政府在利益格局變動(dòng)中的主導(dǎo)作用及其困境

張方華

[摘要]1978年以來(lái)的體制變革本質(zhì)上是一個(gè)傳統(tǒng)利益格局逐漸分化、新的利益格局逐漸形成的過(guò)程，又是一個(gè)權(quán)力與利益資源的轉(zhuǎn)移再分配過(guò)程。作為行為主體的政府在社會(huì)利益格局變動(dòng)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，然而政府特殊利益的存在使其陷入既是社會(huì)利益整合者又是既得利益維護(hù)者的矛盾困境，不可避免地加劇了政府進(jìn)行利益整合的難度。政府必須克服自身的特殊利益，自覺承擔(dān)起社會(huì)利益整合的使命。

[關(guān)鍵詞]利益格局；利益整合；公共利益；政府特殊利益；體制變革

[中國(guó)分類號(hào)]D63[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1002-7408(2009)01-0015-04

1978年以來(lái)的體制變革時(shí)期本質(zhì)上是一個(gè)傳統(tǒng)利益格局逐漸分化、新的利益格局逐漸形成的過(guò)程。它是利益關(guān)系分化和重組的過(guò)程，是社會(huì)不同的利益群體的利益重新界定和重新耦合的過(guò)程。以公共利益為旨?xì)w的政府在這一過(guò)程中作用如何?政府特殊利益的存在對(duì)利益格局的變化有何影響?政府怎樣承擔(dān)起社會(huì)利益整合的使命?澄清這些問(wèn)題對(duì)規(guī)范我國(guó)體制變革時(shí)期的政府行為具有積極的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府在利益格局變動(dòng)中的主導(dǎo)作用

所謂利益格局，是指不同社會(huì)成員之間以及社會(huì)成員與社會(huì)之間在利益分配和占有過(guò)程中形成的相對(duì)穩(wěn)定的模式化的關(guān)系形態(tài)。利益格局是在占統(tǒng)治地位的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)上，各社會(huì)成員之間以追求利益為目的的相互作用以及社會(huì)對(duì)這種相互作用的控制和調(diào)節(jié)的過(guò)程中形成的。利益格局調(diào)整總是伴隨著全面性的體制變革。沒(méi)有體制變革，就無(wú)法突破原有基本利益關(guān)系的界定，相反，體制變革必然要重新界定基本利益關(guān)系，引起利益格局的變動(dòng)。從這一意義上講，體制變革的實(shí)質(zhì)就是利益格局調(diào)整。這種伴隨著體制變革而發(fā)生的利益格局調(diào)整是基本利益關(guān)系的重新構(gòu)建。中國(guó)的體制變革可以理解為全面的制度變遷過(guò)程，亦即權(quán)力與利益資源的轉(zhuǎn)移和再分配。

“一個(gè)擁有高度制度化的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和程序的社會(huì)，能更好地闡明和實(shí)現(xiàn)其公共利益?！闭亲顧?quán)威的承載公共權(quán)力的政治組織和制度，它作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)掌者、社會(huì)公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要成為不同利益主體的不同利益的共同訴求對(duì)象。正如馬克思所言：“每一種共同的利益，都立即脫離社會(huì)而作為一個(gè)最高的普遍的利益來(lái)與社會(huì)相對(duì)立，都從社會(huì)成員自己行動(dòng)的范圍中劃分出來(lái)而成為政府活動(dòng)的對(duì)象?！弊鳛樾袨橹黧w的政府，在其行為目標(biāo)、過(guò)程、方式等方面發(fā)揮著其在改革進(jìn)程中的主導(dǎo)地位和在社會(huì)利益格局變動(dòng)中的主導(dǎo)作用。

