檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化與規(guī)制約束

姚笑云

行政指導(dǎo)是指行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，依據(jù)法律原則、法律規(guī)則與政策，采用制定導(dǎo)向性政策、發(fā)布指導(dǎo)性文件、建議、勸告、鼓勵、示范等方式，并施以利益誘導(dǎo)的非強(qiáng)制性行政行為。這種行政行為在檔案領(lǐng)域已不乏實(shí)踐，但失范問題較多，探索其法治化、制度化、規(guī)范化切合當(dāng)前實(shí)際。

一、檔案行政指導(dǎo)是否要“規(guī)制”

1、對行政指導(dǎo)性質(zhì)的認(rèn)定

目前，學(xué)界對行政指導(dǎo)存在著性質(zhì)之爭，討論之一在于其是否屬行政行為。主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政指導(dǎo)既不完全是傳統(tǒng)的行政行為，也不是事實(shí)行為，而是一種新型的行政行為。作為一種行政行為，和其他行政行為一樣，是行政主體在行政管理過程中基于行政職權(quán)所做出的，必須依法實(shí)施，滿足合法行政行為的一般要件。作為一種新型行政行為，它具有主動性、非強(qiáng)制性、引導(dǎo)性等特征，若行政指導(dǎo)違法，演化成行政命令，則必須追究行政主體的法律責(zé)任。因此，行政指導(dǎo)的規(guī)制具有理論上的可行性和必要性。

2、當(dāng)前檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化現(xiàn)狀

（1）對行政指導(dǎo)性質(zhì)缺乏正確認(rèn)識的表現(xiàn)：

一是行政指導(dǎo)異化。在實(shí)踐中，檔案行政管理部門為了確保行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，往往不自覺地采取一些措施來迫使相對人接受指導(dǎo)，使指導(dǎo)行為異化成傳統(tǒng)命令等強(qiáng)制行為，違背了行政指導(dǎo)的初衷——引導(dǎo)、示范、抑制、協(xié)調(diào)，忽略了行政相對人自主決定是否接受行政指導(dǎo)的權(quán)利。這種現(xiàn)象不利于建立檔案行政主體與相對人的良好關(guān)系，阻礙了行政目的的實(shí)現(xiàn)。

二是與業(yè)務(wù)指導(dǎo)混淆。檔案學(xué)界很早便使用“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”一詞，在實(shí)踐中不少人把行政指導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)二者混淆。關(guān)于二者的關(guān)系在理論界主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，二者在行為性質(zhì)和法律后果上有本質(zhì)區(qū)別①，不可混為一談。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檔案工作中的行政指導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)基本無異，后者更多地從行政層面上考察②。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，業(yè)務(wù)指導(dǎo)只是行政指導(dǎo)的一種③。筆者同意最后一種觀點(diǎn)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)應(yīng)歸于行政指導(dǎo)范疇。作為一種行政行為，行政指導(dǎo)有多種手段，如指導(dǎo)、引導(dǎo)、勸告、建議、告誡等；有多種內(nèi)容，如業(yè)務(wù)性指導(dǎo)、執(zhí)法性指導(dǎo)。業(yè)務(wù)指導(dǎo)只是其中一種方式和內(nèi)容的結(jié)合。對比其他行政指導(dǎo)行為方式，從目前我國檔案實(shí)踐來看，業(yè)務(wù)指導(dǎo)具有微觀性，大部分檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作量都較大，甚至指導(dǎo)人員直接下到基層幫助整理檔案。理清二者的關(guān)系，有助于檔案行政部門從繁瑣的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作中解放出來，靈活采取多種方式對檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)。

三是行政指導(dǎo)不作為。行政主體在應(yīng)該實(shí)施行政指導(dǎo)時，沒有及時采取措施，坐視不管。如檔案行政管理部門對非國有企業(yè)檔案工作的監(jiān)管，往往由于對行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理的認(rèn)識不足，不知道該不該管或怎么管，放棄對這些企業(yè)的指導(dǎo)職責(zé)，尤其是對一些以“合資”形式出現(xiàn)的非國有企業(yè)，更覺得不好插手。實(shí)踐證明，恰當(dāng)運(yùn)用行政指導(dǎo)方式對這些企業(yè)檔案工作進(jìn)行監(jiān)管，將取得很好的行政效果。

