減稅空間還有多大

章　彤

一段時間來，社會各界呼吁減稅的聲音不斷出現(xiàn)；民眾因物價上漲、生活壓力加大而呼吁減稅；企業(yè)因外部環(huán)境惡化、經(jīng)營困難而呼吁減稅；學(xué)者們則基于近幾年財政收入高增長的事實，認(rèn)為目前國內(nèi)稅負(fù)過高而呼吁減稅。一時間，似乎減稅成為了神奇的“金箍棒”，一經(jīng)使出，就可以挽救解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運行中所有的問題。在我國當(dāng)前財政收入增長趨緩、并將進(jìn)入下行通道、財政支出壓力持續(xù)加大的前提下，我們必須要有一個清醒的頭腦，應(yīng)該審慎分析我國目前是否存在進(jìn)一步全面減稅的空間。

政府已經(jīng)減了哪些稅

自2004年我國啟動新一輪稅制改革以來，各項支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生的減稅政策次第出臺。特別是今年為應(yīng)對本輪全球性金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響，政府出臺了一系列減稅政策，涉及稅種多，受益人群廣，減稅金額大。可以說，近些年來，減稅一直在中國穩(wěn)步推進(jìn)。具體的減稅措施有：

全面取消農(nóng)業(yè)稅在2004年開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅減免試點的基礎(chǔ)上，我國從2006年1月1日起全面取消農(nóng)業(yè)稅。與農(nóng)村稅費改革前的1999年相比，農(nóng)民每年減負(fù)總額超過1000億元，人均減負(fù)120元左右。

提高工資薪金個人所得稅免征額在2006年的調(diào)整的基礎(chǔ)上，2007年再次修改《中華人民共和國個人所得稅法》，從2008年3月1日起將工薪所得費用扣除標(biāo)準(zhǔn)從每月1600元提高到每月2000元。

免征儲蓄存款利息所得稅從2007年8月15日起，居民儲蓄存款利息所得稅稅率由20％下調(diào)到5％，從2008年10月9日起，對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅。

統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，降低企業(yè)所得稅稅率2007年《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》與《外商投資企業(yè)和國外企業(yè)所得稅法》合并，新的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》于2008年1月1日起正式施行。新的企業(yè)所得稅法規(guī)定一般企業(yè)所得稅的稅率為25％，這使得基準(zhǔn)稅率下降了8個百分點，所得稅負(fù)由中等偏上轉(zhuǎn)向中等偏下。同時，對符合條件的小型微利企業(yè)，減按20％的稅率征收企業(yè)所得稅。對國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。

調(diào)整證券交易印花稅政策，對證券交易結(jié)算資金利息所得免征個人所得稅從2008年4月24日起，證券交易印花稅稅率由3‰下調(diào)至1‰。2008年9月19日起，對股票交易印花稅政策再次進(jìn)行調(diào)整，由現(xiàn)行雙邊征收改為向出讓方單邊征收。從2008年10月9日起，對證券市場個人投資者取得的證券交易結(jié)算資金利息所得，比照儲蓄存款利息所得，暫免征收個人所得稅，即對證券市場個人投資者的證券交易結(jié)算資金在2008年10月9日后(含10月9日)孳生的利息所得，暫免征收個人所得稅。

提高出口退稅率為緩解紡織企業(yè)的困難，穩(wěn)定出口，保障就業(yè)，2008年8月1日起將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11％提高到13％，部分竹制品的出口退稅率提高到11％。2008年11月1日起，再次上調(diào)3486項商品的出口退稅率。調(diào)整的商品數(shù)量約占中國海關(guān)稅則中全部商品總數(shù)的25.8％。部分紡織品、服裝、玩具等勞動密集型商品的出口退稅率提高到14％，抗艾滋病藥物等高技術(shù)含量、高附加值商品的出口退稅率提高至9％到13％不等。從2008年12月1日起，進(jìn)一步提高部分勞動密集型產(chǎn)品、機(jī)電產(chǎn)品和其他受影響較大產(chǎn)品等3770項商品的出口退稅率，并取消部分鋼材、化工品和糧食的出口關(guān)稅，降低部分化肥、氮肥等產(chǎn)品的出口關(guān)稅。

實施支持抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建的稅收扶持政策為了支持受災(zāi)地區(qū)做好抗震救災(zāi)及災(zāi)后重建工作，財政部、國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署接連下發(fā)通知，對受災(zāi)地區(qū)的企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、契稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、車船稅、進(jìn)出口稅收等稅收給予減免。

自2008年7月1日起，對受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)的所有行業(yè)(國家限制發(fā)展的特定行業(yè)除外)實行增值稅擴(kuò)大抵扣范圍政策，允許企業(yè)新購進(jìn)機(jī)器設(shè)備所含的增值稅進(jìn)項稅額予以抵扣。

