政府公共管理與公共文明建設(shè)

陳春萍　葉幸男

摘要公共性是政府公共管理與公共文明建設(shè)的共同屬性，政府公共管理的“公共性”體現(xiàn)在管理主體的公共性、管理價(jià)值觀的公共性、管理手段的公共性和管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性等方面。公共文明建設(shè)的關(guān)鍵在于培養(yǎng)社會(huì)的公共精神，政府公共管理在公共文明建設(shè)中發(fā)揮著道德示范、制度保障、促進(jìn)公民的有序參與和激發(fā)公民的公共意識(shí)等重要作用。

關(guān)鍵詞政府公共管理公共文明公共精神

中圖分類號(hào)B824.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1007－1539(2009)01－0056－04

中國(guó)改革開(kāi)放三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為公民社會(huì)的形成和發(fā)展創(chuàng)設(shè)了基本的制度空間和堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大歷史進(jìn)程中，政府公共管理的職能正在逐步實(shí)現(xiàn)從單純的管理型行政向以滿足公民和社會(huì)需求為宗旨的服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變。政府公共管理在公共文明建設(shè)中的作用日益顯現(xiàn)。

一、公共文明建設(shè)的“公共性”特征

公共文明是人類在公共生活中所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和，它標(biāo)志著人類公共生活擺脫野蠻的進(jìn)步狀態(tài)和程度。從一般意義上看，公共文明包括公共衛(wèi)生、公共秩序、公共交往、公共觀賞、公共參與和公共生活設(shè)施狀況等。其中，公共衛(wèi)生、公共秩序是在物理空間上表現(xiàn)的文明；公共交往是在人文空間上表現(xiàn)的文明；公共觀賞表達(dá)了人的內(nèi)在審美，對(duì)他人創(chuàng)造的欣賞以及對(duì)創(chuàng)新的鼓勵(lì)；公共參與涵蓋了前面四項(xiàng)，處于最高層次，它說(shuō)明人在文明行為方面不僅自己做到了，而且還會(huì)影響其他人去做到。

公共文明素質(zhì)是公民必須具備的基本素質(zhì)，是其作為公民所具有的內(nèi)在與外在的表征，也是民主政治必備的文化價(jià)值基礎(chǔ)和公民文化的核心要素。公共文明充分體現(xiàn)了公民與他人交往、共處時(shí)對(duì)公共道德的遵從和責(zé)任，體現(xiàn)了公民以公共精神和理性力量理解和享用社會(huì)公共道德和制度規(guī)范，體現(xiàn)了公民對(duì)他人和社會(huì)的尊重及平等相待并訴求著正義的自覺(jué)狀態(tài)。公共文明關(guān)系到人與人、人與社會(huì)、人與自然之間的關(guān)系，因而關(guān)系到每個(gè)人的生存和發(fā)展。提高公共文明素質(zhì)是全人類的共同精神追求。

公共文明在本質(zhì)上反映的是公共精神。公共精神是指公民具有超越個(gè)人狹隘眼界和個(gè)人直接功利目的，關(guān)懷公共事務(wù)、事業(yè)和利益的思想境界和行為態(tài)度。公共精神是公民在公共生活中應(yīng)該具備的基本精神，它包括公民之獨(dú)立人格、理性精神、公德意識(shí)、社會(huì)責(zé)任、政治認(rèn)同、參與行動(dòng)、普世關(guān)懷等，其價(jià)值在于維護(hù)社會(huì)的整體利益，關(guān)注社會(huì)共同體里每一個(gè)成員的權(quán)利和尊嚴(yán)。公共精神是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公民提出的一種最基本、最重要的美德要求。公共精神作為公民美德，本質(zhì)上是公民的公共責(zé)任意識(shí)在行為和性格上的體現(xiàn)。以公共責(zé)任意識(shí)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的公共精神有著豐富的社會(huì)內(nèi)涵。首先，它體現(xiàn)為公民尊重國(guó)家法律和政府行政并與政府合作的精神態(tài)度，其中包括積極參與公共事務(wù)管理與合理監(jiān)督政府行政的精神態(tài)度；其次，它體現(xiàn)為公民自覺(jué)關(guān)懷與維護(hù)公共安全、公共衛(wèi)生、公共環(huán)境、公共資源、公共財(cái)物等公共利益的態(tài)度與情懷；最后，它體現(xiàn)為公民在公共生活中理解、尊重、包容他人并與他人平等相處、合作共事的精神氣度和行為取向。公共精神通過(guò)倫理道德規(guī)范公民的思維方式和行為，促使每個(gè)公民時(shí)時(shí)處處都需要選擇與公共利益相一致的行為模式。

