“瓦片”換“高樓”的北塢試驗

楊正蓮

比起開發(fā)商建房的模式來，村集體自己開發(fā)對農民來說，無疑整體獲利更高

看看時間，下午兩點快到了。

58歲的郭于晴迅速穿好外套，把一張疊得四四方方的紙片仔細揣起來，右手也就順勢留在了那個衣服口袋里，生怕一不小心弄丟了。

“那個誰，我怎么老是忘記你姓啥了！”快要走出村子的時候，郭于晴迫不及待地跟右前邊一個推著自行車的大姐打招呼，此人是村委會成員。大姐一邊熱情地回應，一邊問：“表交上去了沒？沒交就給我吧?！?/p>

郭于晴剛把手從右邊口袋抽出來，紙片就被拽過去，扔進了自行車前面的簍子里，“別給我弄丟了。”她有些不好意思地交代了一句。初春的涼風里，已經(jīng)有幾張同樣的紙片在自行車簍子里面微微地翻騰著。

騎著自行車的大姐已經(jīng)走出了老遠，郭于晴還是沒下定決心折回家去，腳步不由自主地又向村子西邊的老年活動中心移動了好幾步，“我家那7套房子到底能不能批下來呢？”

村民或失“瓦片經(jīng)濟”

此刻，2月22日下午兩點，北京市海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)北塢村老年活動中心里面，幾名村委會成員正在忙著回收《北塢村戶型面積選擇表》。

表是村委會昨天發(fā)下去的?！翱磥?，這回是真的要搬進樓房去住了?！?1日拿到表的時候，郭于晴知道，必須得重新規(guī)劃全家人的生活了。

近一個多月來，北塢村即將騰退農民宅基地，并搬遷“上樓”的消息以各種版本在村民之間流傳。從1月5日北京市委書記劉淇來北塢村調研時起，郭于晴就偶爾能從報紙上讀到在北塢試點城鄉(xiāng)一體化的消息，其中要求北塢村搬遷農民全部“上樓”。

搬？還是不搬？郭于晴感覺左右為難。

北塢村，東臨頤和園和南水北調調節(jié)池，與頤和園、昆明湖緊緊相鄰，西臨玉泉山路，南靠西郊機場，是一個地理位置優(yōu)越但卻集合了城鄉(xiāng)結合部各方面突出問題的“城中村”。郭于晴和全村三千多名本地村民一樣，渴望擺脫臟、亂、差的生活環(huán)境，“搬進樓房去住，就有好多事情不用自己操心了，最起碼冬天不需要自己燒煤取暖?！?/p>

可是，搬遷上樓也同時意味著，家家戶戶賴以維生的房屋租賃，即“瓦片經(jīng)濟”將難以為繼。在過去很長一段時間內，“瓦片經(jīng)濟”是城鄉(xiāng)結合部農民利用宅基地獲取土地價值的主要手段。

所謂“宅基地”，就是農民用于建造住房的那部分土地，與農用地一樣在建國初期屬于農民的私有財產，可以買賣、抵押，并被1954年憲法所承認和保護。

此后，宅基地產權不斷模糊。1962年9月，中共中央頒布《農村人民公社工作條例修正草案》，其中規(guī)定“社員的房屋，永遠歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權利”，但是，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。

農民對宅基地的這種殘缺的權利——使用權，在1982年修改的憲法中被確認。上個世紀90年代，土地管理部門下發(fā)沒有使用期限的“宅基地證”，使得農民對于宅基地的使用權進一步得到保護。

在農村現(xiàn)實生活中，宅基地被農民視為家產，并代代相傳。

當改革開放的春風席卷而來的時候，市場力量推動處于城鄉(xiāng)結合部的“城中村”，以各種方式加入工業(yè)化和城市化，“瓦片經(jīng)濟”在夾縫中瘋長。一邊是蓬勃發(fā)展的城市經(jīng)濟，一邊是洶涌入城的流動人口大軍，當有限的城市資源得到高度利用之后，“城中村”便自然承接了城市發(fā)展的市場空間。北塢村的村民，就在這種浪潮中不斷擠壓自己的居住空間，騰出地方租給外來人口居住，以獲取盡可能多的租金收入。

