環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建理論問(wèn)題研究

毛海飛

摘要：環(huán)境公益訴訟也是公益訴訟的一種。本文主要從環(huán)境公益訴訟的特征、環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)、建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的理論思考等幾個(gè)方面來(lái)完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；訴訟模式；環(huán)境污染

環(huán)境公益訴訟是指公民、法人或其他組織及國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定或授權(quán)對(duì)侵害國(guó)家環(huán)境權(quán)益、社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的行為，有權(quán)向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的法律制度或訴訟模式。

在我國(guó)，比較具有現(xiàn)實(shí)意義的是普通公民或社會(huì)組織根據(jù)法律的規(guī)定或授權(quán)針對(duì)行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、法人或其他組織及個(gè)人的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等損害公共環(huán)境權(quán)益的行為，為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度，即普通環(huán)境公益訴訟。根據(jù)被訴主體的不同，普通環(huán)境公益訴訟分為兩類，一種是針對(duì)法人或其他組織及個(gè)人等環(huán)境損害者的公益訴訟，稱之為環(huán)境民事公益訴訟；另一種是針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的公益訴訟，稱之為環(huán)境行政公益訴訟。

一、環(huán)境公益訴訟的特征

比較各國(guó)實(shí)行的環(huán)境公益訴訟制度，雖然具體法律規(guī)定各不相同，但是與傳統(tǒng)的訴訟制度相比，可以看出它們都具有以下幾個(gè)方面的特征：

(一)當(dāng)事人的廣泛性

環(huán)境公益訴訟的原告并不是利益直接受侵害者。由于環(huán)境污染或破壞行為所引起損害首先是對(duì)環(huán)境的損害，其次才是通過(guò)環(huán)境為媒介對(duì)人的損害。而且，在有的情況下，雖然存在對(duì)環(huán)境的損害，卻不一定對(duì)人造成損害。這種特殊性決定了環(huán)境公益訴訟與一般的訴訟之間在當(dāng)事人適格上的不同。在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境公益訴訟的原告申訴的基礎(chǔ)不在于自己的某種利益受到侵害或威脅，而是在于希望通過(guò)訴訟途徑保護(hù)因私人或政府的違法行為而受到損害或有可能受到損害的環(huán)境公共利益。因此，各國(guó)都對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格進(jìn)行了放寬，使越來(lái)越多的公民或組織可以通過(guò)司法途徑維護(hù)環(huán)境公共利益。所以具有起訴資格的原告和被訴對(duì)象都更加廣泛。

(二)訴訟理由的預(yù)防性

一般的訴訟都要求有具體的利益受到損害的事實(shí)，是一種對(duì)損害的彌補(bǔ)和事后救濟(jì)，而環(huán)境公益訴訟更強(qiáng)調(diào)事前的預(yù)防性救濟(jì)。這是因?yàn)榄h(huán)境損害所造成的后果十分嚴(yán)重，難以以金錢來(lái)衡量。并且有很多的損害是不可逆的，難以彌補(bǔ)，即使可以通過(guò)治理達(dá)到受損害前的狀態(tài)，所花費(fèi)的財(cái)力物力以及資源都是很巨大的。因此，將環(huán)境損害的可能性作為起訴的理由，可以減少或防止損害結(jié)果的發(fā)生，將損害遏制在萌芽狀態(tài)，這種防患于未然的預(yù)防作用在環(huán)境公益訴訟中就十分明顯。在面臨環(huán)境公益遭到損害威脅時(shí)，就根據(jù)對(duì)環(huán)境公益侵害的潛在可能性來(lái)決定是否受理，運(yùn)用司法手段加以排除，從而阻止環(huán)境公共利益遭到無(wú)法彌補(bǔ)的損害。