公共精神的精髓在于公共性。公共性是現(xiàn)代公民社會(huì)之公共生活的本質(zhì)屬性，具有開(kāi)放性、平等性與社群性的特性，通過(guò)特定共同體成員理性、自覺(jué)的交互主體性行為與結(jié)構(gòu)性活動(dòng)而得以存在?！肮病币辉~起源于古希臘，有著雙重含義。一是指具備公共精神和公共意識(shí)；二是指人與人之間在相互交往中互相關(guān)心和照顧的狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，“公共”是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。在初始階段，“公共”一詞更多的是指社會(huì)性而非私人性。隨著時(shí)代的發(fā)展，公共性的初始意義逐漸喪失，新的內(nèi)涵詮釋不斷涌現(xiàn)。漢娜·阿倫特認(rèn)為公共性至少包含三個(gè)方面的含義。一是公開(kāi)性。“‘公共一詞表明了兩個(gè)密切聯(lián)系卻又不完全相同的現(xiàn)象。它首先意味著，在公共領(lǐng)域中展現(xiàn)的任何東西都可為人所見(jiàn)、所聞，具有可能最廣泛的公共性。對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，展現(xiàn)——即可為我們、亦可為他人所見(jiàn)所聞之物——構(gòu)成了存在?！倍菍?shí)在性，它是指人們之間的公共空間借以呈現(xiàn)自身的無(wú)數(shù)視點(diǎn)同時(shí)在場(chǎng)。“公共領(lǐng)域的實(shí)在性則要取決于共同世界借以呈現(xiàn)自身的無(wú)數(shù)視點(diǎn)和方面的同時(shí)在場(chǎng)，而對(duì)這些視點(diǎn)和方面，人們是不可能設(shè)計(jì)出一套共同的測(cè)量方法和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的?！薄耙?yàn)?，被他人看?jiàn)和聽(tīng)見(jiàn)的意義在于，每個(gè)人都是站在一個(gè)不同的位置上來(lái)看和聽(tīng)的。這就是公共生活的意義?！比恰肮餐浴??！肮餐浴奔戎概c公共性中“他者”聯(lián)系和分離的物體世界，更指一種關(guān)于這種世界的想象，即“共同體想象”?！熬蛯?duì)我們所有人都一樣而言，就不同于我們?cè)谄渲袚碛械膫€(gè)人空間而言，‘公共一詞表明了世界本身?！惫愸R斯考察了“公共性”一詞的歷史演變過(guò)程?！霸谟?guó)，從17世紀(jì)中葉開(kāi)始使用‘公共(public)一詞，但到當(dāng)時(shí)為止，常用來(lái)代替‘公共，的一般是‘世界或‘人類。同樣，法語(yǔ)中的‘公共，(Le public)一詞最早也是用來(lái)描繪格林字典中所說(shuō)的‘公眾，而‘公眾一詞是18世紀(jì)在德國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)，并從柏林傳播開(kāi)來(lái)的；到這個(gè)時(shí)候?yàn)橹?，人們一般都說(shuō)‘閱讀世界，或干脆就叫世界(今天來(lái)看就是指全世界)?！薄氨緛?lái)意義上的公共性是一種民主原則，這倒不是因?yàn)橛辛斯残?，每個(gè)人一般都能有平等的機(jī)會(huì)表達(dá)其個(gè)人傾向、愿望和信念，即意見(jiàn)；而是只有當(dāng)這些個(gè)人意見(jiàn)通過(guò)公眾批判而變成公眾輿論(opinion publiqu)時(shí)，公共性才能實(shí)現(xiàn)?！绷_爾斯提出了“公共理性”理論。“按照我的理解，公共理性的觀念屬于秩序良好之憲政民主社會(huì)的一種構(gòu)想。這種理性的形式與內(nèi)容——其為公民所理解的方式及其對(duì)于公民之間政治關(guān)系的闡釋如何——是民主觀念自身的組成部分……公共理性觀念具體位于最深的基本道德與政治價(jià)值層面，這些價(jià)值用以決定憲政民主制政府與其公民之間的關(guān)系，并決定公民與公民之間的相互關(guān)系。簡(jiǎn)言之，公共理性觀念關(guān)懷怎樣理解政治關(guān)系的問(wèn)題?！?/p>

