電價(jià)市場化制度設(shè)計(jì)研究

劉寧杰　農(nóng)卓恩

摘要：電荒的原因是由電力部門的壟斷經(jīng)營和政府部門的行政干預(yù)。電價(jià)的市場化改革是根本解決電力問題的關(guān)鍵。文章在分析目前的改革措施及其存在問題的基礎(chǔ)上，提出一個(gè)打破電力壟斷的制度框架。

關(guān)鍵詞：市場化；電價(jià)；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F407.61文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004－1494(2009)01－0071－03

一、電價(jià)市場化的必要性

電荒是從2003年開始的。那一年，中國的電力供應(yīng)局面驟然緊張，全國各地開始遭遇大面積“電荒”。這一年，全國有22-~"省份進(jìn)行了拉閘限電，電力裝機(jī)缺口4485萬千瓦。2004年，全國拉閘限電的省份進(jìn)一步增加到24個(gè)省市自治區(qū)，電力缺口達(dá)到了5000萬千瓦，成為自上個(gè)世紀(jì)80年代以來中國電力最緊缺的一年。據(jù)國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)人介紹，截至2008年7月份，共有27個(gè)省級(jí)電網(wǎng)拉閘限電，僅國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)就拉閘限電80多萬次，電力供應(yīng)緊張局面進(jìn)一步加劇，高峰時(shí)段電力供需缺口達(dá)2000萬－3000萬千瓦。

電荒背景下，發(fā)電企業(yè)表面風(fēng)光無限，實(shí)際卻苦不堪言。在中國電力論壇上，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)(下稱中電聯(lián))專職顧問葉榮泗表示：2008年上半年5大發(fā)電集團(tuán)中兩個(gè)整體虧損。據(jù)悉，5家中剩下3家也僅僅是微利或盈虧平衡，這是華能、華電、國電、中電投和大唐5大發(fā)電集團(tuán)成立以來首次出現(xiàn)的情況。與此同時(shí)，國資委網(wǎng)站披露，2008年上半年，5大發(fā)電集團(tuán)完成發(fā)電量5563.1億千瓦時(shí)，增長15.4％，高于全國平均水平1.6個(gè)百分點(diǎn)。

因?yàn)槊簝r(jià)漲得太快，中國的發(fā)電行業(yè)第一次不掙錢了。發(fā)電越多虧損越大的尷尬，折射著電力定價(jià)體制的困局。業(yè)內(nèi)一種說法，“市場經(jīng)濟(jì)的煤，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的電”，就是指煤價(jià)向上狂飆，電價(jià)卻一直被政府“抓住不放”，不能隨行就市。2004年以來，電煤價(jià)格持續(xù)上漲，火電企業(yè)成本急劇上升，造成電力行業(yè)毛利率下降。2008年以來，一方面全國缺電形勢嚴(yán)峻，另一方面電煤價(jià)格已然保持高位運(yùn)行，電力企業(yè)的利潤不斷被成本上漲吞噬。

基于上述現(xiàn)象，本文試圖探討電價(jià)的市場化改革設(shè)計(jì)方案。

二、目前的改革措施及其存在的問題

目前，電價(jià)改革總體方案所確立的目標(biāo)為售電價(jià)格由市場競爭形成。主要包括以下四個(gè)方面：

第一，建立適度競爭的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制。也就是說將電價(jià)劃分為上網(wǎng)電價(jià)、輸電價(jià)格、配電價(jià)格和終端銷售價(jià)格；發(fā)電、售電價(jià)格由市場競爭形成；輸電、配電價(jià)格由政府制定。在發(fā)電環(huán)節(jié)建立競爭性的電力市場，對(duì)上網(wǎng)電價(jià)主要實(shí)行兩部制電價(jià)。其中容量電價(jià)由政府按發(fā)電機(jī)組平均投資成本的一定比例確定；電量電價(jià)由市場競爭形成。