（2）行政指導(dǎo)過程不規(guī)范

目前，行政指導(dǎo)程序尚未納入行政程序法范圍。檔案行政指導(dǎo)程序規(guī)范化程度很低，主要體現(xiàn)在：第一，缺乏公布機(jī)制，行為不透明。檔案行政指導(dǎo)要體現(xiàn)公眾參與原則，其前提是擁有良好的信息發(fā)布機(jī)制。隨著《政府信息公開條例》的實(shí)施，相信這種情況將逐步得到改善。第二，缺乏調(diào)研論證，決策不科學(xué)。檔案行政管理部門不注意收集社會信息，隨意、盲目地做出實(shí)施行政指導(dǎo)的決定，主觀性太強(qiáng)。第三，沒有監(jiān)督機(jī)制，過程不民主，即缺少公眾參與及表達(dá)意見的途徑。

（3）法律責(zé)任無法追究

檔案行政管理部門在檔案行政指導(dǎo)過程中，由于錯誤或指導(dǎo)失誤而導(dǎo)致相對人權(quán)利和利益受到侵犯，就目前法律和制度而言，沒有任何追究責(zé)任的途徑。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)時責(zé)任感下降、隨意行政，更有甚者借行政指導(dǎo)之名逃避違法行政的法律責(zé)任，導(dǎo)致相對人權(quán)益受損，不利于創(chuàng)造“依法治檔”的環(huán)境。

二、檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化要件

1、行為主體規(guī)范。行政指導(dǎo)的主體必須是行政法學(xué)意義上的行政主體，即依憲法和組織規(guī)定的行政機(jī)關(guān)以及單項(xiàng)法律法規(guī)授權(quán)的機(jī)關(guān)。根據(jù)組織法和檔案法，檔案行政指導(dǎo)的主體是國家檔案行政管理部門以及縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門。其他機(jī)關(guān)在非授權(quán)或委托的情況下實(shí)施行政指導(dǎo)屬違法行政。

2、行為依據(jù)規(guī)范。檔案行政主體實(shí)施的行政指導(dǎo)必須有法律（包括組織法）關(guān)于權(quán)限范圍規(guī)定的依據(jù)，如我國檔案法規(guī)定，縣級以上地方各級檔案管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。檔案行政管理部門的行政指導(dǎo)必須在其權(quán)限范圍內(nèi)做出。至于是否需要行為法的依據(jù)，學(xué)界并無定論，一般認(rèn)為不需行為法依據(jù)，但必須遵循有關(guān)的政策和法律精神。這種認(rèn)識符合行政指導(dǎo)靈活性的特點(diǎn)，有助于其發(fā)揮填補(bǔ)法律空白的作用。

3、行為模式規(guī)范。行政指導(dǎo)行為模式是其所包含的權(quán)利義務(wù)的抽象形式。其設(shè)定方式有兩種④：一是以法律規(guī)則設(shè)定。如行政指導(dǎo)制度較健全的日本，便具有完善的行政指導(dǎo)立法，通過法律規(guī)則明確行政指導(dǎo)的目標(biāo)、手段、條件，尤其是政府與接受指導(dǎo)者的權(quán)利和義務(wù)。二是通過政策與法律原則間接設(shè)定。我們這里強(qiáng)調(diào)行為模式規(guī)范化，不是要求法律對所有行政指導(dǎo)行為模式做具體完善的規(guī)范，法律不可能面面俱到。這就要求檔案行政主體要領(lǐng)悟政策和法律原則的精神實(shí)質(zhì)，并據(jù)此及時、適當(dāng)?shù)厥┮孕姓笇?dǎo)。如地方檔案部門依據(jù)國家檔案局關(guān)于抓好民生檔案建設(shè)的政策精神，加強(qiáng)對民政、社保、教育等部門民生檔案工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，加快建立健全民生檔案利用服務(wù)體系。

4、行政程序規(guī)范。檔案行政指導(dǎo)程序可以為檔案行政指導(dǎo)的決策、實(shí)行提供基本的法律框架，防止脫離依法治檔、依法行政的軌道。規(guī)范的檔案行政程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)不越權(quán)管理原則、自愿原則、程序公開原則以及公眾參與原則。

