國際機(jī)制視角中的歐盟共同安全與防務(wù)政策

劉海泉

摘要：歐盟共同安全與防務(wù)政策是為了配合共同外交與安全政策的具體實(shí)施，在歐盟內(nèi)部剛誕生不久的一種制度設(shè)計(jì)。國際機(jī)制理論作為一門新興的理論，其定義一直以來都存在著很大的爭議，但已經(jīng)被學(xué)者們廣泛應(yīng)用于解釋國際組織的運(yùn)行發(fā)展。本文就嘗試運(yùn)用國際機(jī)制這一理論框架去解釋歐盟共同安全與防務(wù)政策。本文首先提出對國際機(jī)制概念的理解；然后從國際機(jī)制定義的四個方面，即國際體制層面、原則層面、規(guī)則層面和決策程序?qū)用嫒リU述共同安全與防務(wù)政策的機(jī)制變遷并簡要提出機(jī)制的現(xiàn)存問題；本文最后展望了共同安全與防務(wù)政策的未來前景。

關(guān)鍵詞：國際機(jī)制；歐盟共同安全與防務(wù)政策

中圖分類號：D814.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009—3060(2009)06—0061—08

國際機(jī)制(internatlonal regimes)在20世紀(jì)70年代被引入國際關(guān)系的理論中，并且在近些年來成為論述國際關(guān)系最時髦的詞語之一，這個概念此后逐步占據(jù)國際關(guān)系話語系統(tǒng)的中心。由于其發(fā)展的歷史還很簡短，因此在對其具體定義時難免會有很多局限和不足。

歐盟作為當(dāng)今世界上一體化程度最高的區(qū)域組織，其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一體化取得了舉世矚目的成績。隨著經(jīng)濟(jì)一體化的成功，這種一體化也就開始慢慢向政治領(lǐng)域擴(kuò)展，但是從一開始，歐盟以及其前身——?dú)W共體在政治一體化的進(jìn)程就步履維艱。當(dāng)然這其中的影響的因素很多，但重要的還是運(yùn)轉(zhuǎn)模式的政府間主義。歐盟在1991年成立之時，就確定了其“希臘神殿柱式”結(jié)構(gòu)。而共同外交和安全政策(Common Foreign and Security Policy，CFsP)是屬于第二支柱，與第一支柱的關(guān)稅同盟的超國家性質(zhì)相比，它具有更多的政府間色彩，因?yàn)閲业耐饨缓桶踩家婕暗絿抑鳈?quán)和核心利益。1999年成立的歐盟共同安全和防務(wù)政策(Common European Se—curlty and Defense Policy，CESDP)是歐盟共同外交和安全政策的具體分支，為此它也不可避免地打上了政府間主義的烙印。

本文就嘗試從國際機(jī)制的理論視角來分析共同安全與防務(wù)政策的變遷及其發(fā)展前景。

一、國際機(jī)制的概念

國際機(jī)制這個概念最早是由魯杰(John G.Ruggie)在20世紀(jì)70年代初期提出來的。國際機(jī)制的發(fā)展是一系列作用的結(jié)果。首先，國際機(jī)制是實(shí)現(xiàn)集體和全球利益的制度設(shè)計(jì)和安排，全球范圍內(nèi)的各種國際機(jī)制在推動各國攜手合作，共同對付如國際恐怖主義、跨國犯罪、毒品走私等國際性公共問題上的作用是有目共睹的；其次，國際機(jī)制是當(dāng)代國際社會規(guī)范調(diào)整的結(jié)果，當(dāng)代西方國家主導(dǎo)的國際社會在建設(shè)的過程中，都深深地嵌入了“自由主義”的印記，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以世界貿(mào)易組織為代表積極推動國際貿(mào)易自由化，政治領(lǐng)域以美國為代表推動自由民主化，自由主義的理念指明了國際機(jī)制的基本文化內(nèi)涵，決定了國際機(jī)制的核心內(nèi)容；最后，國際機(jī)制反映了國際社會推動國際和平、國際合作的結(jié)果，在社會發(fā)展的過程中，人們逐漸認(rèn)識到在貿(mào)易發(fā)展和交往過程中，通過國際機(jī)制的建設(shè)，人類的和平與福利是可以得到保障的，而且世界政治也可以朝著進(jìn)步的方向演化，從而最終達(dá)到世界的和平與繁榮。

