開征燃油稅　構建綠色稅收體系

王來軍

[摘 要]隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，我國的環(huán)境保護問題日顯突出。如何將經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護有機地統(tǒng)一起來，從而實現(xiàn)國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，是我們面臨的一個重要課題。燃油稅的開征討論至今已經(jīng)有十年，作為籌集財政收入的形式和國家調(diào)控經(jīng)濟的手段，燃油稅的開征可以而且應當在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮其應有的作用。

[關鍵詞]綠色稅收 環(huán)境保護 燃油稅

綠色稅收也稱為環(huán)境稅收，是指國家為了實現(xiàn)宏觀調(diào)控自然環(huán)境保護職能，對單位和個人無償?shù)?、強制地征稅的一種特殊調(diào)控手段。自1970年以來，西方發(fā)達國家便掀起了綠色稅制改革的浪潮，并且取得了顯著成效，建立了完善的綠色稅收體系。長期以來，我國以排污收費制度作為控制污染的主要手段，沒有專門的、系統(tǒng)的以環(huán)境保護為目的的稅收制度，只是在一些稅種中有一定的環(huán)境保護的性質(zhì)和功能，難以適應我國生產(chǎn)方式和經(jīng)濟發(fā)展思路的轉變。隨著中國經(jīng)濟的高速增長，能源消耗越來越大，我國已經(jīng)成為世界上第二大石油消費國，同時汽車保有量迅速上升。道路基礎設施建設已無法滿足社會需求，大排量高耗油汽車超常增長，汽車尾氣排放大量增加，環(huán)境污染日益嚴重。通過開征燃油稅，創(chuàng)建綠色稅收體系來解決上述問題將是我們必然的選擇。

一、開征燃油稅對我國構建綠色稅收體系的意義

（一）開征燃油稅有利于節(jié)約能源

一直以來，我國一直采用的是高投入、高能耗、低產(chǎn)出的粗放型經(jīng)濟增長方式，由此帶來的是能源的枯竭、環(huán)境污染的快速惡化、比較優(yōu)勢的逐漸喪失和國家經(jīng)濟命脈嚴重受到他國的威脅等一系列問題。特別是石油，它屬于不可再生的稀缺資源，石油產(chǎn)品的消費對生態(tài)環(huán)境的污染又十分嚴重；我國石油資源又較為匱乏，加上長期以來對有限資源的過量開采，導致大部分油田產(chǎn)量逐年遞減，石油供給與急劇增加的消費需求之間矛盾突出。以油耗為稅基的燃油稅把汽車用油量和稅負水平相結合，可以有效限制私人車輛的使用，達到縮小擁擠外部成本和污染外部成本的效果，從而節(jié)約寶貴的石油資源，保護環(huán)境，符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

（二）開征燃油稅有利于降低征收成本，提高征收效率

在費改稅前，稅務機關與交通稽查征費部門是兩套機構。費改稅后，兩套機構的職能兼并，由稅務機構單獨完成。如此利用現(xiàn)有的資源平臺精簡機構，提升工效，可大大降低征收成本，實現(xiàn)資源效率的最優(yōu)化。開征燃油稅原來的收費人員將被重新安置，也會大大減少政府財政開支。同時，從全國范圍看，政府征收的燃油稅與以前征收的養(yǎng)路費、路橋費等收費的額度相差不大，這樣不僅有效地保證了應有的費源，還優(yōu)化了資源配置，簡化征收環(huán)節(jié)和程序，提高工作效率。

（三）開征燃油稅有利于私家車市場和汽車工業(yè)的良性發(fā)展

據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，家用轎車平均每年行駛程在1到2萬公里之間，平均耗油量為每年1噸左右。征收燃油稅，每升汽油價格會上漲1.25元左右，每升柴油價格會上漲0.95元左右，油料費用將成為使用汽車的主要成本。一些單位里程油耗量低的車型尤是微型轎車將會大受歡迎，進而鼓勵汽車企業(yè)致力于開發(fā)低油耗的產(chǎn)品。另外，舊車輛油耗較高，交的燃油稅將增加，這將促進汽車更新?lián)Q代，有利于汽車工業(yè)的發(fā)展。

