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    國際生物質(zhì)能源發(fā)展對(duì)中國的啟示

    2009-03-16 09:57:34閆逢柱
    探索與爭鳴 2009年2期
    關(guān)鍵詞:生物質(zhì)能美歐動(dòng)機(jī)

    閆逢柱 喬 娟

    內(nèi)容摘要 發(fā)展生物質(zhì)能源是應(yīng)對(duì)國際能源危機(jī)的重要途徑。本文由國際生物質(zhì)能源的發(fā)展格局出發(fā),分別從美歐及巴西等生物質(zhì)能源大國發(fā)展動(dòng)機(jī)和支持體系兩個(gè)角度,對(duì)國際生物質(zhì)能源的發(fā)展進(jìn)行了評(píng)價(jià)。分析表明生物質(zhì)能源大國的真正發(fā)展動(dòng)機(jī)各不相同,扭曲的動(dòng)機(jī)和多元化的支持體系使得國際糧食安全受到較大的影響。這也對(duì)中國的生物質(zhì)能源發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

    關(guān) 鍵 詞 生物質(zhì)能源 發(fā)展格局 發(fā)展動(dòng)機(jī)與支持體系 糧食安全 中國抉擇

    作者 閆逢柱,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生、皖西學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)系副教授;2喬娟,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。(北京:100083)

    20世紀(jì)90年代以來,不可再生能源枯竭問題開始真正威脅能源驅(qū)動(dòng)型的世界經(jīng)濟(jì),尤其是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)。為防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展 “缺血”,美歐和巴西等農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國開始以農(nóng)產(chǎn)品為主要原料,大力扶持生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,能源與農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品因此被直接聯(lián)系起來。2003年以來,隨著糧價(jià)的快速上漲,各界普遍認(rèn)為生物質(zhì)能源的發(fā)展是高糧價(jià)的“罪魁禍?zhǔn)住保谝淮笊a(chǎn)國的美國更是成了眾矢之的。多數(shù)國家出于糧食安全的考慮,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、特別是糧食貿(mào)易采取了限制性政策,這給農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化和缺糧國家的社會(huì)穩(wěn)定蒙上了一層新的陰影,也引發(fā)了各界對(duì)生物質(zhì)能源發(fā)展的質(zhì)疑。

    規(guī)?;瘮U(kuò)張、大國主導(dǎo)與

    農(nóng)業(yè)原料導(dǎo)向的發(fā)展格局

    自上世紀(jì)70年代中期石油危機(jī)爆發(fā)起,美歐和巴西等國就開始推行生物質(zhì)能源發(fā)展計(jì)劃,但大規(guī)模發(fā)展則是從2000年開始的。2000年以來,隨著國際原油價(jià)格的快速上漲,國際生物質(zhì)能源發(fā)展呈現(xiàn)規(guī)?;瘮U(kuò)張?zhí)卣鳌?000年全球生物乙醇和生物柴油的產(chǎn)量僅為45億加侖和2.4億加侖, 2007年分別增長到135億加侖和35億加侖,其上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期的國際原油價(jià)格。

    此外,國際生物質(zhì)能源發(fā)展呈現(xiàn)出典型的大國主導(dǎo)下的多元化特征。目前,大多發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家乃至少數(shù)最不發(fā)達(dá)國家都在積極發(fā)展生物質(zhì)能源或擬定生物質(zhì)能源發(fā)展計(jì)劃,而主導(dǎo)者卻是美國、巴西和德國等個(gè)別國家。以2007年為例,美國、巴西生物乙醇的產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的比分別是50.9%和36.5%,德國、美國生物柴油的產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的比分別為51.3%和16.6%。這三個(gè)國家生物質(zhì)能源總產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的比高達(dá)81.9%。[1]就發(fā)展模式看,幾乎所有國家采取的都是農(nóng)業(yè)原料導(dǎo)向模式。其中,美國所用的主要原料是玉米和大豆,德國是油菜籽和小麥,巴西是甘蔗和大豆??偨Y(jié)起來不難發(fā)現(xiàn),國際生物質(zhì)能源的發(fā)展格局既與國際農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局高度一致,也與世界經(jīng)濟(jì)格局具有高度的相似性。