同時西方的國際政治研究理論界對國際機(jī)制理論的認(rèn)識也是一個漸進(jìn)的過程?，F(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為國際機(jī)制的運(yùn)行是以權(quán)力為基礎(chǔ)的，后來霸權(quán)穩(wěn)定論又進(jìn)一步將霸權(quán)視為國際機(jī)制產(chǎn)生的必要條件，當(dāng)權(quán)力集中在一個霸主手中時，國際機(jī)制就很容易產(chǎn)生；一旦權(quán)力發(fā)生易位轉(zhuǎn)換，既定的國際機(jī)制安排必然會相應(yīng)地發(fā)生大規(guī)模的變遷，由新的主導(dǎo)國家或國家集團(tuán)所制訂的國際機(jī)制所取代。而新自由制度主義認(rèn)為國際機(jī)制的運(yùn)行是以利益需求為基礎(chǔ)的，由于國際關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)同樣存在“市場失靈和交易費(fèi)用過高”等因素，成員們發(fā)現(xiàn)如果各自自行其事，甚至一意孤行將導(dǎo)致共同損失，或無法達(dá)到共同利益，這樣在自私理性的驅(qū)動下，成員們創(chuàng)建國際機(jī)制以便消除或減少集體行動的困境。。新自由主義也承認(rèn)霸權(quán)體制下霸權(quán)國家對推動國際機(jī)制的作用，與現(xiàn)實(shí)主義不同的是，這種霸權(quán)的核心是一種“國際社會中認(rèn)可的國家間關(guān)系的制度性安排，具有合法性”。建構(gòu)主義雖然同意自由制度主義的國際機(jī)制理論作為國際政治權(quán)利機(jī)構(gòu)之外的因素對國際社會發(fā)展和國家政策、行為的確立獨(dú)立發(fā)揮作用，但建構(gòu)主義更注重價(jià)值觀、規(guī)范等主觀性因素在國際機(jī)制產(chǎn)生中的作用以及博弈方法在國際機(jī)制發(fā)展中的作用，它強(qiáng)調(diào)“制度常常不是被人們有意創(chuàng)造出來的，而是從一個遠(yuǎn)非深思熟慮的過程中顯現(xiàn)出來的，在這種觀點(diǎn)下關(guān)于效用最大化的假設(shè)經(jīng)常不能告訴我們關(guān)于制度起源的很多情況；它同樣無法使我們深入理解不同文化與政治體系中制度安排的變化”。國際機(jī)制經(jīng)過這么多年的發(fā)展，學(xué)者們?nèi)匀粚ζ溆泻艽鬆幾h，大家都試圖從自己的理論角度出發(fā)來給國際機(jī)制這一概念下定義。

在眾多定義中，克拉斯納(Stephen Krasner)的定義最具代表性，克拉斯納認(rèn)為，國際機(jī)制是一系列隱含的或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序，行為者對某個既定國際關(guān)系領(lǐng)域(問題)的預(yù)期圍繞著它們而匯聚在一起。這個概念強(qiáng)調(diào)了制度化規(guī)范，一定程度上回歸了機(jī)制的政治學(xué)意義。而且強(qiáng)調(diào)國際機(jī)制是基于某一特定領(lǐng)域(問題)所展開的。雖然克拉斯納曾經(jīng)試圖對原則和準(zhǔn)則、規(guī)則和決策程序兩組概念進(jìn)行區(qū)別，但還是沒有能夠真正區(qū)別兩組概念之間的異同，導(dǎo)致國際機(jī)制概念空}同化的趨勢。