（四）開征燃油稅符合公平稅負原則

養(yǎng)路費是按噸位和運營收入方式計費征收的，實際是一種定額費，不管跑不跑，都要交費；不管跑多少，都交一樣的費，難以體現(xiàn)“多用路、多交錢”的公平原則。同時，與經(jīng)濟效益脫鉤，由此帶來超載嚴重和載重作假等管理問題。開征燃油稅后，車輛在道路上行駛路程愈長，耗油量就愈大，繳納附加在燃油中的燃油稅就愈多，體現(xiàn)了“用路者交稅，多用路者多交稅”的公平稅負原則，這是一種能夠體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律的收稅方法。

二、當前開征燃油稅所面臨的問題

對于燃油稅政策的出臺各方均呼聲甚高，但燃油稅政策拖了十幾年卻依然難以出臺，認真分析不難發(fā)現(xiàn)主要由以下幾點所致。

（一）油價高

2004年以來，國際原油價格持續(xù)大幅上漲。進入2008年，國際原油價格又不斷創(chuàng)出歷史新高，1月2日，紐約商品交易所原油期貨價格首次突破100美元/桶。而現(xiàn)在油價更是高達136.1美元/桶。

（二）各利益主體之間的利益分配問題

1．中央政府與地方政府之間的利益協(xié)調(diào)難?，F(xiàn)在全國每年征收的養(yǎng)路費達上千億元，此外還有公路客貨運附加費、公路運輸管理費、過路費和過橋費等各種各樣的稅費。這些費用分別由交通、建設、公安等部門收取。這些部門的收入中相當部分屬地方政府所有。改征燃油稅后，這筆收入將全部上交國家財政，地方政府的資金管理權限和使用權限必然會被削弱，從而影響地方政府實際利益。

2．各部門之間的利益協(xié)調(diào)難。部門利益糾纏不清，是導致燃油稅改革一再流產(chǎn)的主要原因。燃油稅改革牽涉到能源、運輸、汽車等許多行業(yè)，涉及公路養(yǎng)護、交通運管等多個行政部門，各方利益就像一團亂麻糾結在一起。燃油稅改革后，勢必影響到各相關行政部門的現(xiàn)有利益格局。

3．路橋費的處理比較難。近年許多地方政府采用貸款、合資、利用外資等修建了不少高等級公路和橋梁，原計劃依靠收取養(yǎng)路費、過路費、過橋費來償還欠款。征收燃油稅后，對這種借債修建的路橋是否允許繼續(xù)收費，如果不再收費又將如何還債，值得研究。

4．養(yǎng)路費收費人員安置比較難。公路交通收費站卡已運作多年，已有一套健全的機構和一支龐大的收費伍。據(jù)統(tǒng)計，全國養(yǎng)路費征收人員約有30多萬人，其中，靠收費供養(yǎng)的人員比例相當高，編內(nèi)與編外人員倒掛現(xiàn)象相當普遍。養(yǎng)路費改征燃油稅后，公路上原來靠收費吃飯的這支龐大隊伍作何安置是一個難題。

（三）稅收制度設計的技術問題

1．征稅范圍確定難。養(yǎng)路費改征燃油稅后，燃油稅征稅范圍的確定存在三個方面難題：首先，除了公路車輛用油外，還普遍存在非上路車輛用油即燒油不上路的情況。如果與車輛用油一樣納稅，顯然既不公平又不合理。如果對這些部門的用油免予征稅，又容易產(chǎn)生某些單位以非上路車輛用油名義購油后，倒賣給上路的車輛使用。其次，目前我國有不少交通工具并不使用汽油、柴油，而是利用燃氣、電能、太陽能，對這些上路不燒油的交通工具，要不要征收燃油稅，也要考慮。最后，目前軍隊、黨政機關、社會團體的車輛以及公交車輛免交養(yǎng)路費。改征燃油稅后，對這些車輛的用油是否繼續(xù)給予免稅待遇，如果給予免稅待遇，對相關的漏洞如何防范也值得研究。

2．征稅環(huán)節(jié)選擇難。燃油稅的征收環(huán)節(jié)，既可以選擇在生產(chǎn)、進口環(huán)節(jié)，也可以選擇在零售環(huán)節(jié)。在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收的優(yōu)點是有利于實施源頭控管，減少稅款的流失，節(jié)省征收成本，并提高征管效率。弊端是加重了生產(chǎn)企業(yè)的稅收負擔，導致其資金周轉困難，同時可能會加劇燃油的走私現(xiàn)象。另外，由于燃油生產(chǎn)企業(yè)比較集中，地區(qū)分布極不平衡，所以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收燃油稅，不利于平衡各地方的利益。如果選擇在零售環(huán)節(jié)征收燃油稅，雖然既可以減輕生產(chǎn)企業(yè)負擔，又可以避免燃油走私現(xiàn)象，但由于目前我國機動車輛用油有部分不在零售加油站購買，同時燃油銷售渠道多種多樣，加油站數(shù)量眾多，許多加油站賬目不全，必然加大燃油稅征管的難度，不利于稅款的足額征收。