郭于晴一家也是這樣開始發(fā)展“瓦片經(jīng)濟”的。1995年，郭于晴在已經(jīng)轉為居民戶籍的本家親戚的宅基地上新修了房子安身立命，騰出自家的三間房專門出租。此時，她的鄰居們也紛紛以改造房型、加蓋二層等各種方式參與“瓦片經(jīng)濟”。

統(tǒng)計顯示，北塢村本地村民和外來人口的比例一度高達1：7，“瓦片經(jīng)濟”甚至是某些家庭唯一的經(jīng)濟來源。

“現(xiàn)在，我們就指望著這點租金吃飯?！泵吭乱粌汕г姆孔猓枪谇缱羁煽康氖杖雭碓?。年近六旬的她非常擔心沒了這筆收入之后，一家人將賴何以生：兒子和女兒均未婚，年過三十的女兒因為身體虛弱長期沒有外出賺錢，將近而立之年的兒子，每月也只有一兩千元的收入，郭于晴和老伴常年有病，“他爸爸每月藥費都得一千多，為了省錢，現(xiàn)在減少到每個月只買幾百塊錢的藥?！彼麄儞模〉闷饦欠?，卻交不起物業(yè)管理費、水電費和取暖費。

北塢村黨支部書記張泉對此也有些無奈：“目前，我也沒有太好的辦法，雖然說政府對于產業(yè)用地給了很大的關心和支持，但是老百姓一時還得不到真正的回報?！边@里所說的產業(yè)，是指本次調整中騰退出來的宅基地中，將有一部分用來發(fā)展村集體產業(yè)。

在一個可以想象的建設周期之外，張泉還必須在經(jīng)營周期的基礎上考慮還貸，“我們的村集體產業(yè)完全是貸款建設，雖然說政府給了一定的貼息，但貼息終究是有限的。”

情況似乎還不是太壞。2月21日，郭于晴他們在領到《北塢村戶型面積選擇表》的時候被告知，住房補償按照宅基地置換，各家可以根據(jù)宅基地面積和規(guī)劃中的幾種房型，先行選擇自己中意的戶型和相對應的住房數(shù)量。

目前為止的規(guī)劃中，供北塢村民居住的回遷房將有8種戶型：一居室有53平方米、60平方米兩種，兩居室有80平方米、90平方米、100平方米三種，三居室有120平方米、150平方米、179平方米三種。

郭于晴仔細斟酌后決定選擇：二居室100平方米的房型3套，三居室的120平方米、150平方米各2套。為了增加如愿以償獲得這7套住房的籌碼，她誠懇地在表格后面補充說明歷史因素和現(xiàn)實困境：“因集體占用我房基地拆占我后院612平方米，未批我房基地，也未給補償，所以我增加了面積，因為我孩子都屬于大齡青年需要用房。”

但對于郭于晴和其他村民而言，這一次的住房調整能否達到自己的目的，實在是個未知數(shù)。據(jù)悉，本次規(guī)劃中用于北塢村民居住的回遷房不足三千套，最終實施方案和相關細節(jié)尚在研究討論中。而公開的資料顯示，北塢村占地面積33.61公頃，農民戶1110戶，2967人；非農民戶440戶，663人。也就是說，戶均不過2至3套房，看來，郭于晴的想法有些過于樂觀了。

村集體首獲自主權

眼下，雖不能確定郭于晴他們將在何種程度上參與分享宅基地置換的經(jīng)濟效益，但是北塢村集體經(jīng)濟組織，卻實實在在地擁有了自行支配和經(jīng)營集體土地的權利，包括在騰退出來的宅基地上自主進行開發(fā)建設。而在此之前，村集體并不擁有這樣的權利。

北塢村正在進行的這項試點，是在1月初的北京市海淀區(qū)2009年政府工作報告中提出來的。報告指出，今年將以北塢村為試點，力爭在農民利益保護、社會管理體制等方面取得突破，使其成為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的示范區(qū)。

經(jīng)過一系列緊鑼密鼓的調研之后，2月3日，北京市15部門聯(lián)合制定的《關于進一步推進綠隔地區(qū)城鄉(xiāng)結合部發(fā)展及啟動北塢村試點方案的建議》首次亮相，其中明確，將鼓勵集體經(jīng)濟組織(鄉(xiāng)集體資產運營機構或村生產合作社)自行開發(fā)配建商品房。