國內(nèi)具有代表性的是上海社科院劉杰研究員的觀點(diǎn)，認(rèn)為國際機(jī)制是國際社會為適應(yīng)國際關(guān)系穩(wěn)定和發(fā)展的需要，在協(xié)調(diào)國家行為的基礎(chǔ)上形成的國際體制、原則、規(guī)則及其運(yùn)作方式的有機(jī)系統(tǒng)安排。這個概念里對國際機(jī)制的構(gòu)成作了很好的區(qū)分，如國際體制的合理性成為國際機(jī)制的前提和保障，原則是國際機(jī)制思想和價(jià)值的抽象反映，規(guī)則是直接體現(xiàn)，而運(yùn)作方式反映了具體操作。但這個定義籠統(tǒng)地指出國際機(jī)制的目的，即國際關(guān)系的穩(wěn)定和發(fā)展，一定程度上符合了國家間談判“打包化”的趨勢，但事實(shí)上，現(xiàn)存的國際機(jī)制一般還是圍繞著特定問題所展開的。

綜上所述，本文對國際機(jī)制概念的理解是結(jié)合了克拉斯納和劉杰的定義，提出國際機(jī)制是國際社會在特定的問題領(lǐng)域，圍繞特定的預(yù)期，在協(xié)調(diào)國家行為的基礎(chǔ)上，形成的國際體制、原則、規(guī)則及其運(yùn)作方式的有機(jī)系統(tǒng)安排。

國際機(jī)制的理性預(yù)期理論，是理解國際合作如何需要、如何可能、又如何充滿變數(shù)的思考邏輯。它的一個很重要的前提假設(shè)就是假如行為者從協(xié)議中相互獲益的可能性不會存在，那么便不會有建立任何國際機(jī)制的需求。為了建立有效的和經(jīng)常性的合作，人們不得不使用國際機(jī)制來改變相互之間達(dá)成交易的成本。國家利益的存在意味著國家之間的交易成本是不可以被忽略的，那么從上世紀(jì)80年代初起，交易成本的觀念被廣泛運(yùn)用于國際關(guān)系領(lǐng)域的分析。一旦國

際體系中的成員意識到保持國際機(jī)制降低相互之間的交易成本，這種機(jī)制就一定會保持下去。但這種機(jī)制的建立不可避免地向享有權(quán)威的行為體傾斜的時候，即使處于劣勢的成員希望建立新的機(jī)制來代替它，但它們意識到這種嘗試的成本之高昂，而不得不放棄這種想法。國際機(jī)制更主要的是穩(wěn)定人們的心理預(yù)期，一個有效的機(jī)制，可以從四個方面穩(wěn)定人們的心理預(yù)期：第一，它使人看到保持連續(xù)性的價(jià)值，如西歐人都認(rèn)為歐洲聯(lián)盟會長久存在下去，這種想法就制約了他們的行為方式；第二，機(jī)制提供了互惠的機(jī)會與可能，如在歐盟中往往存在著一些議題上的交易，從而最終達(dá)到成員國之間的利益平衡；第三，機(jī)制向其成員提供了透明的信息，其他成員就可以從中知道對方在做什么，某種程度上機(jī)制也就是提供了一個檢驗(yàn)和校對的標(biāo)準(zhǔn)；第四，機(jī)制為解決或緩和矛盾提供了各種途徑，在歐盟內(nèi)部，部長理事會和首腦峰會是談判和討價(jià)還價(jià)的場所，也是推動歐盟成員國之間合作與整體進(jìn)步的重要組織手段。但是理性預(yù)期理論也有其局限性，如它不能說明為何國際機(jī)制存在于這樣而不是那樣一些具體問題的領(lǐng)域，這種理論也沒有系統(tǒng)地證明該機(jī)制的創(chuàng)造過程。

盡管國際機(jī)制理論在短暫的時間內(nèi)獲得了迅速發(fā)展，但由于世界政治是非集中、分散化的而不是等級制的，主權(quán)原則的盛行，國家利益的存在意味著任何國家都不服從于一個至高無上的政府，因此，由它們所構(gòu)成的國際體系有時被稱為是一種“自助的(self-help)系統(tǒng)”。而這些主權(quán)、國家利益、自助原則意味著國際機(jī)制中的原則和規(guī)則是脆弱的，因?yàn)樗鼈冇信c國家利益發(fā)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)。這樣國際機(jī)制假如不與國家相依托聯(lián)系，它們的作用就會飄忽不定，因?yàn)槿鄙僖粋€組織良好社會中所存在的本質(zhì)秩序基礎(chǔ)。本文研究的歐盟共同安全與防務(wù)政策就是一個很好的例子，當(dāng)初各成員國要求成立這一機(jī)制的愿望是積極的，但是機(jī)制在運(yùn)行中一旦與本國的國家利益相違背，便會遭到這些國家的激烈反對，從而使“一致通過”原則的這一機(jī)制發(fā)展步履蹣跚。