對個人首次購買普通住房免征印花稅、土地增值稅和減征契稅從2008年11月1日起，對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率由3％下調(diào)到1％；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。

據(jù)測算，去年印花稅兩次調(diào)整后2008年全年預(yù)計將減收印花稅1000億元左右；個人所得稅調(diào)整后將減少稅收收入約300億元；核電企業(yè)電力產(chǎn)品增值稅先征后退政策預(yù)計2008年將減少稅收收入20億元左右；落實抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建的稅收優(yōu)惠政策初步估算將減少稅收收入150億元左右；三次調(diào)高出口退稅率增加退稅規(guī)模2008年169億元，2009年900億元左右；取消或降低出口關(guān)稅減收150億元左右。

此外，廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和住房租賃有關(guān)稅收優(yōu)惠政策以及暫免征收存款利息所得稅等方面稅收政策調(diào)整所影響的財政收入規(guī)模尚難以預(yù)計。這一系列的減稅政策，都是以財政收入的讓步為前提的。

減稅和增支并舉

隨著美國次貸危機(jī)引發(fā)全球金融危機(jī)愈演愈烈，并加速向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延，我國經(jīng)濟(jì)也受到嚴(yán)重沖擊，一些主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下行趨勢明顯。減稅的呼聲愈加高漲起來。在陸續(xù)出臺了一系列減稅政策之后，黨中央、國務(wù)院決定對財政政策做出重大調(diào)整，實行積極的財政政策，這是繼1998年我國為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)實施積極的財政政策之后，再次轉(zhuǎn)向?qū)嵤┓e極的財政政策。減稅和增支這兩項擴(kuò)張性政策工具在此輪積極財政政策中也同時被采用。

實施全面增值稅轉(zhuǎn)型改革

為應(yīng)對目前全球金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不利影響，努力擴(kuò)大需求，全面推行增值稅轉(zhuǎn)型作為一項促進(jìn)企業(yè)設(shè)備投資和擴(kuò)大生產(chǎn)、保持我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的重要舉措。其改革的重要性和緊迫性越發(fā)彰顯出來。2008年11月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確提出，我國自2009年1月1日起，將在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實施增值稅轉(zhuǎn)型改革，鼓勵企業(yè)技術(shù)改造。據(jù)測算，明年實施該項改革將減少當(dāng)年增值稅收入約1200億元、城市維護(hù)建設(shè)稅收入約60億元、教育費附加收入約364L元，增加企業(yè)所得稅約63億元，增減相抵后將減輕企業(yè)稅負(fù)共約1233億元，成為中國歷史上單項稅制改革減稅力度最大的一次改革。

此外，為避免減稅所留下的空間有可能為各種收費所占據(jù)，政府同時實施強(qiáng)有力的減費措施，進(jìn)一步減輕企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)。發(fā)展改革委、財政部決定從2009年1月1日起，取消或停止城市房屋拆遷管理費、暫住證(卡)工本費、新資源食品申請審評費等100項涉及30個部門的行政事業(yè)性收費，總的減免金額約190億元。連同自2008年9月1日起停征的集貿(mào)市場管理費和個體工商戶管理費約170億元，今年以來國家采取的減費措施可直接減輕企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)

約360億元。

增加保障和改善民生支出

當(dāng)前我國從穩(wěn)健的財政政策調(diào)整為積極的財政政策，增支作為積極財政政策的另一個重要手段，成為本次積極財政政策的一個重要舉措。在發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用時，重點增加在民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建的支出，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收人群眾的收入水平等方面。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2008年1至9月全國財政支出增長較快的項目主要是：環(huán)境保護(hù)支出同比增長50.5％，社會保障和就業(yè)支出同比增長40.4％，工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)支出同比增長36.4％，醫(yī)療衛(wèi)生支出同比增長35.8％，農(nóng)林水事務(wù)支出同比增長33.3％，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出同比增長31.1％，科學(xué)技術(shù)支出同比增長26.4％，教育支出同比增長21.2％。上述重點支出增加額占同期財政支出增加額的70％。

在國務(wù)院出臺的一系列擴(kuò)大內(nèi)需的“國十條”措施中，兩年4萬億元投資計劃的重點正是民生領(lǐng)域。其中：保障性安居工程是2800億元，農(nóng)村民生衛(wèi)程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大體3700億元，醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)400億元，生態(tài)環(huán)境方面3500億元，重災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建10000億元，這些無疑都是直接的民生工程；鐵路、公路、機(jī)場、城鄉(xiāng)電網(wǎng)18000萬億元，自主創(chuàng)新結(jié)構(gòu)調(diào)整1600億元，這些對保障民生也有著莫大的關(guān)聯(lián)。在今年新增1000億元中央投資中，民生：工程的投資占總額近70％，其中加快建設(shè)保障性安居工程安排100億元，加快農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排340億元。加快醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會事業(yè)建設(shè)安排130億元，加快節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)工程安排120億元。