    多元化、“合理”化發(fā)展動(dòng)機(jī)與

    系統(tǒng)性的支持體系

    從發(fā)展動(dòng)機(jī)看,應(yīng)對(duì)原油價(jià)格上漲,降低能源進(jìn)口依賴固然是發(fā)展生物質(zhì)能源的一個(gè)“合理”動(dòng)機(jī),但各國的動(dòng)機(jī)絕不止于此,而且這也不一定是最主要的動(dòng)機(jī)。[2]在實(shí)踐中,不同國家面臨的內(nèi)外部環(huán)境不同,其發(fā)展生物質(zhì)能源的核心動(dòng)機(jī)也存在較大差異。

    第一,履行《京都議定書》義務(wù),減少溫室氣體排放。這是美歐等發(fā)達(dá)國家提出發(fā)展生物質(zhì)能源的核心動(dòng)機(jī)??陀^地說,大量種植能源作物、發(fā)展生物質(zhì)能源,固然可以減少溫室氣體的排放和改善生態(tài)環(huán)境,但效應(yīng)極為有限。不僅如此,生物質(zhì)原料的轉(zhuǎn)化同樣會(huì)產(chǎn)生大量溫室氣體,生物質(zhì)能源發(fā)展誘發(fā)的土地用途改變和過度經(jīng)營也會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)自身修復(fù)能力的下降。[3]這樣,這個(gè)核心動(dòng)機(jī)的可靠性就很值得商榷,因而合理解釋應(yīng)該只是一個(gè)轉(zhuǎn)移其所應(yīng)承擔(dān)的國際減排義務(wù)的借口。特別值得一提的是,作為世界上最大的溫室氣體排放國和最大的生物質(zhì)能源生產(chǎn)國,美國在2001年宣布退出《京都議定書》,這更加彰顯了其真正的動(dòng)機(jī)。

    第二,降低能源進(jìn)口依賴,保障能源供給安全。能源短缺問題是全球面臨的共同問題,但不同國家受之影響程度存在差異。由于工業(yè)化程度相對(duì)較低,廣大的發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源的依賴性相對(duì)較小,而美歐等工業(yè)化發(fā)達(dá)國家的情況則全然不同。就這點(diǎn)而言,發(fā)達(dá)國家發(fā)展生物質(zhì)能源具有一定的合理性,但這一合理性也不能掩蓋其真正目的。目前世界能源危機(jī)的根本原因在于某種國際政治舊秩序的復(fù)蘇。美歐等國為了維護(hù)自己的世界經(jīng)濟(jì)和政治霸主地位,從經(jīng)濟(jì)、政治和軍事上對(duì)中東和拉美主要產(chǎn)油國進(jìn)行制裁,影響了原油的可持續(xù)性供給。從更深層面思考,能源短缺問題的實(shí)質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)增長方式的科學(xué)性問題。如果我們從不可再生能源的消耗量和可持續(xù)利用世界能源角度對(duì)各國經(jīng)濟(jì)增長方式進(jìn)行重新劃分,那么發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)增長就是一種典型的粗放式增長,而且這種粗放式增長模式?jīng)Q定了它們必須要控制能源市場。所以說,美歐等發(fā)達(dá)國家發(fā)展生物質(zhì)能源的核心動(dòng)機(jī)不像是應(yīng)對(duì)能源危機(jī),更像是搶占未來可再生能源市場。

    第三,刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加就業(yè)。由于生物質(zhì)原料的種植、加工和轉(zhuǎn)化具有勞動(dòng)密集型特征,對(duì)增加就業(yè)具有一定作用,因而對(duì)20世紀(jì)90年代以來就業(yè)壓力凸顯的發(fā)達(dá)國家具有一定政治上的吸引力和輿論上的支持率。[4]然而,發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)與就業(yè)問題產(chǎn)生的根本原因并不在于原油價(jià)格的提高,而在于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展中國家競爭力的提高。隨著發(fā)展中國家總體競爭力的提升,發(fā)達(dá)國家為了維持其競爭力,將多數(shù)“夕陽產(chǎn)業(yè)”以直接投資的方式“恩惠”于發(fā)展中國家。而由于其轉(zhuǎn)移出來的多是對(duì)就業(yè)貢獻(xiàn)較大的價(jià)值鏈低端部分,這樣其國內(nèi)的就業(yè)壓力必然出現(xiàn)。不僅如此,由于其轉(zhuǎn)移出來的多是價(jià)值鏈中污染程度較高的環(huán)節(jié),因而發(fā)展中國家的環(huán)境問題陡增,這就為發(fā)達(dá)國家要求發(fā)展中國家履行《京都議定書》、也為其不履行減排義務(wù),找到了一個(gè)“公平”的托辭。