二、從國際機(jī)制理論定義看共同安全與防務(wù)政策的機(jī)制變遷

1國際體制層面

國際體制有自然的和認(rèn)為的兩種形成方式。前者基于國際主體的力量對比和相互制衡；后者則是國際社會出于某種目的達(dá)成的規(guī)范性安排。

在歐盟外部，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，國際格局發(fā)生了重大深遠(yuǎn)變化，而且到世紀(jì)之交，世界仍然沒有形成明確的格局。歐盟期望利用這個契機(jī)擴(kuò)大在未來世界范圍內(nèi)的影響力。在歐盟內(nèi)部。一方面這個體制整個推進(jìn)過程中，主要還是德、法、英等歐洲大國在起作用。1999年5月，法德在圖盧茲舉行首腦會晤，提出建立歐洲作戰(zhàn)防務(wù)能力的具體方案，建議將歐洲軍團(tuán)。改建為歐洲快速反應(yīng)部隊(duì)，發(fā)揮新的防衛(wèi)作用，這為建立共同安全與防務(wù)政策奠定了軍事基礎(chǔ)。此外歐盟內(nèi)部大西洋主義代表——英國態(tài)度的松動，為出臺共同安全與防務(wù)政策奠定了內(nèi)部基礎(chǔ)。英國一直認(rèn)為北約是歐洲安全的基石，歐盟發(fā)展自己的共同安全和防務(wù)政策是資源的重疊和浪費(fèi)。但在科索沃危機(jī)愈加激烈的背景下，英國發(fā)現(xiàn)需要發(fā)揮歐美之間平衡點(diǎn)的橋梁作用。1998年英法兩國首腦在圣馬洛會晤并發(fā)表了聯(lián)合聲明，一致認(rèn)為：“歐洲聯(lián)盟必須具有自主行動的能力，并得到可信的軍事力量、決定使用這種軍事力量的手段以及使用軍事力量的準(zhǔn)備的支持，以便對國際危機(jī)作出反應(yīng)?！薄Ｏ啾容^而言，其它歐洲小國更關(guān)心關(guān)稅同盟的建設(shè)，擔(dān)心西歐大國主導(dǎo)防務(wù)進(jìn)程，所以對共同安全和防務(wù)政策建設(shè)持消極態(tài)度，甚至還會抵制。在2004年后新成員的不斷加入，這種狀況變得更加復(fù)雜。以波蘭為首的中東歐國家希望歐洲的安全由美國為首的北約來負(fù)責(zé)。而冷戰(zhàn)后美國需要?dú)W盟分擔(dān)在西歐地區(qū)的負(fù)擔(dān)，所以1999年北約在華盛頓召開的特別首腦會議上，表示認(rèn)同歐盟發(fā)展其獨(dú)立的武裝力量，這就為共同安全與防務(wù)政策的出臺奠定了外部基礎(chǔ)。

雅爾塔體系瓦解后，歐盟要面對一下子都暴露出來原先在美蘇兩個大國壓制下的矛盾，如民族矛盾、宗教矛盾、種族矛盾等問題相互交織使中東地區(qū)沖突不斷；巴爾干地區(qū)的沖突嚴(yán)重威脅歐盟安全。對于在歐盟內(nèi)部及其在其家門口發(fā)生的危機(jī)，歐盟希望有進(jìn)行軍事干預(yù)并獨(dú)立處理的能力，為此科索沃戰(zhàn)爭成為實(shí)現(xiàn)共同安全與防務(wù)政策的催化劑。并且在1999年底的赫爾辛基首腦會議上，各成員國規(guī)劃歐盟軍事力量的發(fā)展藍(lán)圖，主要內(nèi)容包括在2003年底前建立一支能60天內(nèi)部署到位，至少能維持1年以上軍事行動的5—6萬人快速反應(yīng)部隊(duì)，包括400架飛機(jī)和100艘軍艦，以使歐盟有能力在北約不參與的情況下獨(dú)立實(shí)施危機(jī)控制、救援以及維和行動。同時歐盟也應(yīng)具備自主的情報(bào)、偵察、指揮和后勤保障能力。此外共同安全與防務(wù)政策還規(guī)定了民事管理任務(wù)，在2003年前建立一支5000人的歐洲警察部隊(duì)的決定，并應(yīng)該能夠在30天內(nèi)部署至少1000名警察，作為快速反應(yīng)部隊(duì)的補(bǔ)充力量。