(三)訴訟領(lǐng)域的非獨(dú)立性

環(huán)境公益訴訟并非獨(dú)立的訴訟領(lǐng)域，而只是一種與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式和手段。如前面對(duì)環(huán)境公益訴訟的分類，這種訴訟可以適用民事訴訟程序，也可以適用行政訴訟程序，這主要取決于被訴的對(duì)象。因此，不能將環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)的訴訟模式斷然分開，而是緊密相連的。如果被訴的是對(duì)環(huán)境造成損害的公民、法人、或其他組織，就適用環(huán)境民事公益訴訟程序。如果被訴的是對(duì)環(huán)境公益造成損害或者由于其行政行為(包括不作為)與環(huán)境損害的形成有合理的聯(lián)系的行政機(jī)關(guān)，即適用環(huán)境行政公益訴訟的一些規(guī)定。不同的是，環(huán)境公益訴訟在這些方面有特別要求，比如，訴訟主體資格放寬，舉證責(zé)任倒置，訴訟利益是為了環(huán)境公共利益，訴訟時(shí)效更長(zhǎng)等。

二、環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)

(一)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

人們環(huán)境意識(shí)的提高是我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，我國(guó)的環(huán)境污染和破壞已經(jīng)到了很嚴(yán)重的地步，而在我國(guó)環(huán)境立法與司法的缺陷使得環(huán)境損害并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)改善。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的環(huán)境意識(shí)的提高，開始注意到愛護(hù)與保護(hù)賴以生存的環(huán)境，這是環(huán)境公益訴訟得以建立的前提。只有當(dāng)環(huán)境問(wèn)題得到人們的廣泛關(guān)注時(shí)，才會(huì)為了社會(huì)的環(huán)境公共利益向法院提起訴訟，才能起到以社會(huì)的力量保護(hù)環(huán)境的目的。

隨著我國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程，法律的逐漸完善，我國(guó)的一些法律方面的規(guī)定已經(jīng)為環(huán)境公益訴訟提供了依據(jù)，且不論其法律實(shí)效性如何，畢竟有了法律依據(jù)就是一種進(jìn)步。如：我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?條規(guī)定“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。這里的規(guī)定有些不明確，并且缺乏訴訟法方面配套的法律規(guī)定，所以，環(huán)保法的這一規(guī)定便被法院“冷處理”了。如果某位公民要依據(jù)這一規(guī)定為環(huán)保公益向法院提起訴訟，法院會(huì)以訴訟法沒(méi)有規(guī)定為由不給起訴人訴訟資格。

(二)理論基礎(chǔ)

公民環(huán)境權(quán)的確立，是當(dāng)代憲法理論的一個(gè)重大發(fā)展，是公民依法利用環(huán)境，享受適宜的生活環(huán)境條件的法律保障，同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張?zhí)峁?quán)利保障。所謂環(huán)境權(quán)，指的是環(huán)境法律關(guān)系的主體就其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的基本權(quán)利和承擔(dān)的基本義務(wù)，即環(huán)境法律關(guān)系主體有享用適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。它賦予公眾參與環(huán)境保護(hù)，參與國(guó)家環(huán)境管理的平等資格，確立當(dāng)代人保護(hù)后代人合理的環(huán)境資源福利需求的起訴權(quán)，是公民參與環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)。

在1972年6月聯(lián)合國(guó)召開的人類環(huán)境會(huì)議中，通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》，環(huán)境權(quán)首次得到承認(rèn)。該宣言宣布：“人類有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來(lái)的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！痹诃h(huán)境權(quán)得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)以后，我國(guó)《憲法》第26條第1款也規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！边@一規(guī)定雖然不是對(duì)環(huán)境權(quán)的直接確認(rèn)，但也可以推導(dǎo)出國(guó)家環(huán)境管理的職責(zé)和公民參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。

環(huán)境權(quán)被確認(rèn)為一項(xiàng)基本人權(quán)，為環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)。在“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”的原則下，一般認(rèn)為作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進(jìn)行裁判的前提。因此，在憲法上承認(rèn)公民環(huán)境權(quán)的存在，就為公民的環(huán)境權(quán)的救濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)作為一種道德權(quán)利，是人的“應(yīng)有權(quán)利”、“與生俱來(lái)”權(quán)利。公民的環(huán)境權(quán)的主要內(nèi)容是通過(guò)參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)獲得良好的生存環(huán)境的權(quán)利，它包括兩種權(quán)利：實(shí)體上的權(quán)利和程序上的權(quán)利。實(shí)體上的環(huán)境權(quán)是與公民的切身利益直接相關(guān)的權(quán)利，如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)等。程序上的權(quán)利是為保障實(shí)體上的權(quán)利而設(shè)立的權(quán)利，如環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)等。