第二，建立有利于電網(wǎng)健康發(fā)展的輸配電價(jià)格機(jī)制。即輸配電價(jià)近期由政府按照“成本加成”的原則確定，待電網(wǎng)發(fā)展成熟后，實(shí)行“收入上限制”、“價(jià)格上限制”等激勵(lì)作用較強(qiáng)的管理模式。

第三，實(shí)現(xiàn)銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化銷售電價(jià)結(jié)構(gòu)。在用戶自由選擇供電商的基礎(chǔ)上，價(jià)格由市場決定，近期仍由政府制定。各類用戶電價(jià)中，農(nóng)業(yè)和居民用電單獨(dú)分類，盡量保持穩(wěn)定；其他用電價(jià)格與上網(wǎng)價(jià)格實(shí)行聯(lián)動(dòng)，使發(fā)電市場的價(jià)格變化靈敏反映電力市場的供求情況。

第四，在具備條件地區(qū)，合理制定輸配電價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)行大用戶直供。應(yīng)該說，上述改革的總體方向——電價(jià)由市場決定——是正確的。但在具體措施上，仍存在諸多疑點(diǎn)和有待解決的問題，核心的問題有兩個(gè)：發(fā)電市場的買方壟斷和終端銷售市場的買方壟斷。發(fā)電企業(yè)面臨的是一個(gè)發(fā)電市場的買方壟斷者——當(dāng)?shù)氐碾娏?。你的電要銷售出去，你不能自己架設(shè)電網(wǎng)把電力輸送到用戶手中。你必須把電賣給那家唯一的電力公司。這家電力公司就是買方壟斷者。同樣，終端銷售者面對(duì)的也是同樣的問題。消費(fèi)者只能到當(dāng)?shù)氐哪羌译娏举I電。這家電力公司是電力終端銷售市場的賣方壟斷者。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，電力輸送這種行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，企業(yè)越大，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益就越高，成本就越低，從而效率就越高。對(duì)于這種行業(yè)，應(yīng)該保持其壟斷地位，但是必須對(duì)它進(jìn)行價(jià)格管制。上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)正被越來越多的人質(zhì)疑，本文也認(rèn)為這種觀點(diǎn)存在很多疑點(diǎn)。歸結(jié)起來，價(jià)格管制的問題有如下幾個(gè)方面：

第一，管制下的價(jià)格常常比較單一。不同的人對(duì)電力消費(fèi)的需求彈性是不相同的，但管制者(政府官員)沒有辦法區(qū)分這些電力需求差異，因而其定價(jià)常常是單一的。單一的價(jià)格，會(huì)造成什么后果呢?低耗電企業(yè)產(chǎn)出的上升正好與高耗電企業(yè)產(chǎn)出的下降相抵消，但高耗電企業(yè)減少的用電量卻大大多于低耗電企業(yè)所增加的用電量。也就是說，通過價(jià)格差異化，使得總產(chǎn)出不變，但總的耗電量下降了。

第二，拉閘限電不能淘汰高耗能企業(yè)。當(dāng)管制價(jià)格低于電力均衡價(jià)格時(shí)，出現(xiàn)電力短缺，拉閘限電現(xiàn)象出現(xiàn)。危害最大的是拉閘限電。原因是，拉閘限電的無差別性質(zhì)使得一些低成本產(chǎn)品減少了生產(chǎn)。對(duì)比一下“拉閘限電”和“漲價(jià)”二者的區(qū)別就可以知道拉閘限電的危害：當(dāng)電力投資者估計(jì)錯(cuò)誤，導(dǎo)致電力供給增長低于電力需求增長的時(shí)候，均衡價(jià)格會(huì)上升，一些承受不了電力漲價(jià)的食業(yè)就退出生產(chǎn)，而另一些承受得了的企業(yè)則繼續(xù)生產(chǎn)，從而達(dá)到淘汰高耗能企業(yè)的作用。而拉閘限電則沒有這種淘汰高耗能企業(yè)的作用。