2原則層面

原則是國際機(jī)制的指導(dǎo)思想和價(jià)值基點(diǎn)，是特定時期國際關(guān)系發(fā)展內(nèi)在規(guī)律性的抽象反映。它由體制、規(guī)則及其運(yùn)作過程所體現(xiàn)，又規(guī)范著體制、規(guī)則及其運(yùn)作過程的基本取向。鑒于安全與防務(wù)問題的高度敏感性，這類政策問題事關(guān)國家主權(quán)的核心利益，共同安全與防務(wù)政策從一開始到現(xiàn)在，還只是政府間性質(zhì)，而不是超國家性質(zhì)。代表、反映各成員國利益的歐洲理事會和部長理事會在共同安全與防務(wù)政策中發(fā)揮著決定性、關(guān)鍵性作用。共同安全和防務(wù)政策的使命主要是面對冷戰(zhàn)結(jié)束后歐盟周圍的安全形勢日益復(fù)雜的情況，主要功能由軍事化向非軍事化的方向發(fā)展。但在實(shí)施過程中，它始終缺少一個清晰的原則。雖然在該政策出臺時，歐盟將彼得斯堡任務(wù)作為它的原則，并且決策上適用“一致通過”原則，但仍然模糊不清，僅僅保證歐盟擁有必要的能力和適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)，去有效面對危機(jī)管理作出決定。一直到2003年底，歐盟安全戰(zhàn)略文件明確界定了歐盟所面臨的安全威脅，闡述了歐盟的安全戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略手段和戰(zhàn)略能力，并展望了歐盟在全球政治中的地位，這是迄今為止歐盟在安全與防務(wù)領(lǐng)域發(fā)表的最為重要的文件，同時也成為歐盟安全政策制定和實(shí)施的指針。到了《里斯本條約》，歐盟強(qiáng)調(diào)了自身國際屬性，在面對未來世界諸多挑戰(zhàn)中，還需不斷調(diào)整共同安全與防務(wù)政策發(fā)展的方向。

共同安全與防務(wù)政策旨在加強(qiáng)歐盟共同外交與安全政策，它需要有可信的軍事能力和適當(dāng)決策主體作支撐的自主行動能力。行動的決定將在共同外交和安全政策的框架內(nèi)按照適當(dāng)?shù)某绦?，反映在此領(lǐng)域的決策特殊性質(zhì)。當(dāng)面對危機(jī)時，歐洲理事會有在政治、經(jīng)濟(jì)和軍事工具范圍內(nèi)作出適當(dāng)決策的能力。歐盟按照聯(lián)合國憲章原則、《赫爾辛基最后協(xié)定》原則、《巴黎憲章》目標(biāo)以及《歐洲聯(lián)盟條約》第11款的規(guī)定，致力于維護(hù)和平，加強(qiáng)國際安全。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第17款形成共同安全政策是有進(jìn)步性的。

同時，大西洋聯(lián)盟仍然是其成員國集體防御的基礎(chǔ)，成員國在任何情況下必須履行《華盛頓條約》第5款和《布魯塞爾條約》第5款的任務(wù)，聯(lián)盟的共同安全與防務(wù)政策不應(yīng)損害某些成員國的安全與防務(wù)政策的特殊性。。這樣歐盟共同安全與防務(wù)政策的原則是保證不損害大西洋聯(lián)盟利益的前提下，完成好彼得斯堡任務(wù)。但是當(dāng)時制定任務(wù)時過于籠統(tǒng)，沒有進(jìn)一步地具體化，這樣就在實(shí)際運(yùn)作過程中很難具體操作。但2008年美國完全接受共同安全與防務(wù)政策以及法國重返北約軍事一體化組織，為未來共同防務(wù)與安全政策與北約的合作奠定了基礎(chǔ)。

