淺談水權(quán)制度建設(shè)的重要性

孫淑琴　孫海龍

摘要：我國水資源總量不足，水資源時(shí)空分布不均，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速，水資源供需矛盾將更加突出。解決我國未來發(fā)展中的水資源短缺問題，需要水資源管理制度的創(chuàng)新，建立適合新形勢(shì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水資源權(quán)屬管理體系。提高水資源利用的效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：水權(quán)制度 建設(shè)

我國水資源總量不足，人均水資源量約占世界平均水平的30%；水資源時(shí)空分布不均，與土地、礦產(chǎn)資源分布和生產(chǎn)力布局不相匹配。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速，水資源供需矛盾將更加突出。地區(qū)之間和行業(yè)之間相互爭水、工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水、生產(chǎn)用水?dāng)D占生態(tài)和環(huán)境用水等問題將日趨嚴(yán)峻。同時(shí)，大量的水資源的不合理開發(fā)利用，導(dǎo)致下游河道斷流、尾閭萎縮和地下水位區(qū)域性大幅度下降，引發(fā)水污染加劇和地面沉降、地裂縫以及土地沙化、荒漠化等生態(tài)和環(huán)境問題，對(duì)我國的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此相對(duì)應(yīng)的是，我國的用水浪費(fèi)和低效率問題也十分突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年我國農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為0.4~0.5而發(fā)達(dá)國家為0.7~0.8；全國萬元GDP用水量高達(dá)為465立方米，是世界平均水平的4倍；萬元工業(yè)增加值用水量為218立方米，是發(fā)達(dá)國家的5~10倍；工業(yè)水重復(fù)利用率為50%，而發(fā)達(dá)國家已達(dá)85%；城市供水管網(wǎng)漏損率達(dá)20%左右。同時(shí)，我國在污水處理和回用、海水、雨水利用等方面也處于較低的水平。

水資源的大量浪費(fèi)和污染，進(jìn)一步加劇了我國的水資源短缺。這些問題大部分是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國水資源權(quán)屬管理體系不健全尤其是水權(quán)制度弱化或虛置造成的。同時(shí)，21世紀(jì)初期是我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化第三步戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)，我國將在2030年左右出現(xiàn)用水高峰，在充分考慮節(jié)水的情況下，估計(jì)用水總量為7000~8000億m3，已經(jīng)接近全國8000~9000億m3合理利用水量的上限，水資源開發(fā)的難度極大。解決我國未來發(fā)展中的水資源短缺問題，需要水資源管理制度的創(chuàng)新，建立適合新形勢(shì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水資源權(quán)屬管理體系。通過全面推進(jìn)我國的水權(quán)制度建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的作用，以經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)節(jié)水和水資源保護(hù)，提高水資源利用的效率和效益，解決或緩解我國日趨嚴(yán)峻的水資源供需矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

改革開放20多年來，我國初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，當(dāng)前以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革正在向縱深發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，明晰產(chǎn)權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)資源的高效配置。在水資源管理中，只有明晰了初始水權(quán)，建立實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易的機(jī)制，才能體現(xiàn)水資源的價(jià)值，最大程度地發(fā)揮水資源配置效率和效益，調(diào)動(dòng)節(jié)約用水的積極性，使水資源的損失和浪費(fèi)降到最低限度。

黨的十六大和十六屆三中全會(huì)把“依法治國、依法行政”作為全面建設(shè)小康社會(huì)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)。黨的十六屆三中全會(huì)提出，要“健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。溫家寶總理明確指出，“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)提高各級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)水平”。依法行政，建設(shè)法治政府，要求依法界定政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，更多地運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；要求全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，提高行政管理效能。

依法行政要求我國的水資源管理向公共服務(wù)和監(jiān)管轉(zhuǎn)變，為公共利益服務(wù)，這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政府的基本要求。根據(jù)我國《水法》規(guī)定，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，水資源管理是流域和行政區(qū)域相結(jié)合的管理體制，要把國家的水配置到用水戶，因此，需要建立水權(quán)制度，它是水利行業(yè)行政管理服務(wù)于公共利益的具體措施。通過全面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，水行政主管部門可以從大量具體繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來，精兵簡政，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理職能，提高政府工作效率，強(qiáng)化政府的服務(wù)功能。

在2004年3月1日的中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上，胡錦濤總書記指出，“堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)人口資源環(huán)境工作，要牢固樹立以人為本、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、人與自然相和諧的觀念；積極建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，促進(jìn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置”。溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)，“水利工作要全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，大力提高水資源利用效率”；“加強(qiáng)水資源管理，提高水的利用效率，建設(shè)節(jié)水社會(huì)，應(yīng)該作為水利部門的一項(xiàng)基本任務(wù)”。與傳統(tǒng)的主要依靠行政措施推動(dòng)節(jié)水的做法不同，節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制。因此，節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)需要健全的水權(quán)制度作保障。

在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中，需要建立兩套指標(biāo)體系和一套水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。兩套指標(biāo)體系分別為水資源的宏觀控制指標(biāo)體系和微觀定額指標(biāo)體系。前者用來明確各地區(qū)各行業(yè)各部門乃至各企業(yè)各灌區(qū)各自可以使用的水資源量，即明晰初始水權(quán)；后者用來規(guī)定產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)的具體用水量要求。水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制認(rèn)為，水權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，超用或占用他人的水權(quán)，就要付費(fèi)；反之，出讓水權(quán)，就應(yīng)受益。一旦水權(quán)交易市場(chǎng)建立和完善，就會(huì)促進(jìn)水權(quán)買賣雙方的節(jié)水，調(diào)動(dòng)社會(huì)的節(jié)水積極性和創(chuàng)造性，不斷提高水資源的利用效率和效益。