在當(dāng)前財政收入增速下降的背景下，以減稅和增支為特征的積極財政政策勢必進(jìn)一步加大財政收支平衡壓力。此外，從國際比較來看，我國稅收收入占CDP的比重是比較低的，在實施一系列減稅政策后，2009年我國財政收入增幅將大幅下降，財政收入占GDP比重也將下降，這將直接影響政府宏觀調(diào)控能力。

筆者以為，那種認(rèn)為我國目前還存在著進(jìn)一步大規(guī)模減稅空間的說法是沒有科學(xué)依據(jù)的，也是行不通的。

克服對減稅問題認(rèn)識的偏差

目前，在減稅問題的認(rèn)識上存在著三個誤區(qū)，正是這種認(rèn)識的偏差，使得當(dāng)前出現(xiàn)了一邊倒的減稅呼聲。因此，有必要對此進(jìn)行逐一分析。

誤區(qū)一：稅收萬能論

稅收與百姓的生活息息相關(guān)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對稅收也越來越重視，這是一件值得欣慰的事。但是，對稅收作用的重視和期望也應(yīng)把握好“度”：稅收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有不可替代的重要作用，但稅收卻不是醫(yī)治百病的靈丹妙藥，“稅收萬能論”并不可取。

事實上，稅收具有調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用，用稅收手段解決社會經(jīng)濟(jì)運行中的問題，是應(yīng)該的也是必要的。但必須認(rèn)識到，在稅收的職能中，其首要職能是財政職能，也就是收入職能。其次才是經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。沒有稅收的收入職能，也談不上調(diào)控職能的發(fā)揮。另外，政府對市場的干預(yù)有經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，而稅收只是經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段之一，稅收不是一項孤立的政策，不能指望運用稅收政策去直接解決所有經(jīng)濟(jì)問題，還需要與其他相關(guān)政策綜合運用。

作為擴(kuò)張性的財政政策工具，增加財政支出和減稅各有利弊，效果也各不相同。相比較而言，減稅因為具有受益效果更加直觀而容易被接受。但是，減稅的缺點也是明顯的。

一方面，減稅一般是在一國稅收收入大幅增長的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。而在減稅實施之后，一旦經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化，稅基縮小，財政收入就會面臨縮減的尷尬境地；另一方面，減稅的政策效果不如增加財政支出那樣明顯和直接，往往有一定的“時滯”，給制定政策部門的決策帶來相當(dāng)?shù)碾y度。在當(dāng)前的情況下，我們也不應(yīng)該只關(guān)注發(fā)揮稅收手段的調(diào)控作用，也應(yīng)該注重運用組合工具發(fā)揮調(diào)控作用，才能取得良好的政策效果。

誤區(qū)二：大規(guī)模減稅空間論

當(dāng)前有些人提出大規(guī)模減稅的一個主要原因，就是對進(jìn)入“十五”時期以來稅收收入一直超CDP增長頗多質(zhì)疑。這一點從對稅收收入增長的描述中不難看出，先是所謂“高速”增長，繼而是“超?！痹鲩L，后來是“超速”增長。2007年，稅收收入的增長速度進(jìn)一步躥升至30％以上，于是，又有了“超高速”增長的說法。

這種說法的演變，事實上折射了人們在中國稅收收入持續(xù)高速增長問題上的一種迷茫。并且相當(dāng)一部分人認(rèn)為稅收收入還將一路高歌猛進(jìn)，繼續(xù)超高速增長。但是事實上，目前我國稅收收入不會持續(xù)高速增長，也就意味著并不存在大規(guī)模減稅空間。

主要原因：一是隨著經(jīng)濟(jì)增長趨勢下滑，從2008年第三季度開始，財政收入增長趨緩已悄然出現(xiàn)。2008年上半年全國財政收入累計增長33.3％，第三季度增長10.5％，其中，7、8、9月分別增長16.5％、10.1％、3.1％，而10月全國財政收入同比下降0.3％，12年來首次出現(xiàn)負(fù)增長，11月份下降3.1％，預(yù)計財政收入增幅下降的趨勢還將延續(xù)到明年。在財政支出壓力增加的情況下，大規(guī)模減稅勢必加大財政赤字，給財政和經(jīng)濟(jì)運行帶來很大的風(fēng)險。二是從宏觀稅負(fù)來看，目前我國并不存在很大的減稅空間。根據(jù)世界銀行的研究分析表明：一國宏觀稅負(fù)水平與該國人均GDP呈正相關(guān)，人均GDP在750美元左右的國家，最佳宏觀稅負(fù)為20％左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入國家，最佳稅負(fù)水平在23％左右；從發(fā)展中國家的一般情況看，宏觀稅負(fù)水平保持在15％～25％這個區(qū)間是比較適宜的。

