黨內(nèi)罷免制度的理論追溯與思考

張　安　鄒　謹(jǐn)

[摘要]黨內(nèi)罷免制度。是黨內(nèi)民主制度的重要組成部分。探討黨內(nèi)罷免制度的理論來(lái)源以及中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)罷免制度的形成與發(fā)展過(guò)程，總結(jié)相關(guān)理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主、提高黨的執(zhí)政能力具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)罷免制度；罷免權(quán)；理論來(lái)源；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；中國(guó)共產(chǎn)黨

[中圖分類號(hào)]D26[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1002-7408(2009)01-0057-04

2003年12月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》公開(kāi)發(fā)布，這一條例明確規(guī)定了十項(xiàng)監(jiān)督制度，其中，重中之重和難中之難就是“罷免或撤換”制度。這一制度的實(shí)施，不僅具有重要的理論意義，而且有著巨大的實(shí)踐意義。它既是一種制度的創(chuàng)新和進(jìn)步，也將提高黨的公信力和威望。它不僅關(guān)系到黨的執(zhí)政能力和拒腐防變能力，甚至在一定程度上會(huì)影響到政治體制改革。但毫不諱言，目前關(guān)于黨內(nèi)罷免制度的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者擬就此問(wèn)題作一理論探討，談幾點(diǎn)自己的認(rèn)識(shí)。

一、黨員罷免權(quán)與黨內(nèi)罷免制度的概念界定

要了解黨內(nèi)罷免制度，有必要首先對(duì)黨員罷免權(quán)和黨內(nèi)罷免制度的概念進(jìn)行初步界定。這是正確、深入把握黨內(nèi)罷免制度的重要前提。

所謂黨員罷免權(quán)，指黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)賦予黨員的要求黨的組織罷免或撤換不稱職的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。它是黨員的一項(xiàng)基本權(quán)利?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》第一章第四條明確規(guī)定：黨員可以“在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。”《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》也規(guī)定：“黨員有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求?！敝档米⒁獾氖?，第一，黨員的罷免權(quán)并不是直接意義上的罷免權(quán)，它實(shí)際上是一種請(qǐng)求權(quán)，即請(qǐng)求黨的組織罷免或撤換某個(gè)或某些不稱職的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。而黨的組織對(duì)于黨員提出的罷免要求，既可以同意，也可以不同意。第二，現(xiàn)行黨章并未就黨員如何行使要求罷免權(quán)作出明確規(guī)定，對(duì)如何保護(hù)黨員的這項(xiàng)權(quán)利也沒(méi)有任何規(guī)定，這給黨員實(shí)際行使這項(xiàng)權(quán)利造成一定困難。畢竟，黨章是黨內(nèi)的根本大法，是我們黨內(nèi)最具有權(quán)威性的規(guī)章制度，它的主要功能是原則性地規(guī)范黨的各項(xiàng)活動(dòng)，而不是制定明確的實(shí)施細(xì)則。

黨內(nèi)罷免制度的制定與試行，實(shí)際上就是黨力圖通過(guò)系統(tǒng)化、程序化的具體制度來(lái)自下而上地保障黨員的罷免權(quán)，以約束和鞭策黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，加強(qiáng)黨內(nèi)民主，促進(jìn)黨的廉潔。這是實(shí)行黨內(nèi)改革、健全黨內(nèi)選舉制度和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要舉措，是由黨的地方各級(jí)委員會(huì)或地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)成員向上級(jí)黨的組織提出罷免或撤換不稱職干部的要求，有關(guān)黨組織按程序受理并作出決定的制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》明確規(guī)定了“黨內(nèi)罷免或撤換”相關(guān)程序的操作細(xì)則，要點(diǎn)包括：第三十八條，黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)和同級(jí)紀(jì)委中不稱職的委員、常委。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)不稱職的委員、常委。受理罷免或撤換要求的黨組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理；第三十九條，罷免或撤換要求應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式署真實(shí)姓名提出，并有根據(jù)地陳述理由。提出罷免或撤換要求應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅慎重。對(duì)于沒(méi)有列舉具體事例，不負(fù)責(zé)任地提出罷免或撤換要求的，給予批評(píng)教育；對(duì)于捏造事實(shí)陷害他人的，依紀(jì)依法追究責(zé)任。但現(xiàn)行黨內(nèi)罷免制度只賦予了“兩委”委員具有罷免權(quán)，與現(xiàn)行黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)不相符。因此，這一制度仍需要進(jìn)一步完善和規(guī)范，既要擴(kuò)大寬度，又要增加深度，既要把全體黨員囊括其中，又要延伸至中央委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨的基層委員會(huì)。所以，當(dāng)務(wù)之急是要抓緊制定一個(gè)適合現(xiàn)階段黨情并且便于操作的黨內(nèi)罷免或撤換實(shí)施辦法，以此為橋梁和基礎(chǔ)，把黨內(nèi)罷免或撤換這一民主監(jiān)督機(jī)制正式啟動(dòng)起來(lái)，然后逐步完善和發(fā)展。