三、建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的理論思考

通過(guò)對(duì)外國(guó)一些法律先進(jìn)的國(guó)家的環(huán)境公益訴訟制度的了解之后，結(jié)合我國(guó)目前的法律狀況，可以通過(guò)完善

一些相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)完成環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，環(huán)境公益訴訟不是一種獨(dú)立于傳統(tǒng)的民事、刑事、行政的訴訟形式，可以在修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的時(shí)候，修改或加入一些有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，就可以達(dá)到完善立法的目的。

(一)訴權(quán)擴(kuò)大

所謂訴權(quán)，是指當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院對(duì)其民事財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)進(jìn)行司法保護(hù)的權(quán)利。訴權(quán)是當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟的基本權(quán)利，當(dāng)事人有了訴權(quán)，才能向人民法院提出保護(hù)其民事權(quán)益的請(qǐng)求，才能有訴。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條的規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。這條規(guī)定中的“控告權(quán)”不僅僅是一種宣告的權(quán)利，還是一種直接的訴權(quán)，是賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人均有環(huán)境公益訴權(quán)。而且，既然是為保護(hù)國(guó)家環(huán)境權(quán)益和社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益而設(shè)置的程序制度，就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其社會(huì)性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進(jìn)行公益訴訟，不應(yīng)有所限制。廣大的社會(huì)成員(不論是公民、法人或其他組織)享有了提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，也就意味著，環(huán)境保護(hù)不只是政府環(huán)保部門的職責(zé)，對(duì)環(huán)境的監(jiān)督也是社會(huì)成員的權(quán)利。對(duì)破壞環(huán)境的行為可以訴諸法院，使違法者得到應(yīng)有的懲罰，使環(huán)境得到更加有力的保護(hù)。是在國(guó)家環(huán)境權(quán)益和社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益受到侵害后進(jìn)行補(bǔ)救的重要途徑。

(二)行政程序前置

在美國(guó)的公民訴訟中，有關(guān)于60天告知義務(wù)的制度，可以在將不法行為者告上法庭之前，給予其一段合理時(shí)間改正違法行為，停止對(duì)環(huán)境的破壞，消除負(fù)面影響。如果，可以不用通過(guò)司法救濟(jì)就達(dá)到與訴訟相同的效果，這樣，既可以節(jié)約司法資源，又可以給違法者一個(gè)自新的機(jī)會(huì)。這種告知義務(wù)雖然并不意味著行政程序的前置。但是，我國(guó)的法律規(guī)定公民有控告和檢舉的權(quán)利，雖然沒(méi)有明確指出向誰(shuí)提出，但是，無(wú)外乎是行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)。而對(duì)行政機(jī)關(guān)提出控告就可以理解為行政程序前置。在公民向法院提起訴訟以前，先向有關(guān)的行政機(jī)關(guān)，如環(huán)保部門提出檢舉和控告，一方面可以是行政機(jī)關(guān)注意到平時(shí)工作中疏忽的環(huán)境問(wèn)題或不易被察覺(jué)的破壞環(huán)境的違法行為，另一方面，也可以督促行政執(zhí)法部門及時(shí)采取措施制止違法行為，減少對(duì)環(huán)境的危害。如果在此期間違法者沒(méi)有停止違法行為，行政部門也沒(méi)有采取有效的措施加以制止，那么，就可以向法院提起環(huán)境行政公益訴訟或環(huán)境民事公益訴訟。

(三)訴訟時(shí)效及訴訟費(fèi)用承擔(dān)