3規(guī)則層面

規(guī)則是國際機(jī)制的主體構(gòu)成，也是國際機(jī)制有效性的直接體現(xiàn)。它既包括國際組織或國家間達(dá)成的條約、協(xié)定和文件，也包括為履行這些文件而制定的措施、限制和程序。早在1991年《馬斯特里赫特條約》規(guī)定了有關(guān)共同安全與防務(wù)政策的條款(第J.4條)：“共同外交與安全政策應(yīng)包括與聯(lián)盟安全有關(guān)的一切問題，其中包括將來形成一項(xiàng)可最終導(dǎo)致共同防務(wù)的共同防務(wù)政策?！薄：髞砉餐饨缓桶踩哂龅搅恕澳芰Α谕罹唷钡母拍钐魬?zhàn)。雖然1999年生效的《阿姆斯特丹條約》在防務(wù)政策上取得的進(jìn)展非常有限。但歐洲理事會對于共同防務(wù)政策的建設(shè)提出包括人道主義和救援任務(wù)、維持和平任務(wù)以及為進(jìn)行危機(jī)管理包括維和和提供戰(zhàn)斗力量的任務(wù)，并確定聯(lián)盟將利用西歐聯(lián)盟來制定和實(shí)施具有防務(wù)含義的聯(lián)盟決定和行動。

2000年赫爾辛基首腦會議通過了共同安全和防務(wù)政策的主要機(jī)制，即沿用了共同外交與安全政策的機(jī)構(gòu)、程序和機(jī)制，也具有自己的一些特點(diǎn)。歐洲理事會依然是這個政策的最高決策中心，負(fù)責(zé)制定總方針和共同戰(zhàn)略，有各國外交部長組成的理事會同樣是主要的決策中心，必要時可邀請各國國防部長參加。最重要的創(chuàng)新主要是三個常設(shè)機(jī)構(gòu)，即政治與安全委員會、軍事委員會、軍事參謀團(tuán)。2001年《尼斯條約》反映了歐盟共同安全與防務(wù)政策的突破，條約提出爭取把西歐聯(lián)盟并人歐盟，第一次提到軍事合作的字眼。

2001年發(fā)生“9·11”事件，尤其是2004年西班牙“3·11”事件后，歐盟為應(yīng)付恐怖主義的威脅，認(rèn)識到實(shí)施共同安全和防務(wù)政策的重要性。2004年6月歐盟制訂了《反恐行動計(jì)劃》，并且此基礎(chǔ)上，發(fā)表了一份名為“在歐洲安全與防務(wù)政策領(lǐng)域反恐斗爭的概念框架”的文件以及公布了《2010年總體目標(biāo)》，明確規(guī)定歐洲安全與防務(wù)政策的首要任務(wù)是“人道主義和救援、維和、危機(jī)管理中作戰(zhàn)部隊(duì)的使用，其中包括締造和平以及解除武裝和支持第三國的反恐與安全部門的改革”，要求歐盟能夠在2010年之前在不同的級別上實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)?，F(xiàn)在歐盟意識到所面臨的挑戰(zhàn)更加復(fù)雜而且相互交織，所以2007年的《里斯本條約》要求“那些軍事能力執(zhí)行更高標(biāo)準(zhǔn)和基于使命需求在防務(wù)領(lǐng)域內(nèi)有更好整合能力的成員國，應(yīng)該在歐盟框架內(nèi)建立永久性的合作框架”。由此可見，共同安全與防務(wù)政策在不斷發(fā)展的過程中完善規(guī)則和制定任務(wù)。

