電價市場化制度設(shè)計研究

劉寧杰　農(nóng)卓恩

摘要：電荒的原因是由電力部門的壟斷經(jīng)營和政府部門的行政干預(yù)。電價的市場化改革是根本解決電力問題的關(guān)鍵。文章在分析目前的改革措施及其存在問題的基礎(chǔ)上，提出一個打破電力壟斷的制度框架。

關(guān)鍵詞：市場化；電價；制度設(shè)計

中圖分類號：F407.61文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0071－03

一、電價市場化的必要性

電荒是從2003年開始的。那一年，中國的電力供應(yīng)局面驟然緊張，全國各地開始遭遇大面積“電荒”。這一年，全國有22-~"省份進行了拉閘限電，電力裝機缺口4485萬千瓦。2004年，全國拉閘限電的省份進一步增加到24個省市自治區(qū)，電力缺口達到了5000萬千瓦，成為自上個世紀80年代以來中國電力最緊缺的一年。據(jù)國家電網(wǎng)公司負責(zé)人介紹，截至2008年7月份，共有27個省級電網(wǎng)拉閘限電，僅國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)就拉閘限電80多萬次，電力供應(yīng)緊張局面進一步加劇，高峰時段電力供需缺口達2000萬－3000萬千瓦。

電荒背景下，發(fā)電企業(yè)表面風(fēng)光無限，實際卻苦不堪言。在中國電力論壇上，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(下稱中電聯(lián))專職顧問葉榮泗表示：2008年上半年5大發(fā)電集團中兩個整體虧損。據(jù)悉，5家中剩下3家也僅僅是微利或盈虧平衡，這是華能、華電、國電、中電投和大唐5大發(fā)電集團成立以來首次出現(xiàn)的情況。與此同時，國資委網(wǎng)站披露，2008年上半年，5大發(fā)電集團完成發(fā)電量5563.1億千瓦時，增長15.4％，高于全國平均水平1.6個百分點。

因為煤價漲得太快，中國的發(fā)電行業(yè)第一次不掙錢了。發(fā)電越多虧損越大的尷尬，折射著電力定價體制的困局。業(yè)內(nèi)一種說法，“市場經(jīng)濟的煤，計劃經(jīng)濟的電”，就是指煤價向上狂飆，電價卻一直被政府“抓住不放”，不能隨行就市。2004年以來，電煤價格持續(xù)上漲，火電企業(yè)成本急劇上升，造成電力行業(yè)毛利率下降。2008年以來，一方面全國缺電形勢嚴峻，另一方面電煤價格已然保持高位運行，電力企業(yè)的利潤不斷被成本上漲吞噬。

基于上述現(xiàn)象，本文試圖探討電價的市場化改革設(shè)計方案。

二、目前的改革措施及其存在的問題

目前，電價改革總體方案所確立的目標(biāo)為售電價格由市場競爭形成。主要包括以下四個方面：

第一，建立適度競爭的上網(wǎng)電價機制。也就是說將電價劃分為上網(wǎng)電價、輸電價格、配電價格和終端銷售價格；發(fā)電、售電價格由市場競爭形成；輸電、配電價格由政府制定。在發(fā)電環(huán)節(jié)建立競爭性的電力市場，對上網(wǎng)電價主要實行兩部制電價。其中容量電價由政府按發(fā)電機組平均投資成本的一定比例確定；電量電價由市場競爭形成。

第二，建立有利于電網(wǎng)健康發(fā)展的輸配電價格機制。即輸配電價近期由政府按照“成本加成”的原則確定，待電網(wǎng)發(fā)展成熟后，實行“收入上限制”、“價格上限制”等激勵作用較強的管理模式。

第三，實現(xiàn)銷售電價與上網(wǎng)電價聯(lián)動，優(yōu)化銷售電價結(jié)構(gòu)。在用戶自由選擇供電商的基礎(chǔ)上，價格由市場決定，近期仍由政府制定。各類用戶電價中，農(nóng)業(yè)和居民用電單獨分類，盡量保持穩(wěn)定；其他用電價格與上網(wǎng)價格實行聯(lián)動，使發(fā)電市場的價格變化靈敏反映電力市場的供求情況。