二、政府公共管理的“公共性”內(nèi)涵

政府自從成立起，就發(fā)揮著管理社會(huì)公共事務(wù)、行使公共權(quán)力、促進(jìn)公共利益的職能。政府產(chǎn)生、存在和發(fā)展的目的是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識(shí)形態(tài)等。政府公共管理是政府為了解決公共問(wèn)題，維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)與公共部門(mén)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。雖然不同時(shí)代、不同背景對(duì)政府公共性的外部特征有不同的要求，但實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、提供公共物品卻是所有政府公共管理的共同

內(nèi)容。

政府公共管理作為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門(mén)管理活動(dòng)，總是著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)的。從現(xiàn)代意義上看，政府公共管理的“公共性”內(nèi)涵可以歸納為以下四個(gè)方面。一是政府公共管理主體的公共性。政府作為公共管理主體，具有組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等共同特征。二是政府公共管理價(jià)值觀的公共性。政府公共管理的價(jià)值觀主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面，注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是政府公共管理手段的公共性。政府公共管理是政府運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了政府公共管理手段的公共性。四是政府公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。政府公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，政府對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問(wèn)題人手，公共問(wèn)題是公共管理的邏輯起點(diǎn)，最終要達(dá)到的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益。衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。

政府公共管理的“公共性”集中體現(xiàn)在政府行使公共管理職能時(shí)對(duì)公共倫理精神的永恒追求。公共倫理精神規(guī)定并影響著政府公共政策規(guī)劃的基本目標(biāo)和方向；它塑造著一個(gè)行政體系中的行政人格，并在很大程度上影響著政府及行政人員的權(quán)威。政府公共管理作為一種服務(wù)型的社會(huì)管理模式，必然要將服務(wù)原則定位為其管理的基本原則，在服務(wù)原則的基礎(chǔ)上，管理過(guò)程中就會(huì)形成以倫理關(guān)系為基本的人際關(guān)系。這種以倫理關(guān)系為基本關(guān)系的管理模式，決定了公共管理以道德為其行為選擇的依據(jù)和基礎(chǔ)。公平正義是政府組織履行公共管理職能的最高追求。政府從產(chǎn)生的那一天起就肩負(fù)著維持公平與正義的使命，政府的責(zé)任就在于給人以人性的關(guān)懷和服務(wù)。誠(chéng)實(shí)信用是政府組織履行公共管理職能的基本前提。在政府的道德譜系中，誠(chéng)信處于基礎(chǔ)性地位，它影響并決定著政府其他道德品質(zhì)的實(shí)現(xiàn)程度。政府兌現(xiàn)其承諾給人民的事項(xiàng)，除通過(guò)制度供給和安排外，絕對(duì)離不開(kāi)誠(chéng)信的精神支撐。政府必須對(duì)公眾懷有善良的動(dòng)機(jī)和忠誠(chéng)的行動(dòng)。責(zé)任意識(shí)是政府組織履行公共管理職能的價(jià)值理念。政府治理并不是單純的管理，更確切地說(shuō)是其履行責(zé)任的一種方式，政府只有在其能夠保障社會(huì)利益，促進(jìn)社會(huì)意志的實(shí)現(xiàn)時(shí)才是合乎理性的、合法的。務(wù)實(shí)高效是政府組織履行公共管理職能的價(jià)值目標(biāo)?，F(xiàn)代社會(huì)的加速度發(fā)展，要求政府高效地處理各方面的問(wèn)題，使人民的權(quán)利得到有效的保障和實(shí)現(xiàn)。政府效率不能一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，而應(yīng)該更加關(guān)注社會(huì)的全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)從效率優(yōu)先到又快又好的轉(zhuǎn)變，真正體現(xiàn)出以人為本的精神。協(xié)調(diào)和諧是政府組織履行公共管理職能的重要保證。社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步需要政府機(jī)關(guān)之間、政府與社會(huì)之間、政府與企業(yè)之間、公職人員之間的合作與協(xié)調(diào)，政府的協(xié)調(diào)精神突出地表現(xiàn)在政府與市民社會(huì)的協(xié)作互動(dòng)，促進(jìn)雙方的共贏。寬容博愛(ài)是政府組織履行公共管理職能的人文升華。政府及其行政人員對(duì)公民的個(gè)性習(xí)慣、思維方式、情感方式、生活方式要有足夠的包容性，不隨意干涉公民的私人生活，關(guān)愛(ài)各個(gè)層次的公民發(fā)展。這是對(duì)公民的生存方式和生活態(tài)度的一種理解，是對(duì)自由價(jià)值的一種肯定和維護(hù)。