5、救濟(jì)規(guī)范。沒有規(guī)范完善的救濟(jì)途徑很難說檔案行政指導(dǎo)已實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，而要規(guī)范救濟(jì)途徑僅靠檔案立法、檔案行政的力量是不夠的，還須依賴司法對檔案行政指導(dǎo)行為的承認(rèn)。當(dāng)行政相對人可以依法通過行政復(fù)議、行政訴訟維護(hù)其合法權(quán)益時，目標(biāo)也就實(shí)現(xiàn)了。

三、加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)規(guī)制的有效途徑

1、加強(qiáng)立法，明確法律責(zé)任。

建立檔案行政指導(dǎo)的責(zé)任制度和救濟(jì)制度，把行政指導(dǎo)事后控制納入法制化軌道。

2、建立制度，規(guī)范行為程序。

規(guī)范檔案行政指導(dǎo)程序，建立、健全以下制度：一、信息發(fā)布制度，即檔案行政管理部門通過一定方式和渠道發(fā)布檔案行政管理信息；二、規(guī)劃制度，檔案行政指導(dǎo)應(yīng)納入檔案行政計(jì)劃范疇，對指導(dǎo)什么、怎么指導(dǎo)等問題做出事先規(guī)劃；三、評議和調(diào)研制度，遵循民意為上、公眾監(jiān)督原則，建立起檔案行政管理工作評議系統(tǒng)和調(diào)查研究制度；四、審查制度，加強(qiáng)對檔案行政指導(dǎo)行為的監(jiān)督約束，必要時還需建立聽證制度。

3、轉(zhuǎn)變認(rèn)識，提高人員素質(zhì)。

檔案行政指導(dǎo)適應(yīng)現(xiàn)代檔案行政管理理念的轉(zhuǎn)變方向，有利于促進(jìn)檔案行政管理部門的職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建良好的民眾關(guān)系。在新的時代背景下，檔案行政人員應(yīng)摒棄傳統(tǒng)檔案行政觀念，放下“官威”，以一種全新的公共服務(wù)理念和法治化思想認(rèn)識檔案行政指導(dǎo)行為，樹立正確行政觀，加強(qiáng)自身素質(zhì)的培養(yǎng)，逐漸把握檔案行政指導(dǎo)的性質(zhì)、功能、程序，為實(shí)踐中規(guī)范檔案行政指導(dǎo)創(chuàng)造思想認(rèn)識條件。

4、采取措施，構(gòu)建行為模式。

通過檔案立法，設(shè)立具體、完善的檔案行政指導(dǎo)行為模式；在法律法規(guī)無法直接設(shè)定的情況下，一是通過發(fā)布政策和宣傳法律原則，指導(dǎo)檔案行政機(jī)關(guān)構(gòu)建行為模式框架；二是通過試點(diǎn)方式，在取得成功經(jīng)驗(yàn)后予以推廣，通過借鑒的方法逐步確立行為模式框架。如某地檔案行政部門在摸清非公有制企業(yè)規(guī)模、類型基礎(chǔ)上，采用引導(dǎo)方式，為企業(yè)提供檔案服務(wù)，取得很好行政效果⑤。為保證檔案行政指導(dǎo)行為模式設(shè)立和實(shí)施的規(guī)范化，要建立行政建議、勸告、告誡、獎勵、調(diào)解等配套制度。另外，設(shè)立行為模式前，必須合理劃定實(shí)施檔案行政指導(dǎo)的對象范圍，如針對非公有制企業(yè)檔案工作的監(jiān)管、針對存在法律空白的私人檔案的管理等。

注釋：

①袁光：《加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)規(guī)范的思考》，《中國檔案》，2008年第5期。

②張燕：《析檔案行政指導(dǎo)在私人檔案管理中的應(yīng)用》，《山西檔案》，2003年第1期。

③謝凌奕：《淺析檔案行政指導(dǎo)》，《北京檔案》，2000年第8期。

④郭潤生、宋功德：《論行政指導(dǎo)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年。

⑤金梅：《行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案管理初探》，《北京檔案》，2006年第3期。

作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院