深圳該取消區(qū)級(jí)政府嗎？

朱慧濤

深圳與香港、新加坡不具備可比性，在當(dāng)前情況下，取消區(qū)級(jí)政府并非明智之舉，也不是不可替代的行政體制改革方案。改革的出路在于撤銷街道辦、精“剪”區(qū)級(jí)政府。

前不久，廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦在廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議上指出，深圳將在“條件成熟時(shí)，借鑒香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，取消區(qū)級(jí)政府，改區(qū)、辦事處為政府派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理”。一時(shí)之間，深圳取消區(qū)級(jí)政府引發(fā)了人們的熱議。

出臺(tái)背景及可能成效

此次深圳醞釀取消區(qū)級(jí)政府是在全國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的大趨勢(shì)和大環(huán)境下所做出的一種行政體制改革思路。

服務(wù)型政府是“在民主政治的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能，承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。2006年黨的十六屆六中全會(huì)的《決定》明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”；2007年黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。可見(jiàn)，推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)政府著力科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的基本執(zhí)政理念。

同時(shí)，深圳市此時(shí)醞釀取消區(qū)級(jí)政府改革方案與其所面臨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)難題有直接關(guān)聯(lián)。如何在企業(yè)倒閉、企業(yè)外遷的同時(shí)，培育新的企業(yè)以維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，已成為深圳市政府面臨的頭等政策議題。從我們的觀察角度來(lái)看，此次深圳取消區(qū)級(jí)政府的設(shè)想也有以行政體制改革帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，以求擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展困局的考慮。

服務(wù)型政府，是一種能夠?yàn)樯鐣?huì)（公民）和市場(chǎng)（企業(yè)）提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的政府形態(tài)。如果深圳市“取消區(qū)級(jí)政府，改區(qū)、辦事處為政府派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理”成為現(xiàn)實(shí)，這一舉措將有可能在以下幾個(gè)方面起到積極作用：第一，行政效率將會(huì)有所提高。取消區(qū)級(jí)政府，減少了中間環(huán)節(jié)，促進(jìn)了行政組織結(jié)構(gòu)的扁平化，從而有利于提高行政效率。第二，行政成本將會(huì)有所降低。政府行政成本居高不下且在逐年遞增的現(xiàn)狀是社會(huì)對(duì)政府的諸多批評(píng)焦點(diǎn)之一，撤銷區(qū)級(jí)政府將會(huì)在一定程度上降低行政運(yùn)作成本和交易費(fèi)用。第三，政務(wù)流程將會(huì)有所優(yōu)化。取消區(qū)級(jí)政府以后，市級(jí)政府行政運(yùn)作將重新整合，從而在一定程度上優(yōu)化政務(wù)流程，這符合服務(wù)型政府建設(shè)的基本要

求和內(nèi)在意涵。

香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)

如前所述，深圳此次醞釀取消區(qū)級(jí)政府是借鑒香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)。眾所周知，香港、新加坡均沒(méi)有地方政府層級(jí)。在香港，特區(qū)政府全面直接負(fù)責(zé)全港公共服務(wù)和公共管理事務(wù)；在新加坡，中央政府全面直接負(fù)責(zé)全國(guó)公共服務(wù)和公共管理事務(wù)。那么其各自的經(jīng)驗(yàn)又是什么呢？

香港沒(méi)有地方政府層級(jí)，特別行政區(qū)政府的政令暢通、政策執(zhí)行的有效性以及城市治理的有效性主要依賴于其獨(dú)具特色的行政體制。一是香港政府推行地方行政計(jì)劃。在地區(qū)管理上，早在港英政府時(shí)期的1982年，香港政府就開始推行地方行政計(jì)劃。地方行政計(jì)劃在全港各區(qū)設(shè)立區(qū)議會(huì)和地區(qū)管理委員會(huì)，鼓勵(lì)市民參與區(qū)內(nèi)事務(wù)，培養(yǎng)他們的歸屬感和守望相助的精神，也有助于確保政府對(duì)地區(qū)問(wèn)題和需要迅速做出回應(yīng)。二是香港設(shè)有直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)的申訴專員。申訴專員公署是依據(jù)《申訴專員條例》運(yùn)作的獨(dú)立法定機(jī)構(gòu)，其主要目的是為市民提供申訴途徑。如果市民對(duì)政府部門或公營(yíng)機(jī)構(gòu)的行政決定、行為、建議或不作為有所不滿，便可由這個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查并作出報(bào)告。除了調(diào)查投訴外，申訴專員還可以主動(dòng)展開直接調(diào)查，并公布設(shè)計(jì)公眾利益的調(diào)查報(bào)告。