三、公共文明建設(shè)中的政府作為

公共文明建設(shè)從宏觀上說(shuō)是在全社會(huì)培養(yǎng)公共精神，從微觀上說(shuō)則是要在公民個(gè)體中進(jìn)行公民素質(zhì)訓(xùn)練，而且公民素質(zhì)訓(xùn)練應(yīng)放在公共精神培養(yǎng)這樣的社會(huì)系統(tǒng)之中。公共精神是一種綜合品質(zhì)。需要各種社會(huì)條件的催生。建立和豐富公民社會(huì)，增大公民互動(dòng)的頻率，開(kāi)放公民參與領(lǐng)域等，都有利于公共精神的形成，特別是相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家、市場(chǎng)之外的公民社會(huì)起到了更為重要的作用。公共文明建設(shè)要以社會(huì)公共生活為標(biāo)志，創(chuàng)造美好的社會(huì)面貌，形成良好的社會(huì)形象。只有形成良好的社會(huì)形象才能表明我們所進(jìn)行的公共文明建設(shè)確實(shí)取得了實(shí)效。政府組織作為公共文明建設(shè)的主體，其公共管理行為是推進(jìn)公共精神培養(yǎng)和公共文明建設(shè)的重要手段。

公共精神的培養(yǎng)作為公共文明建設(shè)的關(guān)鍵所在，其主要任務(wù)就是培養(yǎng)民眾的主體性、參與性、正義性和責(zé)任感等公共文明素質(zhì)。政府組織作為公共文明建設(shè)的主體，在公民公共精神培養(yǎng)和社會(huì)公共文明建設(shè)中有著十分重要的作用。政府公共管理促進(jìn)公共文明建設(shè)的措施有以下選擇。

第一，加強(qiáng)政府公共管理道德建設(shè)，提升政府的道德權(quán)威和道德示范性。政府的形象是公共文明建設(shè)的首要之計(jì)。社會(huì)的公平正義需要制度化的基礎(chǔ)，但是公平正義作為道德范疇，它的實(shí)現(xiàn)所依據(jù)的最直接力量是政府。特別是在一個(gè)社會(huì)變動(dòng)和急速發(fā)展的時(shí)期，政府更是不可缺少的社會(huì)整合力量。公共文明由于在公民社會(huì)中孕育產(chǎn)生，擁有廣闊的公共空間，人們之間的公共交往日益普遍化，追求公共生活和諧的愿望也日益強(qiáng)烈，維護(hù)共有的美德成為每個(gè)公民的需要。法國(guó)啟蒙思想家霍爾巴赫認(rèn)為：“再也沒(méi)有什么東西能夠像政府那樣對(duì)人民的風(fēng)俗習(xí)慣產(chǎn)生如此直接的影響?！背绺叩恼c崇高的社會(huì)是相互聯(lián)系的，一個(gè)民族的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者善于引導(dǎo)人民競(jìng)相砥礪的品德，并且以自己崇高的品德為公民作示范，那么，這些崇高的品德便會(huì)為越來(lái)越多的人所具有。對(duì)于以公共利益為目標(biāo)、以為人民服務(wù)為宗旨的政府公務(wù)員，更應(yīng)該具有公共精神，這些公眾人物的思想和行為可直接輻射到普通公眾。只有政府官員和公務(wù)員真正以公共利益為己任，堅(jiān)持公共性這一價(jià)值取向，堅(jiān)持職業(yè)道德，才能強(qiáng)化和激發(fā)廣大公民的公共精神。

