問題上的創(chuàng)新以及創(chuàng)新成果的普及，提高創(chuàng)新的社會效應(yīng)。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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2016-02-27

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“中國特色社會主義運(yùn)行機(jī)理研究”（12B22039）

楊雪冬（1970—），男，河北淶源人，主任，全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心研究員，從事全球化與全球治理、當(dāng)代中國政治與地方治理等問題的研究。