北塢村的試點，導因于十七屆三中全會對于農村集體土地產權的推動。2008年10月12日，十七屆三中全會通過《中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定(全文)》，其中規(guī)定：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農民合法權益”。

可以預見，三中全會后，農民對于集體建設用地權利的土地制度改革，可能自此拉開帷幕，各地勢必紛紛試水，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。

北塢村的試點，也有這樣的意圖存焉。雖然北京市國土局2月16日表示，北京市擬進行宅基地換房試點，但騰退出來的宅基地仍然是集體土地性質，不能用于房地產開發(fā)，主要用來發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)集體經(jīng)濟。不過，北塢村“城鄉(xiāng)一體化試點”所涉及到的“以宅基地換房”，似乎走得更遠。

張泉告訴《中國新聞周刊》：“村民居住的回遷房性質是經(jīng)濟適用房，應該可以按照規(guī)定交易?！?/p>

《北京市經(jīng)濟適用住房管理辦法(試行)》(京政發(fā)〔2007〕27號)規(guī)定：“購買經(jīng)濟適用住房不滿5年的，不得上市交易；對于因各種原因確需轉讓經(jīng)濟適用住房的，可向購買人戶口所在區(qū)縣住房保障管理部門申請回購，回購價格按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素確定?！?張泉說：“具體是幾年還說不清楚，政策可能有變化?！?/p>

如果有多余的房子可以上市交易，北塢村民也許可以借此獲得一定的經(jīng)濟補償。2月22日中午，郭于晴就是懷著這種美好的憧憬在電話中告訴親友：“多出來的房子可以賣出去，或者出租。”

北塢試點調整中騰退出來的宅基地，除了用于村民回遷房建設之外，其他將用于綠地和產業(yè)用地。初步估算，北塢村綠地將有4000多畝，具體數(shù)量在調研之后可能還會調整；而政府審批下來的用于發(fā)展村集體產業(yè)用地為21.5公頃，約325畝左右。

在目前的規(guī)劃中，產業(yè)用地主要分為四大塊：第一塊，圍繞閩莊路汽車一條街，發(fā)展兩個高端汽車銷售產業(yè)，一個是奔馳銷售中心(可能會是奔馳在中國最大的銷售中心)，匹配奔馳博物館，其中將展示奔馳一百多年來所有的車型；還有一個LEXUS雷克薩斯(凌志)銷售中心。第二塊，結合外來人口比較多的現(xiàn)實，建設一個2萬平米的外來人口居住公寓。第三塊，建設一個用地4公頃的生態(tài)園，包括一個四星級酒店，一個生態(tài)餐廳以及相關產業(yè)配套。第四塊，7萬平方米的高檔酒店建設。

“這些項目，一個是考慮到本地農民的就業(yè)問題，還有就是本地集體經(jīng)濟的發(fā)展?！睆埲f，如果產業(yè)規(guī)劃全部到位的話，將增加800到1000個就業(yè)崗位。

該方案強調充分發(fā)揮農民主體作用，為此，北塢村所在的玉泉行政村組建了北京頤泉房地產開發(fā)公司，張泉為法人代表，“不以營利為目的，主要負責這個項目，也就是回遷樓和四塊產業(yè)用地的開發(fā)建設”。

據(jù)悉，本次調整中僅涉及村民回遷房建設部分就需要投入4個多億，為平衡建設資金和用地指標，政府給予的資金支持主要包括：四條半路網(wǎng)的建設征地補償費用先行支出，約有1.2億元；貼息貸款；免稅，即交即返；另外，鎮(zhèn)政府將出資一兩千萬元。在上述建設項目之外，玉泉村還將計劃開發(fā)8萬多平方米的商品房，用于調劑回遷樓建設資金。

謀破“小產權”

“要給老百姓把這點事兒做好。我一直主張，自己的地自己開發(fā)建設，把產業(yè)留給農民?！睆埲f，“不然的話，開發(fā)商全把地‘研究走了，你再想發(fā)展自己的產業(yè)就沒有了?！?/p>

張泉所說的開發(fā)商把土地“研究走”，指的是近10年來，玉泉村開發(fā)利潤被房地產商拿走的一段歷史。在過去的開發(fā)中，村集體和村民所享有的實惠有限。迫于情勢，小產權房成為村集體分享土地收益的一種主要手段。