二、黨內(nèi)罷免制度的理論來(lái)源

早在兩千多年前，古希臘城邦雅典的公民大會(huì)就有權(quán)批評(píng)、審查、監(jiān)督罷免公職人員。進(jìn)入近代以來(lái)，很多思想家更是從不同視域論述了公民罷免權(quán)的理論。英國(guó)思想家洛克基于契約論的思想，指出：“如果政府背棄人民的委托，濫用職權(quán)而侵犯人民的自由、生命、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等安全保障時(shí)，人民就享有恢復(fù)他們?cè)瓉?lái)的自由的權(quán)利?！狈▏?guó)思想家孟德斯鳩則系統(tǒng)地提出了“以權(quán)力制約權(quán)力”的觀點(diǎn)。他認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”；“有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直遇有界限的地方才休止”，因而“從事務(wù)的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力。就必須以權(quán)力制約權(quán)力。而盧梭在諷刺英國(guó)代議制時(shí)也曾說(shuō)：“英國(guó)人民自以為是自由的；他們是大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國(guó)會(huì)議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了?！?/p>

馬克思主義歷來(lái)重視罷免制?！豆伯a(chǎn)主義者同盟章程》第25條就規(guī)定：“區(qū)部委員會(huì)和中央委員會(huì)的委員任期為一年，連選得連任，選舉者可以隨時(shí)撤換之。”恩格斯甚至指出：“不要再總是過(guò)分客氣地對(duì)待黨內(nèi)的官吏——自己的仆人，不要再總是把他們當(dāng)作完美無(wú)缺的官僚，百依百順地服從他們。”馬克思和恩格斯還一再?gòu)?qiáng)調(diào)：無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨“組織本身是完全民主的，它的各個(gè)委員會(huì)由選舉產(chǎn)生并隨時(shí)可以罷免，僅這一點(diǎn)就已堵塞了任何要求獨(dú)裁的密謀狂的道路?！笔澜缟系谝粋€(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)巴黎公社，就把公職人員可以隨時(shí)罷免的原則寫(xiě)在綱領(lǐng)上，規(guī)定凡是由選舉產(chǎn)生的公職人員都可以被選舉人罷免撤換。公社指出，“罷免權(quán)在任何時(shí)候都不可剝奪”，因?yàn)檫@一權(quán)利“給選民提供了糾正錯(cuò)誤的手段”。巴黎公社的罷免撤換制具有鮮明特點(diǎn)：一是清洗混進(jìn)公社的異己分子；二是開(kāi)除背叛公社事業(yè)的叛徒；三是撤換違法亂紀(jì)的犯罪分子；四是免去不勝任工作職責(zé)者的職務(wù)。如公社軍代表、執(zhí)行委員會(huì)委員克呂澤烈玩忽職守、指揮不力，使國(guó)民自衛(wèi)軍屢次受挫，公社罷免了他的職務(wù)。巴黎公社所實(shí)踐的罷免撤換制，雖然時(shí)間短暫，程序上也比較粗糙，并非盡善盡美，但其基本精神仍不過(guò)時(shí)，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)深刻地認(rèn)識(shí)到罷免權(quán)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的人民性所在，也是人民群眾行使權(quán)力監(jiān)督的重要體現(xiàn)。恩格斯指出：“為了防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變成社會(huì)主人——這種現(xiàn)象在至今所有的國(guó)家中，都是不可避免的——公社采取了兩個(gè)正確的辦法。第一，它把行政、司法和國(guó)民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者……”“工人階級(jí)為了不致失去剛剛爭(zhēng)得的統(tǒng)治，一方面應(yīng)當(dāng)鏟除全部舊的、一起被利用來(lái)反對(duì)工人階級(jí)的壓迫機(jī)器，另一方面還應(yīng)當(dāng)保證本身能夠防范自己的代表和官吏，即宣布他們毫無(wú)例外地可以隨時(shí)撤換?！薄鞍屠韫鐝氐讖U除了國(guó)家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來(lái)代替

騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負(fù)責(zé)制來(lái)代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的，要防止管理職能獨(dú)立化而造成的權(quán)力腐敗無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)，必須宣布它自己所有的代表和官吏毫無(wú)例外地可以隨時(shí)撤換。”從上我們可以看出，馬克思主義的公民罷免權(quán)理論，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的思想。主張實(shí)行全民普選，官吏對(duì)全體選民負(fù)責(zé)，使國(guó)家公職人員成為社會(huì)公仆，并根據(jù)人民的意愿隨時(shí)予以罷免、撤換，消除官吏的特權(quán)。這不僅是新政權(quán)制約權(quán)力腐敗的有效方法，而且體現(xiàn)了社會(huì)主義政權(quán)的民主性。

列寧也特別重視罷免權(quán)的作用。他結(jié)合俄國(guó)革命和建設(shè)的實(shí)踐，把該理論運(yùn)用于社會(huì)主義政權(quán)建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐。早在1905年俄國(guó)的革命風(fēng)暴中，彼得堡的工人創(chuàng)造了蘇維埃，各廠工人可以隨時(shí)撤換他們所選出的蘇維埃代表。列寧就充分肯定了這種制度。此后，列寧一再?gòu)?qiáng)調(diào)實(shí)行罷免制是最直接徹底和馬上見(jiàn)效的民主原則；人民群眾只有在法律上、制度上確實(shí)擁有罷免權(quán)，才能真正有效地監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)工作人員；人民掌握罷免權(quán)比起掌握選舉權(quán)，更能反映人民民主的本質(zhì)特征。他指出：罷免權(quán)是“直接、徹底和立即見(jiàn)效的民主原則。”“每個(gè)農(nóng)民既派代表參加蘇維埃又可罷免他們，這是蘇維埃的真正人民性所在。”“沒(méi)有罷免立憲會(huì)議的代表的權(quán)利，就沒(méi)有表達(dá)人民的革命意志，也就是篡奪了人民的權(quán)利?！?/p>

根據(jù)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)，列寧在十月革命前就曾經(jīng)設(shè)想，在新型政權(quán)建立后的公職人員將不再是“官僚”和“官吏”，他們不過(guò)是執(zhí)行人民委托的工作人員，是負(fù)有責(zé)任的、可以撤換而且是領(lǐng)取普通薪金的監(jiān)工和會(huì)計(jì)。到那時(shí)，國(guó)家管理職能將“由所有的人輪流行使，然后將成為一種習(xí)慣，最后就不再成其為特殊階層的特殊職能了”。他還設(shè)想，為了防止新型政權(quán)變質(zhì)，“就會(huì)立即采取馬克思和恩格斯詳細(xì)分析過(guò)的辦法：(1)不但實(shí)行選舉制度，而且隨時(shí)可以撤換；(2)薪金不得高于工人的工資；(3)立刻轉(zhuǎn)到使所有的人都來(lái)執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人暫時(shí)都變成‘官僚，因而使任何人都不能成為‘官僚”。列寧還進(jìn)一步指出：“任何選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或代表會(huì)議，只有承認(rèn)和實(shí)行選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)。真正民主制的這一基本原則，毫無(wú)例外地適用于一切代表會(huì)議?！薄叭罕姂?yīng)當(dāng)有權(quán)為自己選舉負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)者。群眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)撤換他們。群眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)了解和檢查他們活動(dòng)的每一個(gè)細(xì)節(jié)”。