    第四,培育新的農(nóng)產(chǎn)品市場,促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展,這是巴西等少數(shù)熱帶發(fā)展中國家提出的發(fā)展生物質(zhì)能源的核心目標(biāo)。表面上,由于生物質(zhì)能源的發(fā)展建立在農(nóng)業(yè)原料和農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上,在國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化受阻的情況下,發(fā)展生物質(zhì)能源的確能為其過剩的農(nóng)產(chǎn)品提供新的出路。同時(shí),能源作物的大規(guī)模種植和相適應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展,對(duì)于協(xié)調(diào)國內(nèi)區(qū)域發(fā)展差異、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展也具有一定的推動(dòng)作用。然而,這一動(dòng)機(jī)的實(shí)質(zhì)還在于改變與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)集團(tuán)的“斗爭”形式和領(lǐng)域。

    再從扶持生物質(zhì)能源的支持體系看,由于目前生物質(zhì)能源的生產(chǎn)成本普遍高于化石能源,因此,各國尤其是美歐等主導(dǎo)國都制訂了系統(tǒng)的支持與保護(hù)體系。這些措施涉及從原料生產(chǎn)到最終消費(fèi)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條。在實(shí)踐中,支持政策體系集中于六個(gè)方面:

    一是原料生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼。該支持政策最具有代表性的就是歐洲2003年共同農(nóng)業(yè)政策改革方案中的能源作物援助計(jì)劃。該計(jì)劃將已經(jīng)存在的多種補(bǔ)貼形式合并為一種單一農(nóng)場給付形式,要求各成員方按照45歐元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)業(yè)生物質(zhì)原料和林木生物質(zhì)原料生產(chǎn)者提供直接補(bǔ)貼。[5]二是原料的轉(zhuǎn)化支持。為解決生物質(zhì)原料轉(zhuǎn)化的高投資和高風(fēng)險(xiǎn)的問題,不少國家采用資本撥付的形式,由政府直接承擔(dān)轉(zhuǎn)化設(shè)備或其它固定資產(chǎn)的一部分投資,或?yàn)槠髽I(yè)提供無需備案的信貸擔(dān)保。這種支持政策最典型的就是美國1980年的能源法案中乙醇燃料的生產(chǎn)轉(zhuǎn)化支持系統(tǒng)。三是成品燃料的價(jià)格支持。為了保證生物質(zhì)能源生產(chǎn)企業(yè)的利潤,美歐和巴西等國均對(duì)生物質(zhì)能源提供了最低價(jià)格保護(hù),要求經(jīng)銷商對(duì)生產(chǎn)者支付的價(jià)格不得低于最低價(jià)格。四是燃料的銷售與消費(fèi)支持。為了鼓勵(lì)生物質(zhì)能源的發(fā)展,美歐等國還在銷售和消費(fèi)方面制定了一系列的強(qiáng)制性政策措施。在銷售環(huán)節(jié)上,美國最具有代表性。根據(jù)聯(lián)邦政府的規(guī)定,所有汽油銷售企業(yè)必須銷售一定比例的乙醇汽油,或直接要求這些企業(yè)按照一定比例將乙醇汽油和傳統(tǒng)汽油混合后銷售。在消費(fèi)環(huán)節(jié)上,多數(shù)國家規(guī)定公共運(yùn)輸部門和消費(fèi)者必須購買一定數(shù)量的生物燃料,對(duì)購買者免征燃料消費(fèi)稅。五是生物質(zhì)原料和生物質(zhì)能源的進(jìn)出口限制。該措施以歐洲最具代表性。歐洲各國對(duì)成品生物燃料和生產(chǎn)原料的進(jìn)出口征收較高的從量關(guān)稅,此外還專門制定了成品生物燃料和生產(chǎn)原料進(jìn)口的非關(guān)稅壁壘——燃料品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。六是生物質(zhì)能源技術(shù)研究與發(fā)展支持。為了加快生物質(zhì)能源的發(fā)展,許多國家都制訂了龐大的研究與發(fā)展支持計(jì)劃。計(jì)劃的主要目標(biāo)是改進(jìn)現(xiàn)有的生物質(zhì)能源生產(chǎn)技術(shù)和開發(fā)以“農(nóng)業(yè)秸稈和其它有機(jī)廢物為原料”的第二代生物質(zhì)能源技術(shù)。