4運(yùn)作過程層面

運(yùn)作過程是國際機(jī)制的操作層面和具體實(shí)踐。國際機(jī)制作為一種國際關(guān)系規(guī)范模式，其價(jià)值不僅在于國際體制、原則、規(guī)則的整合性，更在于它能夠作用于國際關(guān)系的實(shí)踐，具有動態(tài)特質(zhì)。在2003年4月歐盟宣布其快速反應(yīng)部隊(duì)已經(jīng)具備原來設(shè)計(jì)的所有的行動能力，獨(dú)立防務(wù)計(jì)劃基本完成時，共同安全和防務(wù)形成了較為完善和相對獨(dú)立的制度框架和運(yùn)作機(jī)制，主要包括歐洲理事會、部長理事會、歐盟委員會、歐洲議會、常設(shè)代表委員會、政治委員會、政策規(guī)劃與早期預(yù)警小組以及各種專門工作小組和專家小組等，當(dāng)然也不可避免地涉及到成員國。

雖然共同安全與防務(wù)政策擁有一整套的運(yùn)作機(jī)構(gòu)和程序，但在后來參與的一系列的行動中暴露出的問題，看出共同防務(wù)和安全政策上還是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。為解決這一困境，共同安全與防務(wù)政策采取了一系列的措施加以整合各成員國的力量：2001年11月發(fā)起能力行動計(jì)劃(ECAP)；2002年底和北約達(dá)成軍事資源共享的協(xié)議；2004年7月成立的歐洲防務(wù)局(EDA)，兩個月后，法、意、西、葡、荷等五國簽署組建歐盟憲兵部隊(duì)的意向聲明。歐盟為扮演全球性的角色，積極承擔(dān)起維護(hù)全球安全的使命，自從2004年歐盟提出戰(zhàn)斗群概念以來，各成員國加強(qiáng)了這方面的建設(shè)，到2007年初已達(dá)到能夠同時具有投放兩場不關(guān)聯(lián)的快速反應(yīng)能力。截止2007年初，歐盟安全與防務(wù)政策已經(jīng)執(zhí)行完成的國際維和和相關(guān)行動有：在西巴爾干地區(qū)的馬其頓一EUPAT行動、CINCORDIA行動和Proxuma行動；在非洲剛果的EuFOR RD行動和Artemis行動。仍舊在進(jìn)行之中的有：EuPM警察行動和科索沃的計(jì)劃行動以及在中東的EUPOL。COPPS歐盟巴勒斯坦警察行動等。

由于共同安全與防務(wù)政策屬于政府間合作性質(zhì)，因此成員國在其運(yùn)作上發(fā)揮著重要作用。任何一個成員國都可將任何共同安全與防務(wù)政策問題提交理事會并向它提交建議，理事會對共同安全防務(wù)事務(wù)奉行“一致通過”原則，而且《尼斯條約》規(guī)定的“加強(qiáng)合作”程序。也不在此領(lǐng)域中適用。但參與具體行動時，《尼斯條約》并不要求每一個國家都必須參與，如2003年4月，法、德、比、盧四國決定建立歐洲防務(wù)核心，創(chuàng)建空軍戰(zhàn)略運(yùn)輸指揮中心及核子、生物、化學(xué)武器共同防御體系。同時歐盟委員會和歐洲議會在共同安全與防務(wù)政策中的參與被縮減到最低程度，尤其是不能參與三個常設(shè)機(jī)構(gòu)的工作。這些決策程序造成在實(shí)施共同安全與防務(wù)政策時效率低下，行動難以協(xié)調(diào)，效用欠佳。