在傳統(tǒng)的三大訴訟法中都有關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定，超過(guò)訴訟時(shí)效既喪失請(qǐng)求人民法院保護(hù)其利益的權(quán)利。不同的情形有不同的時(shí)效期間，長(zhǎng)短不一。最長(zhǎng)的訴訟時(shí)效為20年。那么環(huán)境公益訴訟應(yīng)該設(shè)置多長(zhǎng)時(shí)間的訴訟時(shí)效才合理呢?《民法通則》的有關(guān)司法解釋中規(guī)定：“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制”。這一規(guī)定是出于保護(hù)國(guó)家利益的需要，而環(huán)境公益訴訟同樣是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的救濟(jì)渠道，也應(yīng)當(dāng)不受訴訟時(shí)效的限制，使侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為在任何時(shí)候均能受到法律追究。

訴訟費(fèi)用的承擔(dān)在三大訴訟法中也有所不同，民事訴訟和行政訴訟的訴訟費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。而環(huán)境公益訴訟是為了社會(huì)，為了公共的利益而提起的訴訟，不是為了個(gè)人私益，在提起環(huán)境公益訴訟中所產(chǎn)生的律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等等訴訟費(fèi)用，也應(yīng)當(dāng)由法院判令違法者承擔(dān)。這樣可以提起人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極性，不會(huì)因?yàn)轭~外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而漠視環(huán)境的破壞，有利于對(duì)環(huán)境的保護(hù)。

(四)救濟(jì)方式

在法院受理環(huán)境公益訴訟案件并審理之后，效仿美國(guó)的公民訴訟制度，可以有以下幾種方式達(dá)到救濟(jì)的目的：首先，就是法院頒發(fā)禁制令以停止污染環(huán)境的行為會(huì)要求主管機(jī)關(guān)采取具體措施以貫徹法定要求。禁制令時(shí)法院采取的最嚴(yán)厲的措施。其次，是采取補(bǔ)救措施，對(duì)于一些沒(méi)有必要頒發(fā)禁制令的情況，法院認(rèn)為可以采取補(bǔ)救措施。比如，環(huán)境已經(jīng)遭到破壞，而污染行為已經(jīng)實(shí)施完畢，在這種情況下，就可以要求違法者采取補(bǔ)救措施，消除對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響或恢復(fù)原狀。再次，是處以罰款，這是一種對(duì)違法者的經(jīng)濟(jì)制裁，與一般的民事訴訟的罰款不一樣，罰款所得不能判給原告，而是要收歸國(guó)有，可以用于專門的環(huán)境治理基金，用來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量或其他公益性項(xiàng)目。

(五)激勵(lì)措施

由于公益訴訟關(guān)系到的是公共的利益，個(gè)人或者其他組織很少會(huì)去關(guān)心與自己關(guān)系不大或者對(duì)自己影響不大的事情。因此，有必要設(shè)立一些獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)措施，來(lái)刺激更多的人對(duì)環(huán)境的關(guān)注。不僅僅是在訴訟費(fèi)用方面的傾斜，而且，如果任何單位和個(gè)人對(duì)違法行為以自己的名義提起環(huán)境公益訴訟勝訴后，就應(yīng)受到獎(jiǎng)勵(lì)。環(huán)境公益訴訟中的原告主要出于對(duì)正義的追求，對(duì)完美、和諧社會(huì)生活的需要，要求司法機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善，維護(hù)社會(huì)正常秩序或保護(hù)國(guó)家利益不受侵犯，這種愛國(guó)主義精神，追求正義的勇氣和膽量及國(guó)家主人翁的責(zé)任感，當(dāng)然應(yīng)受到獎(jiǎng)勵(lì)。這種獎(jiǎng)勵(lì)可以由法院視情況用罰款的一部分作為獎(jiǎng)勵(lì)，也可以用罰款及懲罰性賠償金構(gòu)成的環(huán)?；饘?duì)原告的訴訟成本進(jìn)行補(bǔ)償。

注釋：

①葉勇飛：“論環(huán)境民事公益訴訟”，《中國(guó)法學(xué)》2004年第5期，第106頁(yè)。

②程亮等：“淺論環(huán)境公益訴訟原告資格”，《商業(yè)現(xiàn)代化》2006年第26期，第284頁(yè)。

③葉勇飛：“論環(huán)境民事公益訴訟”，《中國(guó)法學(xué)》2004年第5期，第105頁(yè)。

④李艷芳：“美國(guó)的公民訴訟制度及其啟示”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期，第123頁(yè)。

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