從行為主體看，政府是最主要的制度供給者?！爸贫茸兓墓┙o，取決于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。”中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，改革的每一進(jìn)程都是由黨的政治權(quán)力中樞決定并通過(guò)行政權(quán)力中樞——政府去貫徹實(shí)施的。這種由政府命令和法律引入實(shí)行的自上而下的改革是一種強(qiáng)制性制度變遷，而且由于國(guó)家職能特別是集中管理體制下我國(guó)政府集運(yùn)動(dòng)員、裁判員和規(guī)則制定者三重對(duì)立身份于一體，直接大規(guī)模參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅在政治力量的對(duì)比中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而且還具有相當(dāng)巨大的資源配置權(quán)力。因?yàn)閺?qiáng)制性制度變遷的制度供給最主要的主體是政府，其他組織或利益主體在制度供給上無(wú)法與政府主體匹敵或抗衡。在具體操作中，這種制度創(chuàng)新表現(xiàn)為在一定憲法秩序和行為的倫理道德規(guī)范下，權(quán)力中樞(政府)提供新的制度安排的能力和意愿是決定制度變遷的主導(dǎo)因素，而這種能力和意愿主要取決于一個(gè)社會(huì)的各既得利益集團(tuán)(階層)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對(duì)比。強(qiáng)制性制度變遷由于政府的優(yōu)勢(shì)地位，因而政府主體是決定制度供給的方向、速度、形式、戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量。而且，政府主體本身就是一個(gè)科層制組織體系，這就使得由權(quán)力中心確定的新的制度安排通過(guò)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)去貫徹實(shí)施具有了堅(jiān)實(shí)的組織保證和支持。因此，政府作為最主要的制度供給者，其行為必然引起社會(huì)利益格局的重大變動(dòng)。

從行為目標(biāo)看，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)政治進(jìn)步負(fù)責(zé)。由于國(guó)家具有暴力上的比較優(yōu)勢(shì)，它能夠規(guī)定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)，所以政府最終要對(duì)造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、停滯和衰退的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)負(fù)責(zé)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思認(rèn)為，“國(guó)家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則”，其具體目標(biāo)有兩個(gè)：“一是，界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則，這能使統(tǒng)治者的租金最大化。二是，在第一個(gè)目的的框架中降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大，從而使國(guó)家稅收增加?！奔凑ㄟ^(guò)制度創(chuàng)新所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是雙重的：統(tǒng)治租金最大化和社會(huì)穩(wěn)定及政治支持最大化。政府期望新的制度安排能夠贏得廣泛的政治支持，保持權(quán)力中心在政治力量對(duì)比中始終處于支配地位，從而增強(qiáng)政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。綜觀體制變革歷程，政府主體安排的制度創(chuàng)新大都滿足了非政府主體和社會(huì)成員的利益需求，即首先做大“蛋糕”，然后再盡可能地合理分切“蛋糕”。對(duì)于處于決策中心的政府來(lái)說(shuō)，只有在有效率產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上才能使社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)和社會(huì)產(chǎn)出的最大化，才能使改革決策者或者制度創(chuàng)新供給者和大多數(shù)利益主體、社會(huì)成員之間的共同性利益大于沖突性利益，從而使改革進(jìn)程中兩者之間的博弈成為一種合作博弈。換言之，“如果在現(xiàn)有憲法秩序下利益主體無(wú)法承受進(jìn)入政治體系的成本或者既得利益格局對(duì)新的立法阻力過(guò)大，將有可能限制制度創(chuàng)新；反之，則有助于制度創(chuàng)新?！闭碾p重行為目標(biāo)要求政府要把兩個(gè)目標(biāo)之間的沖突控制在一定限度之內(nèi)，維護(hù)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)利益格局，否則兩個(gè)目標(biāo)都難以達(dá)成。