在十月革命勝利后，為鞏固蘇維埃政權(quán)，列寧屢次強(qiáng)調(diào)，“只有承認(rèn)和實(shí)現(xiàn)選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正的民主?！薄疤K維埃必須繼續(xù)執(zhí)行民主化的路線——實(shí)現(xiàn)罷免權(quán)”。這樣才能有效地懲治貪污賄賂行為，防止黨和政府與人民群眾之間形成“最有害的隔閡”。列寧認(rèn)為，人民掌握罷免權(quán)最能反映人民民主的本質(zhì)，是蘇維埃政權(quán)真正人民性之所在，監(jiān)督罷免權(quán)遠(yuǎn)比選舉權(quán)重要，因?yàn)橹挥杏辛肆T免權(quán)，選舉權(quán)才有實(shí)質(zhì)性意義，才能實(shí)現(xiàn)真正的民主。因此社會(huì)主義民主首先要把監(jiān)督罷免權(quán)放在重要位置。在十月革命勝利后不到一個(gè)月，列寧在全俄中央執(zhí)行委員會(huì)會(huì)議上關(guān)于罷免權(quán)的報(bào)告中就說(shuō)：“國(guó)家就是強(qiáng)制，作為這種思想最完全的體現(xiàn)者的蘇維埃，應(yīng)當(dāng)享有罷免權(quán)。那時(shí)政權(quán)從一個(gè)政黨轉(zhuǎn)到另一個(gè)政黨手里，就不需要經(jīng)過(guò)流血，只用簡(jiǎn)單改選的辦法就行了?！睘檎嬲瀼厝嗣竦牧T免權(quán)，列寧親自起草了《罷免權(quán)法令草案》?！读T免權(quán)法令草案》明確闡述了列寧和布爾什維克黨的以罷免權(quán)為中心的人民主權(quán)原理。其中規(guī)定，“任何由選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或代表會(huì)議，只有承認(rèn)和實(shí)行由選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)。這正是真正民主制的基本原則?！薄?917年12月，全俄蘇維埃中央執(zhí)行委員會(huì)通過(guò)了這一草案并以《改選法令草案》為題公布，罷免權(quán)成為社會(huì)主義民主制度中一個(gè)重要的組成部分。這一法令規(guī)定，每一選區(qū)的工兵代表蘇維埃以及農(nóng)民代表蘇維埃，都有權(quán)決定一切代表機(jī)關(guān)的改選。1918年3月，他再一次在《蘇維埃政權(quán)的當(dāng)前任務(wù)》中指出：“正是蘇維埃與勞動(dòng)‘人民接近，才造成一種特別形式的罷免制和另一種自下而上的監(jiān)督制，現(xiàn)在應(yīng)該極力發(fā)展這種形式”，“我們應(yīng)該有更多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法來(lái)杜絕毒害蘇維埃政權(quán)的一切可能性，反復(fù)不倦地鏟除官僚主義的莠草?！痹诹袑幍念I(lǐng)導(dǎo)下，蘇俄還頒布了《工人監(jiān)督條例》，并成立全俄工人監(jiān)督委員會(huì)，作為最高工人監(jiān)督機(jī)關(guān)，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)是平行的，可以獨(dú)立地行使“罷免權(quán)，即真正的監(jiān)督權(quán)”。這是對(duì)馬、恩關(guān)于“罷免權(quán)”理論的具體運(yùn)用和發(fā)展，由此形成了人民監(jiān)督的理論和社會(huì)主義的權(quán)力監(jiān)督制度。然而，蘇維埃俄國(guó)并沒(méi)有把這一做法貫徹到底。1919年4月，全俄中央委員會(huì)規(guī)定，包括工人監(jiān)督委員會(huì)在內(nèi)的所有的監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交國(guó)家檢察部管轄，工人監(jiān)督機(jī)關(guān)不僅在形式上降格了，而且實(shí)際上的權(quán)限也下降了。這也充分說(shuō)明，人民群眾的罷免權(quán)真正行使絕不是一件輕而易舉的事。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)罷免制度的形成與發(fā)展