第三，價(jià)格信號(hào)的作用被削弱。當(dāng)政府制定的管制價(jià)格過高時(shí)，誘導(dǎo)投資者過度投資于電力行業(yè)，導(dǎo)致生產(chǎn)能力閑置，造成資源浪費(fèi)；當(dāng)政府管制價(jià)格低于市場均衡價(jià)格時(shí)，導(dǎo)致投資于電力的資源不足，造成上述所說的拉閘限電危害。而如果價(jià)格隨行就市，投資者可能犯小的錯(cuò)誤，但競爭的力量會(huì)促使企業(yè)家及時(shí)糾正錯(cuò)誤，不至于釀成巨大的失誤，即以小錯(cuò)來避免大錯(cuò)。然而，在電力價(jià)格南政府管制的情況下，各種集體決策的程序繁瑣耗時(shí)，使得電力價(jià)格常常變化緩慢，不能靈敏地根據(jù)市場需求及時(shí)改變，企業(yè)家(投資者)因而不能及時(shí)根據(jù)價(jià)格信號(hào)調(diào)整其投資方向，容易釀成大錯(cuò)。

現(xiàn)在，越來越多的人已經(jīng)意識(shí)到，無論是作為買方壟斷的電力公司還是作為賣方壟斷的電力公司，其壟斷地位對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有危害的。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為壟斷是沒有效率的，應(yīng)該取消；另一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，如果這家電力公司的壟斷勢力是市場競爭的結(jié)果的話，那它代表的是高效率和滿足客戶的最佳企業(yè)，但問題是，中國的電力公司的壟斷勢力并非市場競爭的結(jié)果，而是長期以來行政壟斷的結(jié)果，因此，他們也認(rèn)為它的壟斷地位應(yīng)該被取消。這樣，對(duì)于電力公司這個(gè)壟斷者，經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般意見比較一致，同意對(duì)它進(jìn)行改造，以打破壟斷的狀態(tài)。

三、打破壟斷的制度重構(gòu)

從壟斷到雙邊壟斷(從產(chǎn)電到輸電和配電)是電力產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。而國家管制并沒有帶來更多的效益。因此許多國家采取了管制放松的模式。其改革的主要思路是將具有競爭性的部分(發(fā)電部分)，與自然壟斷性的

部分(輸電和配電部分)實(shí)行結(jié)構(gòu)上的分離或功能上的分離。在具有競爭性的部分鼓勵(lì)競爭，實(shí)行價(jià)格進(jìn)入管制的放松，同時(shí)給予消費(fèi)者對(duì)電力供應(yīng)商的自主選擇權(quán)，使消費(fèi)者的電力需求偏好能真正與電力供給者的生產(chǎn)決策直接相連，對(duì)建立競爭性的發(fā)電市場意義重大；而在具有自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)部分，則改良管制模式，實(shí)行非捆綁式的服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將對(duì)所有的發(fā)電商提供非歧視性的平等傳輸通道，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的定價(jià)將被置于新的管制模式之下，采取電力零售價(jià)格，將發(fā)電、輸電和配電三環(huán)節(jié)分開計(jì)價(jià)以確保新的價(jià)格管制比傳統(tǒng)的價(jià)格管制更有效率。

目前的網(wǎng)電分離，即電網(wǎng)與電廠的分離，為進(jìn)一步打破壟斷邁出了正確的方向。但是，核心的問題沒有得到解決，即壟斷的起因來自于電力輸送網(wǎng)絡(luò)的壟斷性質(zhì)，如何打破這個(gè)壟斷，沒有得到解決。要解決這個(gè)根本問題，需要進(jìn)行制度重構(gòu)。本文提出以下的一個(gè)基本的制度重構(gòu)框架。

(一)重構(gòu)電網(wǎng)的職能

制度重構(gòu)的目的是減少電力銷售的壟斷，因此，不能讓電網(wǎng)參與電力的銷售和購買環(huán)節(jié)，其主營業(yè)務(wù)應(yīng)重新定位為電力運(yùn)輸業(yè)務(wù)，這一點(diǎn)要以法律的形式明確下來。之所以如此重構(gòu)，原因是電網(wǎng)目前是壟斷者。不管你如何拆分現(xiàn)有的電網(wǎng)，在一個(gè)特定的地區(qū)，電網(wǎng)總是唯一的，其壟斷地位很難在短期內(nèi)消除。