從行為過(guò)程看，強(qiáng)制性制度變遷始終起主要作用。強(qiáng)制性制度變遷就是在政府對(duì)制度變遷的目標(biāo)模式具有理性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，由政府通過(guò)法律和命令而實(shí)現(xiàn)的制度變遷。根據(jù)制度變遷的路徑依賴關(guān)系，對(duì)于一個(gè)有著長(zhǎng)期集權(quán)統(tǒng)治且市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性制度變遷將起主要作用。這是因?yàn)閲?guó)家強(qiáng)制力具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，政府不僅能以比其他行為主體低得多的費(fèi)用提供制度服務(wù)，而且還可以利用其“暴力潛能”降低變遷中的組織成本和實(shí)施成本。我國(guó)改革開放以來(lái)，權(quán)力中樞是改革的倡導(dǎo)者和組織者，權(quán)力中樞的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素，許多制度變遷都要由中央統(tǒng)一組織才能加以實(shí)施。強(qiáng)制性制度變遷受制度主體對(duì)預(yù)期收益和成本判斷的影響外，還對(duì)政府產(chǎn)生政治收益。由于改革最根本的動(dòng)因是一定程度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)和對(duì)政治穩(wěn)定的潛在威脅，因此，在核心決策者的效用函數(shù)中，與經(jīng)濟(jì)因素相比，政治因素處于首要地位，即預(yù)期政治收益大于政治成本是政府主動(dòng)實(shí)施制度創(chuàng)新的先決條件。政府雖然具有建立有效率產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動(dòng)機(jī)和明確的成本收益分析，但是卻面臨著統(tǒng)治者的有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、既得利益集團(tuán)壓力和社會(huì)科學(xué)知識(shí)局限性等方面的困擾，從而在制度變遷的方向控制和收益分享上產(chǎn)生偏離甚至相反的結(jié)果，所以強(qiáng)制性制度變遷具有深刻的利益沖突性，這必然會(huì)引起社會(huì)利益格局的變動(dòng)和對(duì)現(xiàn)

有政治秩序的穩(wěn)定性產(chǎn)生威脅。

從行為方式看，政府具有各種強(qiáng)制性手段。以國(guó)家暴力為后盾的政府主體能夠通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段在不同程度上約束非政府主體的行為，進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷。一般而言，政府的行為方式可分為直接控制和間接控制兩種。就直接控制方式而言，行政命令最為典型，即用行政手段組織社會(huì)的產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)供給，其中既包括公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，也包括私人產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。如此，社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益在政府主體和非政府主體之間獲得了權(quán)威性的價(jià)值分配。就間接控制方式而言，在經(jīng)濟(jì)手段上，政府可通過(guò)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、收入分配等政策推動(dòng)社會(huì)利益格局的演進(jìn)，但這一切都是借助對(duì)自身利益的偏好而未獲得大多數(shù)社會(huì)公眾和利益主體的“一致同意”而為之的，意識(shí)形態(tài)的剛性力量在利益格局變動(dòng)中也發(fā)揮重要作用?！耙庾R(shí)形態(tài)是減少提供其他制度安排的服務(wù)費(fèi)用的最重要的制度安排”，成功的意識(shí)形態(tài)的基本目標(biāo)在于給各種利益主體以及絕大多數(shù)社會(huì)成員以活力，使其能對(duì)簡(jiǎn)單的享樂(lè)主義和個(gè)人主義的成本與收益采取相反的行為，從而可以節(jié)約交易費(fèi)用。

二、政府特殊利益的存在加劇利益整合的難度

權(quán)力和利益相輔相成，密切關(guān)聯(lián)。政府利益起源于公共權(quán)力。公共權(quán)力是獲取政府利益的手段，政府利益是行使公共權(quán)力的目的。就此而言，政府利益的產(chǎn)生前提是公共權(quán)力，而公共權(quán)力的邏輯歸宿則是政府利益。由此，政府利益是政府在行使公共權(quán)力的過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的利益形式。然而，歷史的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐表明，政府在行使公共權(quán)力的過(guò)程中經(jīng)常會(huì)偏離全社會(huì)公共利益的價(jià)值取向，因此政府利益有可能被分割成兩部分：實(shí)際的公共利益和偏離的公共利益?！皩?shí)際的公共利益”是指確實(shí)能夠代表全社會(huì)的那部分公共利益即“政府一般利益”?！捌x的公共利益”是指政府的自身利益，我們稱之為“政府特殊利益”。