新加坡沒(méi)有地方政府層級(jí)，原先的市政廳和鄉(xiāng)村局在獨(dú)立后已并入政府各部。中央政府直接處理全國(guó)各項(xiàng)事務(wù)，但是其還有兩大特色，正是這兩大特色保證了新加坡城市治理的有效性。一是新加坡存在大量的社會(huì)組織。社會(huì)組織作為溝通政府與居民之間的橋梁，擔(dān)負(fù)起準(zhǔn)政府的任務(wù)，協(xié)助政府機(jī)關(guān)處理一些社區(qū)的日常事務(wù)。1986年起，新加坡政府在鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立“市鎮(zhèn)會(huì)”，但它同樣不是行政機(jī)構(gòu)，其主要作用是將社區(qū)負(fù)責(zé)人組織起來(lái)，讓他們參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)的決策。1997年后，新加坡開始設(shè)立“市長(zhǎng)”的職位，但市長(zhǎng)同樣是社區(qū)服務(wù)性質(zhì)的，負(fù)責(zé)推動(dòng)市鎮(zhèn)與社區(qū)發(fā)展理事會(huì)合作開展社區(qū)工作。二是新加坡內(nèi)閣各部設(shè)有許多“法定機(jī)構(gòu)”。它不是純粹的政府機(jī)構(gòu)，但歸屬某一政府部門領(lǐng)導(dǎo)，并通過(guò)該部部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。凡與社會(huì)公共生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安全等關(guān)系密切又需要政府直接加以控制和經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，新加坡普遍采用法定機(jī)構(gòu)這種形式。

上述香港、新加坡的行政運(yùn)作體制表明，兩者具有很強(qiáng)的相似性。一方面，兩者均只有一級(jí)政府（香港特區(qū)政府和新加坡中央政府），它們?nèi)尕?fù)責(zé)為公眾（香港市民和新加坡國(guó)民）提供各種服務(wù)；另一方面，在政府與公眾之間又存在大量的“中介”。在香港，“中介”主要有18區(qū)區(qū)議會(huì)、地區(qū)管理委員會(huì)、申訴專員署等，在新加坡，“中介”主要有各類社會(huì)組織和法定機(jī)構(gòu)等。這些“中介”在政府與公眾之間起到了橋梁和潤(rùn)滑作用，從而保障了整個(gè)城市治理體系的有效運(yùn)作。

由此看來(lái)，深圳醞釀取消區(qū)級(jí)政府所借鑒的香港、新加坡經(jīng)驗(yàn)主要有兩點(diǎn)：一是保留一級(jí)政府，即取消區(qū)級(jí)政府，由市級(jí)政府全面直接負(fù)責(zé)整個(gè)城市的各項(xiàng)公共服務(wù)和公共管理工作；二是制造大量中介，即將區(qū)政府、街道辦改為市級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，由它們居于政府與公眾之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。

取消區(qū)級(jí)政府并非明智之舉

深圳市提出借鑒香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，向先進(jìn)學(xué)習(xí)的態(tài)度是值得肯定和推廣的。但是，深圳和香港、新加坡在文化、地理、傳統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等各個(gè)方面都存在巨大差異，不具備可比性。

而且，區(qū)級(jí)政府在中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段具有不可撤銷性，取消城市區(qū)級(jí)政府并非明智之舉。之所以這么認(rèn)為，基于以下幾點(diǎn)考慮：

第一，大量的區(qū)街經(jīng)濟(jì)需要區(qū)級(jí)政府來(lái)管理和發(fā)展。區(qū)街經(jīng)濟(jì)主要包括三個(gè)層次：區(qū)屬經(jīng)濟(jì)、街屬經(jīng)濟(jì)、個(gè)體和私有經(jīng)濟(jì)。如果取消區(qū)級(jí)政府，市級(jí)政府將不得不接管數(shù)量眾多的區(qū)街經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而這將最終出現(xiàn)因管理幅度過(guò)大所導(dǎo)致的管理無(wú)效甚至管理癱瘓局面。

第二，城市發(fā)展中的矛盾糾紛需要區(qū)級(jí)政府來(lái)處理和消解。如果取消區(qū)級(jí)政府，市級(jí)政府將不得不面對(duì)和處理為數(shù)眾多、極其復(fù)雜的矛盾糾紛。但是，這些矛盾糾紛將一方面因?yàn)槭屑?jí)政府人力有限，另一方面因?yàn)槭屑?jí)政府與利益主體和矛盾焦點(diǎn)距離較遠(yuǎn)而不能得到有效化解，這最終將影響城市的和諧與穩(wěn)定。

第三，取消區(qū)級(jí)政府也面臨法律和現(xiàn)實(shí)障礙。一方面，依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，區(qū)級(jí)政府的撤銷由國(guó)務(wù)院審批，副省級(jí)政府沒(méi)有決定權(quán)，而中央政府在很大程度上將不會(huì)在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的形勢(shì)下批準(zhǔn)取消區(qū)級(jí)政府。另一方面，受取消區(qū)級(jí)政府影響的公務(wù)員，也將成為改革的最大阻力。