中國(guó)共產(chǎn)黨既堅(jiān)持了馬克思主義的罷免理論，又進(jìn)行了豐富、發(fā)展。早在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》中就規(guī)定，工農(nóng)群眾對(duì)政府機(jī)關(guān)人員有批評(píng)、監(jiān)督、檢舉和要求撤換、罷免之權(quán)。1933年，作為中華蘇維埃中央政府主席的毛澤東就宣布：蘇維埃工作人員中如果發(fā)現(xiàn)了貪污腐化、消極怠工及官僚主義分子，民眾可以立即揭發(fā)這些人的錯(cuò)誤，而蘇維埃則立即懲辦他們，決不姑息。

但真正把罷免作為黨員的一項(xiàng)基本權(quán)利，并由各級(jí)人民代表大會(huì)擴(kuò)展到黨內(nèi)，還是在改革開(kāi)放之后。1980年8月，鄧小平在總結(jié)國(guó)際國(guó)內(nèi)的歷史經(jīng)驗(yàn)，特別是十年動(dòng)亂的慘痛教訓(xùn)時(shí)，明確提出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！彼€針對(duì)當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面存在的種種弊端如官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象，指出：“關(guān)鍵要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)拿鞔_的規(guī)定。”此后，1980年中共十一屆五中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，開(kāi)始規(guī)定：“對(duì)于犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權(quán)建議罷免或撤換?！痹谝院髿v次黨的代表大會(huì)通過(guò)的黨章中，黨員的這一權(quán)利沒(méi)有變化。并且在1995年1月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》和2004年9月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中，進(jìn)一步規(guī)范為“黨員有權(quán)向所在黨的組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求”。而把黨內(nèi)罷免確立為一項(xiàng)經(jīng)常性的制度化的規(guī)

定，是黨的十六大首次提出，十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》強(qiáng)調(diào)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》明確規(guī)定，十七大再次重申的。在這一進(jìn)程中，直接選舉從基層向高層的推進(jìn)對(duì)直接催生罷免制度起到了不可低估的作用。我們黨通過(guò)制定黨內(nèi)罷免撤換制度的詳盡措施，使馬克思、恩格斯提出的不稱職的黨的干部“隨時(shí)可以罷免”的思想，成為貫徹落實(shí)黨內(nèi)民主的一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)制度。有了這個(gè)制度，黨內(nèi)同志就可以有章可循地對(duì)寄生在黨的肌體上的贅瘤動(dòng)手術(shù)，始終保持黨的健康發(fā)展?fàn)顩r。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，2004年3月，上海市閔行區(qū)制定《關(guān)于貫徹實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督制度的若干規(guī)定(試行)》，其中專門(mén)闡述了關(guān)于罷免或撤換要求及處理。2004年11月，廣東惠州市委制定《關(guān)于處理黨內(nèi)罷免或撤換要求的暫行辦法》，明確規(guī)定了實(shí)施罷免或撤換要求的主體、對(duì)象和范圍、原則、提出條件、基本程序以及責(zé)任追究等。同年12月底，浙江紹興市也制定了《關(guān)于罷免或撤換要求及處理的規(guī)定》。2005年6月，浙江省省委正式印發(fā)《浙江省黨內(nèi)監(jiān)督十項(xiàng)制度實(shí)施辦法(試行)》，其中包括《罷免或撤換要求及處理制度實(shí)施辦法》。這一實(shí)施辦法意味著浙江省作為全國(guó)第一個(gè)省級(jí)地方黨委率先在黨內(nèi)引入罷免和撤換機(jī)制，實(shí)行黨員自下而上的監(jiān)督。此后，這一制度迅速在全省展開(kāi)。三個(gè)月后，杭州市出臺(tái)了《杭州市委關(guān)于罷免或撤換要求及處理的決定(試行)》，該《規(guī)定》對(duì)原來(lái)一些界定模糊的行為、事項(xiàng)作出明確的規(guī)定，指出，如果領(lǐng)導(dǎo)干部有包括“不稱職”、“思想政治素質(zhì)方面存在問(wèn)題”、“組織領(lǐng)導(dǎo)能力差、存在以權(quán)謀私”等任何一種情形，杭州市、區(qū)、縣(市)黨委委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)和同級(jí)紀(jì)委中不稱職的委員、常委。2005后9月份，深圳市出臺(tái)的《深圳市委實(shí)施(中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》試行辦法》也明確指出，黨員認(rèn)為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不稱職的，可以書(shū)面形式署真實(shí)姓名向其所在單位黨組織或上一級(jí)黨組織提出有事實(shí)依據(jù)的罷免或撤換要求。2007年10月，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向中共十七大所做的工作報(bào)告透露，未來(lái)五年將穩(wěn)步開(kāi)展地方黨委委員、紀(jì)委委員提出罷免或撤換要求及處理的試點(diǎn)工作。目前。中央紀(jì)委正在抓緊起草《地方黨委委員、紀(jì)委委員提出罷免或撤換要求處理辦法(試行)》等《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的配套性規(guī)定，這將使黨委委員和紀(jì)委委員的任免進(jìn)一步制度化，使更多委員敢于堅(jiān)持原則，確保黨的權(quán)力由各級(jí)黨委委員會(huì)集體行使，避免書(shū)記一人說(shuō)了算的情況出現(xiàn)，使重大決策更民主。相關(guān)試點(diǎn)工作也正在逐步鋪開(kāi)。