第四，在具備條件地區(qū)，合理制定輸配電價基礎(chǔ)上實行大用戶直供。應(yīng)該說，上述改革的總體方向——電價由市場決定——是正確的。但在具體措施上，仍存在諸多疑點和有待解決的問題，核心的問題有兩個：發(fā)電市場的買方壟斷和終端銷售市場的買方壟斷。發(fā)電企業(yè)面臨的是一個發(fā)電市場的買方壟斷者——當(dāng)?shù)氐碾娏?。你的電要銷售出去，你不能自己架設(shè)電網(wǎng)把電力輸送到用戶手中。你必須把電賣給那家唯一的電力公司。這家電力公司就是買方壟斷者。同樣，終端銷售者面對的也是同樣的問題。消費者只能到當(dāng)?shù)氐哪羌译娏举I電。這家電力公司是電力終端銷售市場的賣方壟斷者。傳統(tǒng)的觀點認為，電力輸送這種行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，企業(yè)越大，規(guī)模經(jīng)濟效益就越高，成本就越低，從而效率就越高。對于這種行業(yè)，應(yīng)該保持其壟斷地位，但是必須對它進行價格管制。上述傳統(tǒng)觀點正被越來越多的人質(zhì)疑，本文也認為這種觀點存在很多疑點。歸結(jié)起來，價格管制的問題有如下幾個方面：

第一，管制下的價格常常比較單一。不同的人對電力消費的需求彈性是不相同的，但管制者(政府官員)沒有辦法區(qū)分這些電力需求差異，因而其定價常常是單一的。單一的價格，會造成什么后果呢?低耗電企業(yè)產(chǎn)出的上升正好與高耗電企業(yè)產(chǎn)出的下降相抵消，但高耗電企業(yè)減少的用電量卻大大多于低耗電企業(yè)所增加的用電量。也就是說，通過價格差異化，使得總產(chǎn)出不變，但總的耗電量下降了。

第二，拉閘限電不能淘汰高耗能企業(yè)。當(dāng)管制價格低于電力均衡價格時，出現(xiàn)電力短缺，拉閘限電現(xiàn)象出現(xiàn)。危害最大的是拉閘限電。原因是，拉閘限電的無差別性質(zhì)使得一些低成本產(chǎn)品減少了生產(chǎn)。對比一下“拉閘限電”和“漲價”二者的區(qū)別就可以知道拉閘限電的危害：當(dāng)電力投資者估計錯誤，導(dǎo)致電力供給增長低于電力需求增長的時候，均衡價格會上升，一些承受不了電力漲價的食業(yè)就退出生產(chǎn)，而另一些承受得了的企業(yè)則繼續(xù)生產(chǎn)，從而達到淘汰高耗能企業(yè)的作用。而拉閘限電則沒有這種淘汰高耗能企業(yè)的作用。

第三，價格信號的作用被削弱。當(dāng)政府制定的管制價格過高時，誘導(dǎo)投資者過度投資于電力行業(yè)，導(dǎo)致生產(chǎn)能力閑置，造成資源浪費；當(dāng)政府管制價格低于市場均衡價格時，導(dǎo)致投資于電力的資源不足，造成上述所說的拉閘限電危害。而如果價格隨行就市，投資者可能犯小的錯誤，但競爭的力量會促使企業(yè)家及時糾正錯誤，不至于釀成巨大的失誤，即以小錯來避免大錯。然而，在電力價格南政府管制的情況下，各種集體決策的程序繁瑣耗時，使得電力價格常常變化緩慢，不能靈敏地根據(jù)市場需求及時改變，企業(yè)家(投資者)因而不能及時根據(jù)價格信號調(diào)整其投資方向，容易釀成大錯。

現(xiàn)在，越來越多的人已經(jīng)意識到，無論是作為買方壟斷的電力公司還是作為賣方壟斷的電力公司，其壟斷地位對經(jīng)濟發(fā)展是有危害的。一些經(jīng)濟學(xué)家認為壟斷是沒有效率的，應(yīng)該取消；另一些經(jīng)濟學(xué)家認為，如果這家電力公司的壟斷勢力是市場競爭的結(jié)果的話，那它代表的是高效率和滿足客戶的最佳企業(yè)，但問題是，中國的電力公司的壟斷勢力并非市場競爭的結(jié)果，而是長期以來行政壟斷的結(jié)果，因此，他們也認為它的壟斷地位應(yīng)該被取消。這樣，對于電力公司這個壟斷者，經(jīng)濟學(xué)家一般意見比較一致，同意對它進行改造，以打破壟斷的狀態(tài)。

三、打破壟斷的制度重構(gòu)