出路在于撤銷街道辦、

精“剪”區(qū)級(jí)政府

在現(xiàn)階段的中國(guó)取消區(qū)級(jí)政府并非明智之舉，那么，這是否意味著中國(guó)城市政府行政體制不需要也不能改革呢？答案顯然是否定的。正如劉玉浦所言，深圳目前在行政管理體制上的弊病主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是職能定位不夠清晰。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府角色定位認(rèn)識(shí)不清，結(jié)果管了不該管的事情，該管的事情又沒(méi)有管好，政府缺位、錯(cuò)位和不到位的問(wèn)題仍然突出。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)。對(duì)角色定位認(rèn)識(shí)不清，機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉的情況仍然存在。三是機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠暢順。沒(méi)有建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督適當(dāng)分離又相互制約的運(yùn)作機(jī)制，許多部門既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。四是事權(quán)劃分不夠合理。市區(qū)街道事權(quán)劃分模糊，上面千根線，下面一條針，權(quán)利與責(zé)任相脫節(jié)，部門有權(quán)無(wú)責(zé)，基層有責(zé)無(wú)權(quán)，基層干部陷入繁雜的事務(wù)當(dāng)中，疲于應(yīng)付，不堪重負(fù)。

深圳市目前的行政體制弊病實(shí)際上也是中國(guó)大部分城市的通病，這種行政體制弊病導(dǎo)致了城市政府公共管理的“低效”與“失范”和公共服務(wù)的“缺失”與“滯鈍”，嚴(yán)重影響和制約了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展與公眾生活品質(zhì)的同步提升。

建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)各級(jí)政府的主要目標(biāo)和前進(jìn)方向。改革是必然選擇，不改革就沒(méi)有出路。就城市政府行政體制而言，目前國(guó)內(nèi)主要存在以下幾種改革思路：一是把街道變成一級(jí)政府，將其實(shí)體化；二是繼續(xù)維持街道的派出性質(zhì)，但擴(kuò)大職能權(quán)限；三是撤銷街道，由區(qū)級(jí)政府直接指導(dǎo)居民委員會(huì)；四是“取消區(qū)級(jí)政府，改區(qū)、辦事處為政府派出機(jī)構(gòu)”。

但是，割除城市政府行政體制弊病不能采用所謂的“休克療法”，而應(yīng)該繼續(xù)秉承30年來(lái)中國(guó)改革開放所一貫憑倚的“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)改革原則。具體而言，我們建議采用撤銷街道辦，精“剪”區(qū)級(jí)政府的改革方案來(lái)替代取消區(qū)級(jí)政府的改革方案，以逐步推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。權(quán)且將此稱為第五種改革思路。

之所以要撤銷街道辦，是因?yàn)槠溟L(zhǎng)期以來(lái)一直扮演著政府的“腳”和“二傳手”的角色，這不僅增加了管理層次，加大了管理成本，而且助長(zhǎng)了政府脫離群眾的官僚主義作風(fēng)。我們認(rèn)為，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和電子政務(wù)的逐步完善，街道所承載的這種“傳話筒”功能完全是可以替代的。因此，建議撤銷街道辦事處，其相關(guān)職能可以由區(qū)級(jí)政府接管。這樣做至少能夠帶來(lái)幾點(diǎn)益處：降低行政成本；縮短政府與公眾之間的距離；充分發(fā)揮職能部門公務(wù)員的政策執(zhí)行潛力。

所謂精“剪”區(qū)級(jí)政府是指，依照服務(wù)型政府建設(shè)的基本原則對(duì)區(qū)級(jí)政府進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的裁剪和瘦身。區(qū)級(jí)政府的很多職能部門和市級(jí)政府的職能部門的功能基本上是重復(fù)的，沒(méi)有存在的必要。要建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效的服務(wù)型政府，必須剪掉區(qū)級(jí)政府多余的職能部門。具體來(lái)說(shuō)，保留區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)機(jī)關(guān)，保留財(cái)政部門來(lái)負(fù)責(zé)維持區(qū)級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保留工商、稅務(wù)部門負(fù)責(zé)管理眾多的區(qū)街經(jīng)濟(jì)，保留公安機(jī)關(guān)保障社會(huì)秩序，保留綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理區(qū)內(nèi)的社會(huì)矛盾糾紛，其余職能部門全部撤銷并將其相關(guān)職能并入市級(jí)政府的相應(yīng)職能部門。

可以預(yù)見(jiàn)，撤銷街道辦、精“剪”區(qū)級(jí)政府以后，整個(gè)城市政府行政體系實(shí)現(xiàn)了扁平化，一方面市級(jí)政府及其職能部門可以直接面向市民提供各種公共服務(wù)，另一方面輕裝上陣的區(qū)級(jí)政府也可以專心致志于其最核心、最重要的工作。這樣做不僅提高了行政效率，大大降低了行政成本，還能夠明晰城市公共服務(wù)提供的責(zé)任主體，進(jìn)而優(yōu)化公共服務(wù)供給。