三、共同安全與防務(wù)政策機(jī)制的前景

時至今日，共同安全與防務(wù)政策機(jī)制已經(jīng)完成了十年的建設(shè)，總共參加了超過20次的任務(wù)，但未來發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的形勢。2008年12月11日，歐盟發(fā)表了《在變化的世界中提供安全：加強(qiáng)執(zhí)行歐洲安全戰(zhàn)略》的文件，提出歐盟要面對大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、恐怖主義和有組織的犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、能源安全以及氣候變化等挑戰(zhàn)。此外，以索馬里海域?yàn)榇硇缘暮１I猖獗威脅歐盟的貿(mào)易安全；前所未有的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對歐盟造成重大影響，隨之逐步力量壯大的“金磚四國”；2003年以來的美國反恐戰(zhàn)爭失利，這些挑戰(zhàn)使得歐盟意識到，必須要依賴多邊合作來應(yīng)付當(dāng)前的挑戰(zhàn)。同時，《里斯本條約》中要求把共同外交與防務(wù)政策設(shè)計(jì)為解決國際挑戰(zhàn)的措施，并且要求保持一致性和連貫性，在此背景下，共同安全與防務(wù)政策需要承擔(dān)起更大的責(zé)任。面臨的內(nèi)外挑戰(zhàn)錯綜復(fù)雜，歐盟需要在未來定位戰(zhàn)略利益，從而為共同安全與防務(wù)政策定位。歐盟在一系列的報(bào)告中認(rèn)為自身的國際屬性有責(zé)任保護(hù)人權(quán)，加強(qiáng)軟實(shí)力的建設(shè)，所以未來共同安全與防務(wù)政策不僅僅扮演軍事力量的角色，而且將成為歐盟外交政策的重要組成部分，未來將軍事行動和外交政策聯(lián)系起來，這種實(shí)踐已經(jīng)在格魯吉亞維和監(jiān)督行動中嶄露頭角。為了建設(shè)更加強(qiáng)大的共同安全與防務(wù)政策，歐盟還必須不斷支持其力量和機(jī)構(gòu)建設(shè)，深入整合成員國資金和資源，吸引更多小成員國的加入進(jìn)而分?jǐn)偭x務(wù)。但這將會遇到很大的挑戰(zhàn)，如何統(tǒng)一成員國的武器標(biāo)準(zhǔn)、政策的連續(xù)性赤字，在阿富汗戰(zhàn)爭中顯現(xiàn)的缺少單一指揮結(jié)構(gòu)。更為重要的是，共同安全與防務(wù)政策如何處理好與以美國為首的北約之間的關(guān)系，雖然已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，但仍然缺少系統(tǒng)化的對話途徑和持久的計(jì)劃，以及未來北約的發(fā)展需要雙方達(dá)成共識。由歐盟的制憲危機(jī)看出，共同安全與防務(wù)政策具體運(yùn)作上在今后的相當(dāng)長的時間內(nèi)依然會保持政府間屬性，因此仍然擺脫不了效率低下的實(shí)際。

但我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，歐盟經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟也是經(jīng)過漫長的發(fā)展才得以發(fā)展成為今天的機(jī)構(gòu)，那么歐盟共同安全與防務(wù)政策也可以隨著時間慢慢得到歐盟公眾的支持，因?yàn)檫@符合歐洲人一直致力于用“一個聲音”在世界政治舞臺上說話的想法，在這個過程中，他們也會意識到國家利益和歐盟利益之間不是零和式的關(guān)系而是相容相輔的，在以往的國際實(shí)踐就充分證明了這一點(diǎn)。那么他們的意識也就不單單以民族國家為參照物，而是要將歐洲國家共同體一并考慮進(jìn)來。德國前總理發(fā)表的看法可以代表其他許多相似的表述：“我們德國人不再僅以國家的利益來決定自己的利益，而是從多方面關(guān)系出發(fā)，尤其在歐盟的框架之內(nèi)?！贝送猓瑢τ跊Q策程序上障礙，從過去的發(fā)展可以看到，每每遇到體制內(nèi)的問題，歐盟那些政治家們就運(yùn)用勇氣、魄力和智慧，很巧妙地化解發(fā)展過程中的種種危機(jī)，如共同外交政策方面的表決程序已經(jīng)由過去的“一致通過”而開始引進(jìn)“建設(shè)性棄權(quán)”，大大提高了決策的效率，所以我們也有理由相信這些政治家們在面對這一輪歐盟政治以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展危機(jī)時，也同樣有能力處理好各方面問題，最終為歐盟的共同安全與防務(wù)政策機(jī)制的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部條件，同時也會處理好共同安全與防務(wù)政策機(jī)制本身發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，推動政策向前健康發(fā)展，不斷完善以匹配歐盟這個國際行為體的地位，發(fā)揮出相應(yīng)的作用。