當(dāng)然，如果政府放開準(zhǔn)入限制，有可能在同一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)幾家電網(wǎng)同時(shí)運(yùn)作的現(xiàn)象，但那種情形何時(shí)出現(xiàn)還很難確定。不管怎樣，競爭是應(yīng)該鼓勵(lì)的，從這一理念出發(fā)，不應(yīng)該人為地禁止新的電網(wǎng)的建造和參與競爭。

(二)電力輸送網(wǎng)的幾種制度模式的比較

1、會(huì)員制。由電力生產(chǎn)廠家和電力銷售公司作為主要成員組成的會(huì)員制電力輸送機(jī)構(gòu)，類似于股票市場上的證券交易所。其特點(diǎn)是：不以盈利為目的，電力輸送機(jī)構(gòu)運(yùn)作所需要的費(fèi)用由會(huì)員按照一定的方式分擔(dān)，通常由會(huì)員費(fèi)、電力運(yùn)輸費(fèi)用以及其他運(yùn)作費(fèi)組成，這些費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)和其他重大投資決策則由會(huì)員大會(huì)決定，在這一點(diǎn)上，它與公司制的區(qū)別是，會(huì)員大會(huì)投票表決重大事項(xiàng)時(shí)是每一個(gè)會(huì)員擁有一票，而公司制通常是按照股份的多少來瓜分票數(shù)。會(huì)員制的問題是運(yùn)作成本比較高。重大問題由會(huì)員大會(huì)決定，這本身沒有什么問題，但問題是，如果這些重大問題比較多的時(shí)候，這個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成本會(huì)比較高。另外，會(huì)員制的運(yùn)作機(jī)構(gòu)由于沒有利潤最大化動(dòng)力，發(fā)展能力可能稍微弱一些。會(huì)員制的優(yōu)點(diǎn)是它的確避免了一個(gè)追求利潤最大化的壟斷的電力輸送公司的存在。

2、公司制。如果讓電力輸送機(jī)構(gòu)注冊(cè)成為一家獨(dú)立的公司，則它將是一個(gè)追求利潤最大化的壟斷者，從這一點(diǎn)來看，令人不滿意。對(duì)于壟斷者，政府將不得不對(duì)其進(jìn)行管制，主要是對(duì)它的各種服務(wù)費(fèi)用(主要是電力輸送價(jià)格)進(jìn)行管制。這種管制，雖然也有危害，它使得電力運(yùn)輸價(jià)格不一定反映電力運(yùn)輸供求關(guān)系的變化，導(dǎo)致服務(wù)能力過?；蛘叨倘薄５吘惯@種危害要大大地小于直接管制電力價(jià)格所造成的危害，原因是，電力運(yùn)輸價(jià)格只是電力價(jià)格的一個(gè)組成部分。

3、政府機(jī)構(gòu)制。如果政府直接經(jīng)營電力輸送網(wǎng)絡(luò)，例如由電力局直接管理電力網(wǎng)絡(luò)，則有很多不便之處，主要的原因是政府是一個(gè)權(quán)力部門，負(fù)有管理經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職責(zé)，如果參與經(jīng)營電力運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，則既是一個(gè)運(yùn)動(dòng)員，同時(shí)又是裁判員，這種職能上的混亂，將導(dǎo)致“尋租現(xiàn)象”不可避免地產(chǎn)生，并且無法有效消除，最終損害電力生產(chǎn)市場的競爭秩序，導(dǎo)致稀缺資源配置的失靈——管理得好的電力生產(chǎn)商可能在尋租市場上輸給管理得不好的電力生產(chǎn)商。綜上所述，本文建議上策是采用會(huì)員制，中策是采用公司制，下策是采用政府直接經(jīng)營電力輸送網(wǎng)。