從壟斷到雙邊壟斷(從產(chǎn)電到輸電和配電)是電力產(chǎn)業(yè)的特點。而國家管制并沒有帶來更多的效益。因此許多國家采取了管制放松的模式。其改革的主要思路是將具有競爭性的部分(發(fā)電部分)，與自然壟斷性的

部分(輸電和配電部分)實行結(jié)構(gòu)上的分離或功能上的分離。在具有競爭性的部分鼓勵競爭，實行價格進入管制的放松，同時給予消費者對電力供應(yīng)商的自主選擇權(quán)，使消費者的電力需求偏好能真正與電力供給者的生產(chǎn)決策直接相連，對建立競爭性的發(fā)電市場意義重大；而在具有自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)部分，則改良管制模式，實行非捆綁式的服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將對所有的發(fā)電商提供非歧視性的平等傳輸通道，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的定價將被置于新的管制模式之下，采取電力零售價格，將發(fā)電、輸電和配電三環(huán)節(jié)分開計價以確保新的價格管制比傳統(tǒng)的價格管制更有效率。

目前的網(wǎng)電分離，即電網(wǎng)與電廠的分離，為進一步打破壟斷邁出了正確的方向。但是，核心的問題沒有得到解決，即壟斷的起因來自于電力輸送網(wǎng)絡(luò)的壟斷性質(zhì)，如何打破這個壟斷，沒有得到解決。要解決這個根本問題，需要進行制度重構(gòu)。本文提出以下的一個基本的制度重構(gòu)框架。

(一)重構(gòu)電網(wǎng)的職能

制度重構(gòu)的目的是減少電力銷售的壟斷，因此，不能讓電網(wǎng)參與電力的銷售和購買環(huán)節(jié)，其主營業(yè)務(wù)應(yīng)重新定位為電力運輸業(yè)務(wù)，這一點要以法律的形式明確下來。之所以如此重構(gòu)，原因是電網(wǎng)目前是壟斷者。不管你如何拆分現(xiàn)有的電網(wǎng)，在一個特定的地區(qū)，電網(wǎng)總是唯一的，其壟斷地位很難在短期內(nèi)消除。

當(dāng)然，如果政府放開準入限制，有可能在同一個地區(qū)出現(xiàn)幾家電網(wǎng)同時運作的現(xiàn)象，但那種情形何時出現(xiàn)還很難確定。不管怎樣，競爭是應(yīng)該鼓勵的，從這一理念出發(fā)，不應(yīng)該人為地禁止新的電網(wǎng)的建造和參與競爭。

(二)電力輸送網(wǎng)的幾種制度模式的比較

1、會員制。由電力生產(chǎn)廠家和電力銷售公司作為主要成員組成的會員制電力輸送機構(gòu)，類似于股票市場上的證券交易所。其特點是：不以盈利為目的，電力輸送機構(gòu)運作所需要的費用由會員按照一定的方式分擔(dān)，通常由會員費、電力運輸費用以及其他運作費組成，這些費用的收取標(biāo)準和其他重大投資決策則由會員大會決定，在這一點上，它與公司制的區(qū)別是，會員大會投票表決重大事項時是每一個會員擁有一票，而公司制通常是按照股份的多少來瓜分票數(shù)。會員制的問題是運作成本比較高。重大問題由會員大會決定，這本身沒有什么問題，但問題是，如果這些重大問題比較多的時候，這個機構(gòu)的運作成本會比較高。另外，會員制的運作機構(gòu)由于沒有利潤最大化動力，發(fā)展能力可能稍微弱一些。會員制的優(yōu)點是它的確避免了一個追求利潤最大化的壟斷的電力輸送公司的存在。

2、公司制。如果讓電力輸送機構(gòu)注冊成為一家獨立的公司，則它將是一個追求利潤最大化的壟斷者，從這一點來看，令人不滿意。對于壟斷者，政府將不得不對其進行管制，主要是對它的各種服務(wù)費用(主要是電力輸送價格)進行管制。這種管制，雖然也有危害，它使得電力運輸價格不一定反映電力運輸供求關(guān)系的變化，導(dǎo)致服務(wù)能力過剩或者短缺。但畢竟這種危害要大大地小于直接管制電力價格所造成的危害，原因是，電力運輸價格只是電力價格的一個組成部分。