    總結(jié)起來不難發(fā)現(xiàn),上述政策措施除了原料生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼和生物質(zhì)能源技術(shù)的研究與發(fā)展支持類似于世界貿(mào)易組織的“綠箱政策”外,其它的政策措施與世界貿(mào)易組織明確禁止的“黃箱補(bǔ)貼”并沒有多少實(shí)質(zhì)差別。也就是說,這些支持政策與措施的本質(zhì)就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)的替代形式,但因其適用對(duì)象是綠色的可再生能源,因而游離于世界貿(mào)易組織框架之外,披上了“綠色”的外衣,成為一種“合法”的措施。[6]

    生物質(zhì)能源、糧食安全與中國抉擇

    隨著生物質(zhì)能源的大規(guī)模發(fā)展,國際農(nóng)產(chǎn)品供求形勢日益嚴(yán)峻。其中,糧食供求矛盾表現(xiàn)尤為突出,部分國家甚至爆發(fā)糧食搶購風(fēng)潮。國際谷物理事會(huì)的統(tǒng)計(jì)資料顯示,2007年全球生物乙醇谷物耗費(fèi)量為9490萬噸。其中,美國是最大的消耗國,其耗費(fèi)量高達(dá)7680萬噸(相當(dāng)于世界總消耗量的81.0%)。糧食的能源化趨勢還導(dǎo)致世界糧食儲(chǔ)備—產(chǎn)量比的急劇下降和糧價(jià)的成倍上漲。2007年世界小麥、大米和玉米的儲(chǔ)備—產(chǎn)量比僅相當(dāng)于2000年的53.1%、49.2%和51.8%,而價(jià)格則為同期的2.2倍、1.6倍和1.9倍。[7]從邏輯上推理,現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)原料導(dǎo)向型生物質(zhì)能源發(fā)展模式對(duì)糧食安全的影響主要表現(xiàn)為“數(shù)量安全”、“結(jié)構(gòu)安全”和“貿(mào)易安全”問題。

    首先,由于多數(shù)國家的生物質(zhì)原料以玉米為主,在產(chǎn)量增長有限的情況下,生物乙醇的大規(guī)模發(fā)展將直接導(dǎo)致世界糧食需求得不到有效滿足,“數(shù)量安全”問題就會(huì)形成。其次,生物質(zhì)能源發(fā)展引致的生物質(zhì)原料價(jià)格上漲,使得種植能源作物的比較利益上升,進(jìn)而稀缺的耕地資源將會(huì)大量轉(zhuǎn)向玉米、大豆等能源作物的種植,稻谷、小麥等主要糧食作物的種植面積和產(chǎn)量會(huì)下降,“結(jié)構(gòu)安全”問題就會(huì)出現(xiàn)。最后,高度集中的國際糧食生產(chǎn)與貿(mào)易格局,使得多數(shù)國家尤其是亞、非、拉一些缺糧國的糧食進(jìn)口來源保障程度下降,“貿(mào)易安全”問題因此凸顯。隨著少數(shù)主導(dǎo)國特別是美國新能源法案的實(shí)施,生物質(zhì)能源引發(fā)的糧食安全問題將會(huì)受到前所未有的挑戰(zhàn)。

    作為一個(gè)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)大國,中國是目前世界第五大原油生產(chǎn)國和第二大消費(fèi)國,經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源的依賴程度較高。為了積極應(yīng)對(duì)能源危機(jī)的挑戰(zhàn),中國政府從2001年開始以政府直接投資等方式發(fā)展生物質(zhì)能源。但現(xiàn)行的生物質(zhì)能源發(fā)展模式所誘發(fā)的糧價(jià)上漲和其它不確定性,使得中國政府不得不對(duì)生物質(zhì)能源的發(fā)展進(jìn)行嚴(yán)格限制,中國生物質(zhì)能源發(fā)展于是陷入多重困境。