我國目前人均GDP在1000美元到2000美元之間，按照上述研究結(jié)論，我國現(xiàn)階段的合理的稅負(fù)水平應(yīng)該在20％到25％之間。2007年我國不含社會保障收入的宏觀稅收負(fù)擔(dān)水平為18.28％，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到合理區(qū)間，更不存在很大的減稅空間。

筆者認(rèn)為。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長而進(jìn)行適度減稅是必要的，但不能過度減稅。一則是因為過度減稅將隱藏財政風(fēng)險，削弱財政支出保障功能，不僅將影響到政府正常運轉(zhuǎn)，而且將削弱政府對貧困地區(qū)、中低收入人群提供基本公共服務(wù)的保障能力，削弱政府對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等民生領(lǐng)域的支出能力。加劇中國區(qū)域發(fā)展失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展失衡和收入分配結(jié)構(gòu)的失衡，實質(zhì)上是對市場公平和社會公平更大的損害。二則是因為過度減稅并不能達(dá)到預(yù)期的刺激經(jīng)濟(jì)增長的效果。

我國與美國等發(fā)達(dá)國家的稅制結(jié)構(gòu)存在差異，美國等發(fā)達(dá)國家是以所得稅等直接稅為主體，減稅主要也以減免所得稅為主，減稅可以有效刺激企業(yè)投資和個人消費，從而刺激經(jīng)濟(jì)增長；而我國是以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，減稅拉動需求的效應(yīng)不大。

從所得稅來看，在當(dāng)前由于國際市場需求低迷、勞動力成本增加、人民幣升值、企業(yè)貸款困難等因素造成企業(yè)微利或虧損的情況下，減免企業(yè)所得稅意義不大。

誤區(qū)三：減稅必能減負(fù)

通常，減稅的最直接收益群體是企業(yè)和個人。因此，民眾對減稅寄予厚望，認(rèn)為“減稅必能減負(fù)”。但實際上，納稅人的總負(fù)擔(dān)包括稅收負(fù)擔(dān)和非稅負(fù)擔(dān)，減稅只能減少納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，但不能減少納稅人的非稅負(fù)擔(dān)，減稅所留下的空間有可能為各種收費所占據(jù)，“減稅”未必就能夠“減負(fù)”。因此，必須同時實施強(qiáng)有力的減費措施，進(jìn)一步減輕企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)，發(fā)揮與減稅政策相同的擴(kuò)張效應(yīng)，促進(jìn)企業(yè)增加投資和居民消費，擴(kuò)大國內(nèi)需求。此外，減稅將直接減少政府財力，這就意味著政府提供教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)的能力也會相應(yīng)減弱。

如果說2008年政府一系列減稅措施是減稅的“過去時”，那么以減稅和增支為特征的積極財政政策則是政府刺激經(jīng)濟(jì)的政策“現(xiàn)在進(jìn)行時”。其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)刺激成效在不久的一段時間內(nèi)將凸顯出來。據(jù)此，筆者認(rèn)為，那種認(rèn)為我國目前還存在著進(jìn)一步大規(guī)模減稅的空間的說法是沒有科學(xué)依據(jù)的，我們必須認(rèn)識到減稅并不是調(diào)控經(jīng)濟(jì)的惟一手段，靈活運用預(yù)算、稅收、國債、貼息、轉(zhuǎn)移支付、政府采購等多種政策工具將會收到事半功倍的效果。

當(dāng)然，我國目前不存在進(jìn)一步大規(guī)模的減稅空間，并不意味著稅制改革和稅收政策的調(diào)整就停滯不前。

在當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢下，我國經(jīng)濟(jì)政策戰(zhàn)略應(yīng)是反周期應(yīng)急舉措與中長期可持續(xù)發(fā)展和深化改革相銜接，在進(jìn)行反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的同時解決體制、結(jié)構(gòu)等方面的深層次矛盾，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

在當(dāng)前實施積極財政政策的背景下，應(yīng)按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，繼續(xù)積極推進(jìn)稅制改革，進(jìn)一步完善稅制，努力構(gòu)建一個統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、合理分權(quán)、理順分配關(guān)系、規(guī)范分配格局的稅收制度環(huán)境。