四、幾點(diǎn)思考

1．正確認(rèn)識(shí)《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》與《黨章》及相關(guān)黨的規(guī)章的“不一致”。根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第三十八條第三十九條，普通黨員無(wú)權(quán)罷免基層黨組織委員和上一級(jí)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，同級(jí)紀(jì)委不能提出罷免或撤換同級(jí)黨委委員和常委的要求，這就限制了廣大黨員的罷免撤換權(quán)利以及同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)利。這顯然與黨章及相關(guān)黨的規(guī)章規(guī)定的任何黨員都有權(quán)對(duì)任何不稱職的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免或撤換的要求不相符。

那么，該如何正確認(rèn)識(shí)這種不一致呢?首先，它是黨內(nèi)罷免制度試行過(guò)程中的不一致。黨內(nèi)罷免機(jī)制剛剛起步，客觀上難以一下子鋪開(kāi)，必須堅(jiān)持先易后難，循序漸進(jìn)的原則，分階段、分步驟進(jìn)行。我們不能以求全責(zé)備的態(tài)度對(duì)待一種新生的制度，而要從實(shí)際出發(fā)，不圖解決所有問(wèn)題、不期望一勞永逸，而是先將實(shí)踐證明行得通的、管用的做法付諸實(shí)施。對(duì)于時(shí)機(jī)尚不成熟的問(wèn)題，留待在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，今后逐步解決。因此在黨的地方各級(jí)委員會(huì)和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)率先推行可以理解，而且集中精力切實(shí)把這個(gè)層面上的工作做好，可以為以后在全黨實(shí)施罷免或撤換制度探索經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。其次，它在一定程度上來(lái)說(shuō)是一種進(jìn)步。在目前黨章和黨內(nèi)選舉的有關(guān)條例中，只有黨員罷免權(quán)的原則性規(guī)定，并沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則，因而黨員罷免權(quán)在實(shí)踐中很難得到有效運(yùn)作。往往，黨內(nèi)選舉人只有選舉權(quán)，把他們“送”上去，卻難有罷免權(quán)，把他們“請(qǐng)”下來(lái)。這是造成某些當(dāng)選人只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的重要原因。而《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的頒布在制度層面上構(gòu)建了黨內(nèi)罷免的操作程序，為黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐提供了相關(guān)依據(jù)。它有利于保障黨員的罷免或撤換權(quán)利，有利于監(jiān)督制約各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，有利于落實(shí)選舉人的意志，實(shí)行全面的黨內(nèi)民主。固然，這與《黨章》中所規(guī)定的還有一定的距離，但毫無(wú)疑問(wèn)，它預(yù)示著對(duì)黨員主體地位的回歸，可以有效防止普通黨員“被邊緣化”。