    第一,生物質(zhì)能源的發(fā)展模式與糧食安全的沖突問題。美國、巴西的生物質(zhì)能源發(fā)展模式都是基于優(yōu)勢耕地資源,以土地密集型的玉米和甘蔗為主要原料。但中國的耕地資源稟賦與之存在天壤之別,其生物質(zhì)能源是以土地密集型的糧油作物為主要原料,因而這一模式或路徑是逆資源優(yōu)勢的,生物質(zhì)能源發(fā)展不可避免地影響其“數(shù)量安全”和“結(jié)構(gòu)安全”。從“貿(mào)易安全”角度看,中國玉米進(jìn)口雖然不大,但卻對(duì)美國高度依賴,而大豆進(jìn)口對(duì)巴西和美國同樣高度依賴。隨著美國、巴西生物質(zhì)能源發(fā)展規(guī)模的急劇擴(kuò)張,中國玉米和大豆的進(jìn)口來源面臨挑戰(zhàn),“貿(mào)易安全”風(fēng)險(xiǎn)將不斷加大。第二,生物質(zhì)能源生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的沖突問題。大量的研究表明,中國生物質(zhì)能源的合理發(fā)展路徑就是以各種海藻、林木及其殘留物和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的廢棄物為主要原料,走非糧化道路。但因這些生物質(zhì)原料同樣擔(dān)負(fù)著維系生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要角色,利用這些原料發(fā)展生物質(zhì)能源就不可避免對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的完整性造成潛在的不確定影響。而中國這些生物質(zhì)原料充裕的地區(qū)多是生態(tài)較為脆弱和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的中西部地區(qū)[8],利用這些原料發(fā)展生物質(zhì)能源就難免產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值之間的沖突問題。第三,競爭、規(guī)模與效率沖突問題。目前中國的生物質(zhì)能源發(fā)展主要是政府主導(dǎo)下試點(diǎn),這種模式下生物質(zhì)能源的發(fā)展規(guī)模小、競爭程度低,因而成本居高不下、經(jīng)濟(jì)效率不高,這直接導(dǎo)致政府財(cái)政壓力加大。

    綜合上述矛盾和沖突,中國必須理性審視生物質(zhì)能源發(fā)展問題,確立合理、適度和有序的發(fā)展原則。首先,從保障糧食安全和中國農(nóng)業(yè)資源稟賦的實(shí)際出發(fā),非糧化固然是合理的發(fā)展路路徑,但非糧化的高成本和技術(shù)又是障礙。所以,合理的抉擇就是采取漸進(jìn)的調(diào)整戰(zhàn)略,逐步壓縮糧食類項(xiàng)目,擴(kuò)大非糧化項(xiàng)目比重。其次,從經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)利益沖突的角度出發(fā),中國應(yīng)該基于技術(shù)和產(chǎn)權(quán),開發(fā)“四荒”資源,選擇合適的能源作物(如粗糧、木薯)進(jìn)行規(guī)?;N植試點(diǎn),加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的生態(tài)評(píng)估。再次,從競爭、規(guī)模與效率沖突角度看,商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展運(yùn)作固然是一個(gè)好的選擇,但是風(fēng)險(xiǎn)很大。所以,合理的選擇就是繼續(xù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)的模式,加大對(duì)重點(diǎn)試點(diǎn)企業(yè)的扶持力度,從管理和技術(shù)角度提高其效率,而不應(yīng)通過規(guī)模的擴(kuò)大和商業(yè)化及產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)整體效率的提高。最后,中國要堅(jiān)持走出去戰(zhàn)略,積極引進(jìn)先進(jìn)的生物質(zhì)能源技術(shù),開展與生物質(zhì)能源發(fā)展?jié)摿Υ蟮陌l(fā)展中國家(如馬來西亞和阿根廷)的合作與交流,為充分利用外部資源發(fā)展生物質(zhì)能源創(chuàng)造條件。

    [本文是第二次農(nóng)普課題“國際農(nóng)產(chǎn)品供求形勢及其對(duì)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響(課題批準(zhǔn)號(hào):N1104)”的研究成果。]

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    編輯 李 梅

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