一般意義而言，作為最權(quán)威的承載公共權(quán)力的政治組織和制度的政府，它制定的規(guī)則對(duì)管理對(duì)象具有法律約束力而對(duì)政府自身不一定具有約束力，因而政府在謀求自身利益時(shí)，擁有其他任何組織都不可比擬的自主性和便利性。即使政府主觀上滿懷代表公共利益的愿望，但客觀上未必如此，而且政府本身存在著生存、發(fā)展等根本問(wèn)題以及收益、權(quán)力、地位等具體問(wèn)題，因此，在不同利益主體的不同利益的共同訴求下，政府憑借經(jīng)濟(jì)資源的巨大配置權(quán)力必然表現(xiàn)出利己偏好。而且，在體制變革時(shí)期，社會(huì)化程度的提高要求政府必須提供日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的缺陷，這使得政府組織客觀上具有很強(qiáng)的公共性但極有可能會(huì)出現(xiàn)過(guò)度提供和成本增加的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)。顯然，政府在實(shí)現(xiàn)一般利益的同時(shí)客觀上也損害了全社會(huì)的公共利益。

“在最近的100年里，公共利益這個(gè)概念曾受到過(guò)各種各樣的嘲弄、稱贊、拒斥和復(fù)興——它在意指什么或者它是否是一個(gè)有用的概念這一點(diǎn)上，人們幾乎沒(méi)留下什么共識(shí)?！北M管“公共利益”一詞如幽靈般在理論文本和現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中“游弋”，但其概念的不確定性并不表明公共利益不存在。公共利益的美好圖景要求每一個(gè)社會(huì)成員都要“力爭(zhēng)保持一種獻(xiàn)身于社會(huì)發(fā)展的精神、一束投向遙遠(yuǎn)未來(lái)的目光，以及包容一切的公平感”。只要人類社會(huì)存在一天就不可避免對(duì)公共利益進(jìn)行不懈的追問(wèn)。公共利益是客觀存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，共同體的存在就意味著共同利益的存在。公共利益的存在、維持與發(fā)展不僅具有可能性，而且具有現(xiàn)實(shí)性。一方面，按照社會(huì)主義國(guó)家的憲政設(shè)計(jì)，政府利益應(yīng)該與人民利益保持高度的一致性，不應(yīng)該有超越于人民之上的自身特殊利益；另一方面，在體制變革時(shí)期的中國(guó)，政府行為逐步納入法制化的軌道。然而，歷史和現(xiàn)實(shí)的種種情況表明，這種完美憲政意義上的政府利益經(jīng)常超越于代表人民的全社會(huì)的公共利益而謀求自身的特殊利益。而且，中國(guó)法律制度的完善也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，法律所體現(xiàn)的中國(guó)特色的公平、正義等原則的完整體現(xiàn)尚待時(shí)日，更何況政府主體常常突破法律的邊界擅自行事，必然廣泛存在著“偏離的公共利益”。就理論層面而言，政府應(yīng)該能夠超越各種具體的社會(huì)利益，與公共利益的目標(biāo)達(dá)到高度整合的一致。但政府代表全社會(huì)的公共利益，并不必然意味著一旦賦予政府以全權(quán)和充分的獨(dú)立性，它就一定會(huì)如人所愿，自動(dòng)地實(shí)現(xiàn)公共利益。全社會(huì)的公共利益即人民利益與政府利益理論上存在的一致性并不能抹煞兩者之間現(xiàn)實(shí)中的差異性。由此，社會(huì)主義國(guó)家的政府利益并不完全等同于公共利益或人民利益。