(三)電力銷售渠道

1、發(fā)電廠。對(duì)于小用戶，發(fā)電廠可能采取“發(fā)電廠—批發(fā)商—零售商—小用戶”的分銷方式；對(duì)于大的用戶，發(fā)電廠也可以采用直接銷售的形式，通過電網(wǎng)直接輸送給用戶。

2、電力批發(fā)商的優(yōu)勢是掌握發(fā)電廠和電力零售商的信息。批發(fā)商能夠根據(jù)所掌握的電廠的信息，給電廠提供各種不同的服務(wù)，促使電廠節(jié)約銷售費(fèi)用，同時(shí)電力批發(fā)商能夠根據(jù)電力零售商的需求提供不同的服務(wù)，當(dāng)然它也會(huì)根據(jù)零售商的需求特點(diǎn)采用各種不同的價(jià)格策略。

3、電力零售商的特點(diǎn)是它了解最終零星小用戶的需求特點(diǎn)，并能夠根據(jù)用戶的需求特點(diǎn)制定不同的價(jià)格差異策略和服務(wù)策略。

總之，由于信息費(fèi)用的存在，發(fā)電廠不大可能直接面對(duì)眾多的小客戶，掌握各種信息優(yōu)勢的一些人組成批發(fā)商和零售商是一個(gè)節(jié)約交易費(fèi)用的必然結(jié)果，政府在這一過程中不需要特別的介入，只需要充當(dāng)秩序的維護(hù)者和裁判就可以了。

在制度重構(gòu)過程中，電力銷售這一環(huán)節(jié)可能在一開始要由現(xiàn)有的電力供應(yīng)公司中產(chǎn)生，也就是說現(xiàn)有的電力供應(yīng)公司將被拆分成為“電力運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)公司”和“電力銷售公司”，后者由那些掌握電力生產(chǎn)廠家信息和電力用戶信息的人員組成，并與電網(wǎng)脫鉤。只要掌握信息方面存在差異，銷售人員就能夠通過買賣價(jià)差獲取足夠的利潤。反之，如果電廠不愿意失去這個(gè)價(jià)差，則表明電廠也掌握這些信息。

四、結(jié)語與展望

本文對(duì)電力市場的壟斷及其政府管制而造成的危害進(jìn)行了分析，其主要的危害歸結(jié)為三句話：不能鼓勵(lì)低能耗者增加產(chǎn)量、不能懲罰高能耗者使之減少能耗、不能充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)投資作用以避免投資者的大錯(cuò)誤。

為此，本文提出了一個(gè)制度重構(gòu)框架，其要點(diǎn)是：把現(xiàn)存的電力供應(yīng)公司一分為二，一類是不以盈利為目標(biāo)的會(huì)員制的電力運(yùn)輸會(huì)員制機(jī)構(gòu)，另一類是以通過買賣價(jià)差來獲取收益的若干電力銷售公司。然后，電力運(yùn)輸機(jī)構(gòu)只能專職于電力運(yùn)輸，不能涉及電力買賣。在電力運(yùn)輸領(lǐng)域，可能需要一定程度的政府干預(yù)，但在電力生產(chǎn)和電力銷售領(lǐng)域，政府不再進(jìn)行干預(yù)。上述制度重構(gòu)后，價(jià)格由供求關(guān)系決定，政府不再干預(yù)。而投資者根據(jù)市場價(jià)格決定是否投資建設(shè)新的發(fā)電廠，政府也不再干預(yù)。這樣，一個(gè)嶄新的電力市場機(jī)制就可以形成。原來政府不得不對(duì)壟斷者進(jìn)行價(jià)格管制而導(dǎo)致的資源配置扭曲也將會(huì)得到糾正，由于投資者錯(cuò)誤判斷市場走勢而導(dǎo)致的過度投資或者投資不足問題不會(huì)消失，但優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制將保證投資者的錯(cuò)誤不會(huì)被放大，從而避免價(jià)格管制和政府對(duì)電力投資審批所造成的大失誤的發(fā)生。

責(zé)任編輯莫仲寧