完善政府采購體制　強(qiáng)化公共投資監(jiān)管

曹　軍　林初寶

為應(yīng)對世界金融風(fēng)暴對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，2008年11月5日，國務(wù)院常務(wù)會議決定出臺擴(kuò)大內(nèi)需十項措施，并確定未來兩年4萬億元投資計劃。對于此次政府的投資，公眾已經(jīng)把目光聚焦在如何監(jiān)管和落實。如何強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，確保政府投資安全和真正有效實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策成為全社會關(guān)注的焦點。

剛剛結(jié)束的2008中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了2009年經(jīng)濟(jì)工作的5項任務(wù)，首要的一條即大幅度增加公共支出以加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。由此可以看出，在2008年所確定的4萬億投資計劃之后，大規(guī)模的公共投資還會繼續(xù)下達(dá)。必須通過有效的管理體制來杜絕出現(xiàn)貪污腐敗，維護(hù)公眾利益。在目前社會信用體系尚不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨內(nèi)外交困雙重壓力的情況下，政府監(jiān)管尤顯重要。因此，完善公共支出管理，強(qiáng)化政府監(jiān)管機(jī)制已是刻不容緩。借鑒西方發(fā)達(dá)國家公共投資領(lǐng)域預(yù)防腐敗的做法，結(jié)合我國的實際情況，公共采購制度的安排是實現(xiàn)對公共投資有效監(jiān)管的重要手段。

采用公共采購制度來預(yù)防腐敗是國際通行的做法，如新加坡、德國、文萊、智利等國家都把反腐倡廉作為公共采購制度的一項基本原則或是政策目標(biāo)。據(jù)世界銀行對全球206個國家和地區(qū)的專項調(diào)查研究顯示，利比里亞目前已成全球在近兩年反腐敗斗爭中取得進(jìn)步最大的國家，其成就主要源于實施公共采購，成立公共采購和特許權(quán)委員會等強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)，確保資金使用的合理、公正。

我國目前的政府采購體制機(jī)制面臨著國家大幅增加公共支出的“大考”，必須盡快完善，建立適合我國國情并與國際接軌的公共采購管理體制，讓公共權(quán)力在“陽光”下運行，為公共投資的落實提供強(qiáng)有力的制度保障。

首先，亟須解決政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范問題，以實現(xiàn)真正意義上的“管采分離”。要統(tǒng)一集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置和隸屬關(guān)系，嚴(yán)格按照《政府采購法》中政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)的規(guī)定，將集中機(jī)構(gòu)和財政部門脫鉤，由本級人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，實行公務(wù)員編制，其人員和業(yè)務(wù)經(jīng)費由本級財政集中支付。建立政府采購垂直管理體制，實現(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)中央對地方、上級對下級的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成全國統(tǒng)一規(guī)范的公共采購模式。

由政府集中采購機(jī)構(gòu)獨立地組織和完成采購活動，使得監(jiān)管對象由多頭轉(zhuǎn)為單一，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等多個部門多層次、全方位監(jiān)督，從根本上改變目前工程招投標(biāo)“重事前審批，輕事后監(jiān)管”，以及“誰都可以管，誰都又不管”的局面。同時，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、審計部門的職能作用，進(jìn)行全方位監(jiān)督。嚴(yán)密的政府采購程序，使得監(jiān)管更具針對性。在政府采購中，招標(biāo)投標(biāo)活動只是其中的一個環(huán)節(jié)，它還包括編制采購預(yù)算、制定采購計劃、確定并執(zhí)行采購方式、訂立及履行采購合同、驗收、結(jié)算等；各個環(huán)節(jié)需緊密相連，缺一不可。嚴(yán)密程序，明確職責(zé)，出現(xiàn)問題時，也不會出現(xiàn)無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。并且，政府采購嚴(yán)密的采購程序能最大程度地杜絕“五邊工程”的出現(xiàn)，避免造福大眾的工程變成形象工程、豆腐渣工程，確保政府投資落到實處。

其次，加快政府采購電子化建設(shè)，使其成為落實監(jiān)管的重要抓手。電子化采購是我國政府采購管理體制改革的重點，已被列入《電子商務(wù)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》六大重點引導(dǎo)工程之首。我國政府電子化采購試點工作即將啟動，逐步建成全國統(tǒng)一的電子化政府采購平臺，政府采購環(huán)境、資源、活動的全部數(shù)字化，使得具有政府采購監(jiān)督管理職能的各行政部門可以按其職能分工進(jìn)行跨部門的聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)管，實現(xiàn)對政府采購活動的事前、事中、事后全程監(jiān)督管理，全面提升監(jiān)管效率。如深圳市政府采購中心、山東濟(jì)寧市政府采購中心在政府采購電子化方面已經(jīng)實現(xiàn)了全流程的網(wǎng)上作業(yè)，政府采購監(jiān)督管理部門通過電子化平臺能對采購活動進(jìn)行全程跟蹤，為各項決策提供可靠依據(jù)；并且社會監(jiān)督力量也只要在網(wǎng)絡(luò)上查閱，便可一目了然地了解采購活動進(jìn)展情況，促使政府采購“陽光”操作。

更重要的，公共投資通過政府統(tǒng)一采購，在有效防治權(quán)力尋租、暗箱操作等腐敗行為出現(xiàn)的同時，利用政府采購的政策功能實現(xiàn)政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。一方面，通過政府集中采購，可以有效地減少或避免政府投資在使用方向、項目布局、建設(shè)內(nèi)容等方面存在的交叉和重復(fù)，集中財力辦大事。同時，政府采購?fù)ㄟ^規(guī)定優(yōu)先采購什么、禁止采購什么、向誰采購和由誰采購等一系列政策措施，可以直接影響供應(yīng)商的生產(chǎn)和銷售行為以及投資選擇，從而實現(xiàn)支持自主創(chuàng)新，保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更趨合理。此外，規(guī)模龐大的政府采購需求所形成的消費乘數(shù)效應(yīng)，是擴(kuò)大內(nèi)需，拉動國民經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，從而促使全球金融危機(jī)背景下國家擴(kuò)內(nèi)需促發(fā)展宏觀調(diào)控政策的實現(xiàn)。

對公共投資實現(xiàn)有效監(jiān)管和對公共建設(shè)安全負(fù)責(zé)是政府的職責(zé)。2008年第四季度新增1000億元中央政府投資已經(jīng)下達(dá)，更多的資金會相繼落實到位。為了花好納稅人的這些錢，實現(xiàn)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生等目標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步加快政府采購管理體制改革步伐，把政府采購體制改革提上重要的議事日程。