北塢村是玉泉行政村的8個自然村之一。早在1993年的北京城市總體規(guī)劃中，玉泉村就被全部劃入了綠化隔離帶(簡稱綠隔)建設范圍。

2000年3月，四季青鎮(zhèn)綠隔建設工程正式啟動。根據(jù)計劃，所有綠隔范圍內的舊村，都將在4年內被拆除，玉泉村下轄的8個自然村，通過土地置換的方式，在原小屯、閔莊兩個自然村建設農民回遷樓，8個自然村的村民全部搬遷至此居住，騰退出來的農民宅基地用于綠化。

北塢村所屬的玉泉村舊村改造工程，各個村集體無法插手，只能由四季青鎮(zhèn)納入全鎮(zhèn)建設計劃，由其農工商總公司下屬的清遠房地產公司負責開發(fā)。由于缺乏資金，清遠公司先后和北京潤地、物華天寶、天方世城三個房地產公司合作，進行玉泉村的舊村改造。

這個計劃4年完成的工程，7年之后，只為玉泉村不到1000人提供了新房，其他8000多人依舊住在平房中，而北塢、中塢等自然村的拆遷一直沒能啟動。據(jù)調查，工程擱淺主要是因為開發(fā)商的商品房建設占用土地，導致回遷房虧空28萬平方米。

土地收益被他人拿走，農民卻沒有住上開發(fā)商所允諾的回遷房，這種困局為北塢村在這次試點中取得主體地位奠定了現(xiàn)實基礎。

事實上，村集體謀求土地增值收益的實際行動先于制度層面的放開。就在郭于晴1995年新修房屋以供出租三年后，1998年，北塢村所在的玉泉行政村，也開始興建了后來被命名為中塢新村的小產權房。

因為沒有向國家繳納土地出讓金等稅費，也沒有國家的土地使用證和預售許可證，這種房屋沒有產權證，但是因為價格優(yōu)勢很受市場歡迎。

小產權房占用的是集體土地，按照此前的法律，這類土地只能用于農業(yè)生產或者作為農民的宅基地，土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。

據(jù)房地產開發(fā)程序，一塊農地若要轉為房地產開發(fā)，首先政府將按照基準地價征用土地，進而將農地轉為開發(fā)用地儲備。之后，開發(fā)商通過拍賣方式以獲得對這塊農地的開發(fā)權。中間地價的落差，即構成了政府土地出讓金的凈收入。

在這種土地開發(fā)政策之下，政府一方面是農地征用的唯一合法主體；另一方面，又是向房地產商提供開發(fā)土地的唯一供給者。國研中心課題組的調查表明，在這種供給格局中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。

以2007年的一項調查為例，彼時北京市場上在售的400余個樓盤中，“小產權”樓盤約占市場總量的18%，平均3344元/平米的售價，僅相當于2006年北京市整體銷售均價8792元/平米的38%，而2001年完工的中塢新村復式樓，當年的交易價格也只有3800元/平米。

小產權房破除了區(qū)縣以上政府和開發(fā)商分享土地收益的格局。加之小產權房還不同程度地存在著占用耕地，甚至基本農田的情況，因而，“小產權”房并不被政策所允許。國土管理總局(國土資源部前身)、國務院辦公廳都曾發(fā)文，禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地及農民房。

2007年6月18日，建設部發(fā)布了《關于購買新建商品房的風險提示》，明確警示“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋”，劍指小產權房。

隨后，各地開始嚴厲處罰建設小產權房的單位，有些占用耕地的項目甚至被強制拆除，就連曾經(jīng)實施“小產權房”辦證試點工作的河北省石家莊市，也迫于壓力而暫停。

位于四季青鎮(zhèn)玉泉村的小產權房項目“中塢新村”，僥幸在這一輪清理風暴中幸存，然而小產權的帽子始終沒能摘除，合法化路徑在試點之前，方向尚未明朗。

北塢村的試點給不合法的“小產權”合法化提供了一種途徑。如果“在自己所有的土地上能蓋屬于農村集體自己的房子”，張泉和郭于晴等村民們的期盼是，以后村集體所蓋的房子，就不再是小產權房，而是“大產權”了。

(應采訪對象要求，本文中郭于晴為化名）