人類社會(huì)雖然是“一種對(duì)于相互利益的合作的冒險(xiǎn)形式，它卻不僅具有一種利益一致的典型特征，而且也具有一種利益沖突的典型特征”。體制變革時(shí)期，個(gè)人利益與個(gè)人利益之間，個(gè)人利益與群體利益之間，群體利益與群體利益之間，群體利益與國(guó)家利益之間，都已經(jīng)產(chǎn)生了程度不同的矛盾和對(duì)立。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)主義國(guó)家的制度安排為解決這些大多屬非對(duì)抗性的人民內(nèi)部矛盾提供了根本保障。但是，當(dāng)國(guó)家強(qiáng)調(diào)社會(huì)產(chǎn)出最大化時(shí)，客觀上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步；當(dāng)國(guó)家僅僅追求自身利益的最大化時(shí)，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。國(guó)家目標(biāo)的雙重性決定了國(guó)家角色的雙重性，也決定了作為國(guó)家最主要代表者——政府的目標(biāo)與角色的雙重性。政府是最權(quán)威的承載公共權(quán)力的政治組織和制度，它作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)掌者、社會(huì)公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要成為不同利益主體的不同利益的共同訴求對(duì)象。然而，歷史的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐表明，政府在行使公共權(quán)力的過(guò)程中經(jīng)常會(huì)偏離全社會(huì)公共利益的價(jià)值取向，極有可能產(chǎn)生政府自身的特殊利益。因此，和國(guó)家一樣，政府自它產(chǎn)生之日起就具有正負(fù)兩種效應(yīng)，共同鑄就了一把“雙刃劍”。兩種效應(yīng)并存的實(shí)質(zhì)在于“統(tǒng)治者租金的最大化”，即政府特殊利益。在中國(guó)的具體歷史環(huán)境下，尤其是市場(chǎng)化改革的初期和中期，充任改革主體的政府既可能成為既得利益與原有體制的維護(hù)者，也可能成為市場(chǎng)化改革和新體制的推進(jìn)者。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)市場(chǎng)化意味著市場(chǎng)在資源配置中逐漸起基礎(chǔ)性作用，這就要求政府必須退出直接的資源配置領(lǐng)域，必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律實(shí)現(xiàn)政府自身利益行為的規(guī)范化。然而，“經(jīng)濟(jì)人”的特性和社會(huì)利益的整合功能使政府角色陷入進(jìn)退兩難的尷尬境地：它既是社會(huì)利益的整合者，又是自身利益的維護(hù)者。這種雙重身份交互作用，使政府經(jīng)常陷入一種矛盾困境，在整體性利益結(jié)構(gòu)所造成的各種弊端尚未徹底消除的歷史條件下，不可避免地加劇了政府進(jìn)行利益整合的難度，引發(fā)了種種消極后果。一方面，不僅提高了交易成本，而且導(dǎo)致社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。胡鞍鋼在分析了尋租性腐敗、地下經(jīng)濟(jì)腐敗、稅收流失性腐敗、公共投資與公共支出性腐敗后，指出僅以上四種腐敗在90年代后半期所造成的各類經(jīng)濟(jì)損失平均每年占GDP的13.2％～16.8％之間。假定上述的社會(huì)資源全部或大部分用于社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造，其所能帶來(lái)的社會(huì)福利增量十分驚人。另一方面，也削弱了政府權(quán)威的合法性基礎(chǔ)。地方利益主體極易產(chǎn)生擺脫中央支配和控制的傾向；公共權(quán)力因利

益驅(qū)動(dòng)進(jìn)入市場(chǎng)，形成對(duì)某些稀缺性資源的壟斷，使政府職能難以轉(zhuǎn)變，政府行政體制改革因此而困難重重；利益單元的個(gè)體化，又使政府權(quán)威迅速地世俗化，造成了一定程度上的對(duì)社會(huì)和國(guó)家的冷漠，這必然對(duì)體制變革時(shí)期的社會(huì)及政治穩(wěn)定造成不利的影響。

三、政府必須承擔(dān)起社會(huì)利益整合的使命

社會(huì)利益整合是指社會(huì)利益的協(xié)調(diào)與調(diào)整，其目的是建立起一個(gè)新的利益分配和占有的模式。政府在社會(huì)利益格局變動(dòng)中的主導(dǎo)作用同時(shí)也決定了政府是社會(huì)利益整合的最主要也是最重要的主體。