第二，推進(jìn)政府公共管理制度創(chuàng)新，完善公共文明建設(shè)的制度保障?，F(xiàn)代社會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市場(chǎng)各參與者往往謀求的是個(gè)體效益的最大化，當(dāng)任何一方的自我逐利動(dòng)機(jī)損害到他人的利益時(shí)，和諧社會(huì)就會(huì)受到影響。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院院士奧斯特羅姆教授認(rèn)為：社會(huì)公共秩序是一個(gè)博弈過(guò)程，在存在大量搭便車(chē)、背棄承諾的情形下，制度的有效供給對(duì)于社會(huì)公共秩序的良性演進(jìn)極為重要。因此，積極通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)來(lái)為民眾公共精神的培育營(yíng)造條件，是我國(guó)政府公共管理的迫切要求。在此過(guò)程中，政府要將民生放在首位，這既是政府本性所在，也應(yīng)是其制度設(shè)計(jì)的理念原則，以使社會(huì)在公平與效率、經(jīng)濟(jì)與環(huán)保、城市與農(nóng)村、東部與西部等方面找到最佳結(jié)合點(diǎn)。政府本身也要積極推進(jìn)機(jī)制改革，在堅(jiān)持總體政治民主化的背景下，努力實(shí)現(xiàn)公共管理從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變，在謀求政府與市場(chǎng)、社會(huì)友好合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)善治，為維護(hù)社會(huì)公正、穩(wěn)定、廉潔和法治奠定基礎(chǔ)，使社會(huì)在公共精神的發(fā)揮中達(dá)到整體效益的最大化。

第三，實(shí)施政府公共管理民主決策，促進(jìn)公民的有序參與和良好合作。公民既是政府提供服務(wù)的接受者，同時(shí)還是參與者和監(jiān)督者。民眾只有通過(guò)親自參與公共生活實(shí)踐，才能逐漸領(lǐng)略到公共精神的重要性。一方面，在公共行政活動(dòng)中，公民參與可以建立權(quán)利分享、權(quán)力監(jiān)督和博弈制衡機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益異化的治理，確保公共行政活動(dòng)的公共利益價(jià)值取向，從而彰顯公共行政領(lǐng)域的公共精神。另一方面，公民通過(guò)參與公共事務(wù)的討論、決策、管理和監(jiān)督，在公共行政民主過(guò)程中能真實(shí)地感受到自己的主人翁地位和自主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從而加深對(duì)政府工作的認(rèn)識(shí)，體諒其難處并有效地實(shí)施監(jiān)督，這樣就可以建立起公民對(duì)行政的信任，促使公民與政府形成良好的合作，并在這種合作中形成共同的責(zé)任感和義務(wù)感，激發(fā)公共精神的形成。

第四，發(fā)揮政府的公共管理教育功能，激發(fā)公民的主體意識(shí)和公共意識(shí)。公共領(lǐng)域是一個(gè)公民建構(gòu)其價(jià)值準(zhǔn)則的文化批判領(lǐng)域，是精神文化和公共倫理生長(zhǎng)的社會(huì)空間。公共精神不是一朝一夕就可以養(yǎng)成的，也不單純是知識(shí)學(xué)習(xí)的結(jié)果，它要在公民日常生活中的各個(gè)方面加以培養(yǎng)，逐漸訓(xùn)練，積久成習(xí)，公共精神就成為了自然而然的思維和態(tài)度乃至行為方式。這些過(guò)程包括參與公共事務(wù)的討論、決策；投身公共活動(dòng)，行使投訴、上訪、聯(lián)名、請(qǐng)?jiān)傅雀鞣N公民權(quán)利；在投票、選舉中學(xué)會(huì)對(duì)他人的正確評(píng)價(jià)和對(duì)自身行為的恰當(dāng)權(quán)衡，掌握協(xié)商、妥協(xié)、審慎等行為方式和態(tài)度，以合作方式有效地解決集體行動(dòng)中的困境。當(dāng)前無(wú)論如何都應(yīng)在價(jià)值層面上確立公民教育在整個(gè)教育體系中的基礎(chǔ)位置，以根本改變現(xiàn)有教育理念中的種種功利性傾向，使對(duì)公民意識(shí)的培養(yǎng)成為相關(guān)責(zé)任人員的主導(dǎo)思維方式和行為方式。在此基礎(chǔ)上，要不斷探索各種有利于公民教育發(fā)展的方法措施，既要?jiǎng)?chuàng)新學(xué)校公民教育內(nèi)容，又要廣泛開(kāi)展全社會(huì)的公民教育體系，利用報(bào)紙、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳媒介全方位鋪開(kāi)，還要積極吸收域外先進(jìn)理念，在批判改造中為我所用，以促進(jìn)民眾主體意識(shí)和公共意識(shí)的普遍提升。

(作者：陳春萍湖南科技大學(xué)法學(xué)院教授、博士生，湖南湘潭411201；葉幸男湖南科技大學(xué)法學(xué)院碩士生，湖南湘潭411201)