2．正確認(rèn)識(shí)人大罷免制度與黨內(nèi)罷免制度的關(guān)系。罷免制度在我國(guó)的人民代表大會(huì)制度中建立的時(shí)間較早，相對(duì)比較健全。而且實(shí)際運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)也比較豐富。而黨內(nèi)罷免制度理論的探究才剛剛起步，試行的時(shí)間也尚短，因此整體來(lái)說(shuō)明顯滯后于人大罷免制度。黨內(nèi)罷免制度與人大罷免制度有著很大不同。有學(xué)者指出，首先，權(quán)力的來(lái)源不同。中國(guó)共產(chǎn)黨黨員的罷免權(quán)來(lái)自于《黨章》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》；而人大的罷免權(quán)來(lái)自于國(guó)家的憲法和法律。其次，效力范圍不同。共產(chǎn)黨黨員的罷免權(quán)只在黨內(nèi)發(fā)揮作用，而人大的罷免權(quán)則適用于所有的政權(quán)機(jī)關(guān)。第三，罷免的程序不同。根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的規(guī)定，地方各級(jí)“兩委委員”都有權(quán)提出罷免的請(qǐng)求，但是，“兩委委員”的罷免建議必須交給各級(jí)黨組織審議決定。而根據(jù)我國(guó)《憲法》和《人民代表大會(huì)組織法》，全國(guó)人民代表大會(huì)3個(gè)以上代表團(tuán)或者1／10以上的代表可以提出罷免案；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)或者1／10以上代表聯(lián)名可以提出罷免案；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者1／5以上代表聯(lián)名可以提出罷免案。

我們還應(yīng)看到，人大罷免制度與黨內(nèi)罷免制還存在著密切聯(lián)系。黨內(nèi)罷免制度在某些方面可以借鑒人大罷免制度。如在罷免的程序上，黨內(nèi)罷免制可以借鑒人大罷免制度，通過(guò)舉行黨內(nèi)的聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、辯論會(huì)等的形式，充分聽(tīng)取被罷免人的意見(jiàn)，給予被罷免領(lǐng)導(dǎo)干部申辯權(quán)和知情權(quán)，以做到罷免的公平、公正與客觀。另外，有些時(shí)候，由于我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部往往是黨內(nèi)職務(wù)、行政(司法)職務(wù)兼任的，所以黨內(nèi)罷免與人大罷免往往是相互銜接的，但各級(jí)黨組織不能把黨內(nèi)的職務(wù)罷免當(dāng)作免除行政和刑事等法律責(zé)任的擋箭牌。畢竟，黨內(nèi)罷免不是人大罷免的前提和基礎(chǔ)，更不能利用黨內(nèi)罷免代替人大的罷免。正因?yàn)槿绱耍h員在行使罷免權(quán)的時(shí)候，必須區(qū)分國(guó)家權(quán)力與黨內(nèi)權(quán)力，防止將黨內(nèi)的權(quán)力擴(kuò)大化或者庸俗化。黨內(nèi)的罷免或撤換畢竟是黨內(nèi)自身的糾錯(cuò)機(jī)制，不能照搬人大的罷免模式。

3．正確處理黨內(nèi)罷免與傳統(tǒng)的撤職、免職、責(zé)令辭職等紀(jì)律處分或組織處理的關(guān)系。作為一種用民主的辦法解決執(zhí)政黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部能者上、庸者下問(wèn)題的基本制度，黨內(nèi)罷免與現(xiàn)有的撤職、免職、調(diào)整工作崗位等制度的區(qū)別主要在于，后者是一種自上而下的

監(jiān)督制約行為，即是上級(jí)或同級(jí)黨組織對(duì)犯錯(cuò)誤或不稱職的干部作出的紀(jì)律處分或組織處理(其中免職有時(shí)是針對(duì)正常工作崗位變動(dòng)或到齡退休的干部)；而前者則是自下而上的監(jiān)督制約行為，即是由黨的各級(jí)地方委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)成員向黨的組織提出罷免或撤換不稱職干部的要求，有關(guān)黨組織按程序受理并作出決定的制度。