社會(huì)整合是指社會(huì)利益的協(xié)調(diào)與調(diào)整，促使社會(huì)個(gè)體或社會(huì)群體結(jié)合成為社會(huì)生活共同體的過(guò)程，亦即人類社會(huì)一體化的過(guò)程。而社會(huì)整合的唯一對(duì)象則是社會(huì)利益。社會(huì)結(jié)構(gòu)分化會(huì)引起社會(huì)不穩(wěn)定性的擴(kuò)大，但這并不意味著它必然導(dǎo)致社會(huì)秩序的解體因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)分化的過(guò)程本身可能孕育著新的交換模式和整合方式的出現(xiàn)。從社會(huì)系統(tǒng)論角度看，整合中心是指能對(duì)社會(huì)個(gè)體、社會(huì)群體產(chǎn)生吸附力量，使之凝聚為社會(huì)整體的一種制度化過(guò)程。政府之所以承擔(dān)著社會(huì)整合中心的功能，其主要原因在于政府的憲政基礎(chǔ)和組織特性決定了它可以超越除執(zhí)政黨之外的其他社會(huì)主體而進(jìn)行社會(huì)整合機(jī)制的構(gòu)建。在變革社會(huì)中，能夠依靠暴力向社會(huì)提供秩序和保護(hù)的主體只有以政府為代表的國(guó)家一個(gè)，它始終處于壟斷地位。代表著國(guó)家的政府通過(guò)公共權(quán)力的組織與分配，可以使社會(huì)保持一個(gè)比較權(quán)威的控制中心，可以建立起一個(gè)新的秩序化的交換模式，將各種矛盾和沖突限制在一定區(qū)間內(nèi)，以免造成大的社會(huì)動(dòng)蕩。

社會(huì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是利益結(jié)構(gòu)的均衡。由于當(dāng)前新的利益協(xié)調(diào)和整合機(jī)制尚未建立，因而一方面在分配關(guān)系上出現(xiàn)了分配不均的現(xiàn)象，導(dǎo)致利益受損的社會(huì)群體的相對(duì)剝奪感。隨著它在整個(gè)利益格局中的地位下降，該群體內(nèi)部的社會(huì)成員會(huì)出現(xiàn)挫折心理和由不公平感所可能導(dǎo)致的行為失范，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。另一方面是社會(huì)利益分配不均也呈現(xiàn)出多層次、多樣化的特征，客觀上造成了利益分配不均的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。在中國(guó)這樣一個(gè)“不患寡而患不均”的文化傳統(tǒng)的國(guó)度里，公眾的承受能力極其有限。這就要求政府必須承擔(dān)起社會(huì)利益整合的使命，逐步做一個(gè)相對(duì)超脫的利益協(xié)調(diào)者，在給社會(huì)提供符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)屬性規(guī)定的交易規(guī)則的基礎(chǔ)上，建立起合理的科益增長(zhǎng)和協(xié)調(diào)機(jī)制。利益整合之所以具有良好的社會(huì)控制功能，具有使社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的雙重作用，是因?yàn)樗軌驕p少人們的“對(duì)抗”和“離心”，同時(shí)也能夠增加社會(huì)的“向心力”和“合作”。利益整合的程度越高，人們行為的合作性增加，思維的向心力增強(qiáng)，就越有利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展；反之。利益整合的程度越低，人們行為的對(duì)抗性加大，思維的離心力變強(qiáng)，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展就越具有消極的阻礙作用。