3、政府機構(gòu)制。如果政府直接經(jīng)營電力輸送網(wǎng)絡(luò)，例如由電力局直接管理電力網(wǎng)絡(luò)，則有很多不便之處，主要的原因是政府是一個權(quán)力部門，負有管理經(jīng)濟運行的職責(zé)，如果參與經(jīng)營電力運輸網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，則既是一個運動員，同時又是裁判員，這種職能上的混亂，將導(dǎo)致“尋租現(xiàn)象”不可避免地產(chǎn)生，并且無法有效消除，最終損害電力生產(chǎn)市場的競爭秩序，導(dǎo)致稀缺資源配置的失靈——管理得好的電力生產(chǎn)商可能在尋租市場上輸給管理得不好的電力生產(chǎn)商。綜上所述，本文建議上策是采用會員制，中策是采用公司制，下策是采用政府直接經(jīng)營電力輸送網(wǎng)。

(三)電力銷售渠道

1、發(fā)電廠。對于小用戶，發(fā)電廠可能采取“發(fā)電廠—批發(fā)商—零售商—小用戶”的分銷方式；對于大的用戶，發(fā)電廠也可以采用直接銷售的形式，通過電網(wǎng)直接輸送給用戶。

2、電力批發(fā)商的優(yōu)勢是掌握發(fā)電廠和電力零售商的信息。批發(fā)商能夠根據(jù)所掌握的電廠的信息，給電廠提供各種不同的服務(wù)，促使電廠節(jié)約銷售費用，同時電力批發(fā)商能夠根據(jù)電力零售商的需求提供不同的服務(wù)，當(dāng)然它也會根據(jù)零售商的需求特點采用各種不同的價格策略。

3、電力零售商的特點是它了解最終零星小用戶的需求特點，并能夠根據(jù)用戶的需求特點制定不同的價格差異策略和服務(wù)策略。

總之，由于信息費用的存在，發(fā)電廠不大可能直接面對眾多的小客戶，掌握各種信息優(yōu)勢的一些人組成批發(fā)商和零售商是一個節(jié)約交易費用的必然結(jié)果，政府在這一過程中不需要特別的介入，只需要充當(dāng)秩序的維護者和裁判就可以了。

在制度重構(gòu)過程中，電力銷售這一環(huán)節(jié)可能在一開始要由現(xiàn)有的電力供應(yīng)公司中產(chǎn)生，也就是說現(xiàn)有的電力供應(yīng)公司將被拆分成為“電力運輸網(wǎng)絡(luò)公司”和“電力銷售公司”，后者由那些掌握電力生產(chǎn)廠家信息和電力用戶信息的人員組成，并與電網(wǎng)脫鉤。只要掌握信息方面存在差異，銷售人員就能夠通過買賣價差獲取足夠的利潤。反之，如果電廠不愿意失去這個價差，則表明電廠也掌握這些信息。

四、結(jié)語與展望

本文對電力市場的壟斷及其政府管制而造成的危害進行了分析，其主要的危害歸結(jié)為三句話：不能鼓勵低能耗者增加產(chǎn)量、不能懲罰高能耗者使之減少能耗、不能充分發(fā)揮價格信號的引導(dǎo)投資作用以避免投資者的大錯誤。

為此，本文提出了一個制度重構(gòu)框架，其要點是：把現(xiàn)存的電力供應(yīng)公司一分為二，一類是不以盈利為目標(biāo)的會員制的電力運輸會員制機構(gòu)，另一類是以通過買賣價差來獲取收益的若干電力銷售公司。然后，電力運輸機構(gòu)只能專職于電力運輸，不能涉及電力買賣。在電力運輸領(lǐng)域，可能需要一定程度的政府干預(yù)，但在電力生產(chǎn)和電力銷售領(lǐng)域，政府不再進行干預(yù)。上述制度重構(gòu)后，價格由供求關(guān)系決定，政府不再干預(yù)。而投資者根據(jù)市場價格決定是否投資建設(shè)新的發(fā)電廠，政府也不再干預(yù)。這樣，一個嶄新的電力市場機制就可以形成。原來政府不得不對壟斷者進行價格管制而導(dǎo)致的資源配置扭曲也將會得到糾正，由于投資者錯誤判斷市場走勢而導(dǎo)致的過度投資或者投資不足問題不會消失，但優(yōu)勝劣汰的市場機制將保證投資者的錯誤不會被放大，從而避免價格管制和政府對電力投資審批所造成的大失誤的發(fā)生。

責(zé)任編輯莫仲寧