建立黨內(nèi)罷免或撤換制度的目的，不是讓其取代已有的黨內(nèi)紀(jì)律處分或組織處理方式，而是為了彌補(bǔ)這些自上而下的監(jiān)督制約方式的不足，增加自下而上的監(jiān)督制約方式，以保證黨員的監(jiān)督權(quán)利，降低監(jiān)督可能付出的成本。因此，凡是黨內(nèi)紀(jì)律處分和組織處理方式能夠做到的事情，應(yīng)盡可能不動(dòng)用罷免或撤換方式。有關(guān)黨組織在受理黨員要求罷免或撤換不稱職干部的議案(訴求)時(shí)，應(yīng)該依據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真分析研究和調(diào)查核實(shí)，對(duì)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的，應(yīng)立案調(diào)查，夠上撤職處分的，應(yīng)當(dāng)直接給予撤職處分，而不必要啟動(dòng)罷免或撤換程序；對(duì)于過(guò)失犯錯(cuò)的，或負(fù)領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任的，并且構(gòu)成免職條件的，應(yīng)當(dāng)直接給予免職或責(zé)令辭職處理，也不必要啟動(dòng)罷免程序。需要?jiǎng)佑昧T免或撤換程序解決問(wèn)題的，主要是那些大錯(cuò)誤不犯、小錯(cuò)誤不斷，無(wú)功也無(wú)大過(guò)的“庸官”，不稱職、不勝任工作的狀況比較明顯。但給予撤職處分或免職處理的條件又夠不上的官員。例如，那些黨員民眾認(rèn)為其不稱職，強(qiáng)烈要求罷免或撤換，而從紀(jì)律的角度又找不到其明顯的構(gòu)成撤職的違紀(jì)行為，從組織處理的角度又找不出免去其職務(wù)或責(zé)令其辭職的充足理由的，則應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)罷免或撤換的表決機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題。

4．正確區(qū)分黨內(nèi)罷免制度與西方資產(chǎn)階級(jí)代議制中的彈劾罷免制。在西方資產(chǎn)階級(jí)代議制中，彈劾罷免僅僅是針對(duì)總統(tǒng)或政府成員進(jìn)行的，對(duì)于議會(huì)的議員，一經(jīng)選出選民沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的權(quán)利對(duì)其進(jìn)行制裁和監(jiān)督；只有當(dāng)總統(tǒng)或政府部長(zhǎng)違法或嚴(yán)重失職時(shí)，國(guó)會(huì)才能行使彈劾權(quán)，所以這是司法性質(zhì)的，追究的是政府成員的法律責(zé)任。議員違法或嚴(yán)重失職時(shí)，只有議會(huì)本身能夠?qū)ζ溥M(jìn)行制裁，且有諸多限制，如要有議會(huì)相當(dāng)多數(shù)通過(guò)等。這與中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)罷免制度無(wú)論在罷免主體、方式還是對(duì)象和施用范圍上都有著很大的不同。但是我們也要突破那種將彈劾罷免制視為西方資產(chǎn)階級(jí)專利品的傳統(tǒng)觀念，要根據(jù)我國(guó)國(guó)情，借鑒吸收各國(guó)在這方面的有益經(jīng)驗(yàn)，建立和完善具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政黨制度構(gòu)架中的彈劾罷免制。

目前，黨內(nèi)罷免制度試行的星星之火已大有燎原之勢(shì)。但是它的落實(shí)、執(zhí)行和完善，還有不少基礎(chǔ)性和配套性工作要做，還有諸多難關(guān)需要攻克。如果沒(méi)有適宜的環(huán)境，完善的制度，規(guī)范的程序和嚴(yán)格的監(jiān)督加以保障的話，黨內(nèi)罷免和撤換制度很容易走向空洞化而流于形式?！皼](méi)有權(quán)力作監(jiān)督的后盾，監(jiān)督就會(huì)散失權(quán)威性、約束力和強(qiáng)制性，此種監(jiān)督只能是軟弱無(wú)力的。”這就要求中國(guó)共產(chǎn)黨研究新情況、創(chuàng)建新機(jī)制、解決新問(wèn)題，不斷完善和規(guī)范這一制度。做到這一點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政有效性將不斷提升，合法性基礎(chǔ)將更加牢固。

[責(zé)任編輯：黎峰]