對(duì)于變革時(shí)期的中國(guó)社會(huì)，伴隨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的雙重轉(zhuǎn)變，改革進(jìn)程的每一步可謂是阻力重重，因?yàn)轶w制變革所供給的“制度包括既得的利益，其中既有得利者，也有失利者，兩者都調(diào)動(dòng)資源來(lái)支持或反對(duì)未來(lái)的變革”。減少改革阻力的基本方法是對(duì)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償。問(wèn)題在于由于在改革過(guò)程中“投入”與“產(chǎn)出”的時(shí)滯，當(dāng)社會(huì)成員利益受到損失時(shí)，社會(huì)無(wú)法提供更多的利益補(bǔ)償，既不能對(duì)相對(duì)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償，也不能對(duì)許多將來(lái)因改革受益但暫時(shí)卻利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償。因而，政府利益整合的首要任務(wù)是國(guó)家(政府)保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)福利的不斷增長(zhǎng)，以較大限度地滿足社會(huì)成員的物質(zhì)需求和利益期望。這是政府整合社會(huì)利益的合理性要求。因?yàn)橐哉疄榇淼膰?guó)家最終要對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步負(fù)責(zé)，這也是國(guó)家(政府)合理存在的最基本的依據(jù)。讓國(guó)家壟斷對(duì)潛在暴力的使用權(quán)，可產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，從而節(jié)約資源并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。由國(guó)家出面供給公共物品，可以運(yùn)用強(qiáng)制手段向每個(gè)受益者統(tǒng)一收費(fèi)，可較好地避免供給不足。另外，政府能夠以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，為保證國(guó)家意志的貫徹實(shí)施可以在短時(shí)間內(nèi)迅速調(diào)集必要的人力、物力、財(cái)力實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)。所以，政府通過(guò)公共權(quán)力可以成為社會(huì)利益整合的最佳最合理的承擔(dān)者。

正因?yàn)樽兏飼r(shí)期社會(huì)各利益主體之間尚不足以用完全的契約方式來(lái)調(diào)節(jié)彼此關(guān)系，政府這只“看得見的手”來(lái)協(xié)調(diào)利益主體之間的關(guān)系也就是應(yīng)有之義。然而，政府整合社會(huì)利益的合理性并不完全意味著它的有效性。國(guó)家既是規(guī)制產(chǎn)權(quán)、降低交易成本、維持共同體存在、保障個(gè)人權(quán)益的不可或缺的工具，但又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)進(jìn)步的最大障礙和個(gè)人權(quán)益潛在的最大侵害者。這是因?yàn)楣矙?quán)力在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的領(lǐng)域越廣，程度越深，可支配的資源越多，社會(huì)成員就越難以抗拒它的侵害，尋租現(xiàn)象發(fā)生的可能性就越大。政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，在信息、技術(shù)、能力有限的情況下，科學(xué)民主的決策往往被決策者的主觀意志所取代，失誤的概率增大，易引起政策低效和社會(huì)混亂發(fā)生政權(quán)的合法性危機(jī)。龐大政府的維持與運(yùn)轉(zhuǎn)增加行政成本，必然引發(fā)資源耗損的總量膨脹，加重社會(huì)負(fù)擔(dān)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入減少。這在客觀上要求政府把制度變遷納入良性的運(yùn)行軌道。合理良好的制度意味著最大可能的優(yōu)良生活。制度不僅是一種工具理性，而且具有道德上的合理性。倘若制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行旨在推行和體現(xiàn)公共利益，那么就有可能達(dá)到善政和善治，理想的政體“須有必要的條件并以建立社會(huì)的善德為宗旨”，現(xiàn)代民主政府是匯聚、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益的最重要工具，政府的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行自然要服務(wù)和增進(jìn)公共利益，這也是政府政治正當(dāng)性和合法性的前提所在。這就需要政府超越自身特殊利益而追求公共利益，因?yàn)檎笆且粋€(gè)全國(guó)性的組織，其目的在于為全體國(guó)民——個(gè)人的和集體的——造福?！笨傊?，在市場(chǎng)機(jī)制和契約性社會(huì)紐帶發(fā)育尚不成熟的現(xiàn)實(shí)條件下，政府整合社會(huì)利益既要保持充沛的權(quán)威合法性資源，完善市場(chǎng)機(jī)制，維護(hù)政治一體化體系，又要防止公共權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的過(guò)度干預(yù)或者侵犯，以達(dá)到社會(huì)利益整合有效性的要求。

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