3．稅率制定比較難。關于燃油稅稅率高低問題，目前有兩種意見：一是實行高稅率，以促進節(jié)能環(huán)保；二是實行低稅率，以穩(wěn)定油價。但稅率過高，既會增加我國石油產(chǎn)品的稅負，不利于石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又會因油價過高而讓消費者難以接受。如果實行低稅率，將無法有效抑制能源的消耗，燃油稅的節(jié)能環(huán)保作用將無法得到發(fā)揮。

三、 開征燃油稅所面臨問題的應對策略

（一）盡快出臺燃油稅

各種跡象表明，國際基本的能源局勢已經(jīng)發(fā)生了變化，高油價時代已經(jīng)來臨；加之國內(nèi)中國石油與中國石化的雙寡頭壟斷格局，在規(guī)避石油價格風險方面缺乏足夠的動力。在國內(nèi)外的雙重力量影響下，決定了油價難以下滑。借鑒國外征收燃油稅的經(jīng)驗，實行高油價政策，既可以抑制燃油的消耗，又能夠促使汽車節(jié)油技術的發(fā)展和小型節(jié)能車型的普遍使用。所以，開征燃油稅引起油價的上漲并不會影響我國經(jīng)濟發(fā)展的全局。相反，油價上漲的“積極效應”可以促使消費者節(jié)約用油，可以緩解我國對石油的需求。其次，燃油稅不是簡單的加稅，而是上繳方式的改變，即從交納養(yǎng)路費改為繳納燃油稅。如果稅率確定適當，對絕大多數(shù)車輛來說費用負擔并不會明顯增加。在油價高位時開征燃油稅不會對汽車消費者帶來額外的負擔，不會對消費者心理承受能力造成沖擊，反而能夠增強消費者的責任意識和風險意識。

（二）在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收

通過權衡在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅與在零售環(huán)節(jié)征稅兩者的利弊，燃油稅應在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。這是因為，我國燃油生產(chǎn)比較集中，中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司集中了我國90%以上的成品油生產(chǎn)，并且這兩家公司都屬于中央國有企業(yè)，監(jiān)管體系健全，內(nèi)部治理規(guī)范，財務制度完善，有利于燃油稅征收管理。因此，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收燃油稅，征管難度較小，能夠保證稅款足額征收。

（三）關于各方面利益的協(xié)調(diào)問題

燃油稅在制度設計上為共享稅，由各地國稅部門征收，并確定中央與地方的分成比例；其次是使用一攬子解決方案確定不同地區(qū)的征收額度，即在統(tǒng)計各地近幾年養(yǎng)路費征收量和油品銷售額的基礎上，計算出其各地占全國總量的綜合比例，以各地占比乘以燃油稅總收入的地方分成數(shù)，得出各地的實際分成數(shù)；中央部分由財政部在農(nóng)業(yè)、交通、稅務、海關等部門進行分配；為避免中央侵占地方收人，中央與地方的燃油稅收入分配以季度結算為宜；農(nóng)業(yè)占比以各地的糧食產(chǎn)量為權重，交通部門的分成收入用于公路管理支出，海關用于緝私支出，稅務用于征管費用。對于地方利益不平衡問題，則通過財政轉移支付予以理順。

（四）實行免稅、先征后返或財政補貼政策

燃油稅對所有用油統(tǒng)一征稅，為了解決非公路車輛用油、農(nóng)業(yè)用油以及減免養(yǎng)路費的車輛用油的稅收負擔問題，應分別實行免稅、先征后返或財政補貼等優(yōu)惠政策。第一，對那些不上路的非上路車輛用油，應采用免稅或先征后退等辦法予以解決。第二，對農(nóng)業(yè)用油，為了不增加農(nóng)民的負擔，可采用先征后退或財政補貼的辦法。第三，對城市公交車輛用油和公益性用油，也應予以適當?shù)呢斦a貼。第四，對那些上路不用油的交通工具，包括燃氣車輛、電動車輛、太陽能車輛等，可以免稅，以鼓勵節(jié)油汽車的發(fā)展。第五，對行政事業(yè)單位、社會團體的車輛用油不再實行優(yōu)惠政策。

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