試析良好政府形象的建構(gòu)

任 堃

摘要：社會危機的層出不窮給社會穩(wěn)定和發(fā)展帶來巨大的負面影響，成為現(xiàn)代政府行政環(huán)境的常態(tài)。作為一種特殊的政治資源，政府形象的良好與否，直接影響到政府在公共危機管理中的公信力和號召力，關(guān)系到政府應(yīng)對危機的能力。如何實現(xiàn)政府形象的重塑與創(chuàng)新，成為政府在危機管理中所不得不面對的重要課題。

關(guān)鍵詞：公共危機管理；政府責任；政府形象

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2009)05—0015—05

無論是自然災(zāi)害、暴力沖突、意外事故還是恐怖主義，無論是在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，公共危機層出不窮，給社會穩(wěn)定和發(fā)展帶來極大的威脅，成為全世界人民不得不共同面對的問題。尤其當前我國社會正經(jīng)歷著深刻的變革，在這個充滿著新舊相互撞擊、相互摩擦和相互作用的過程中，經(jīng)濟、政治、文化、社會間的同質(zhì)整合關(guān)系遭到破壞，整個社會處于變動無序和多元重組的狀態(tài)，一系列社會問題的出現(xiàn)使得各種社會矛盾加劇，社會危機的發(fā)生頻率上升，公共危機管理被提上了國家和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略日程。對于政府而言，其所擁有的公共權(quán)力和公共資源，無疑使其成為應(yīng)對公共危機的主體，在公共危機管理過程中擔任著重要角色。政府形象的良好與否，直接關(guān)系到政府的公信力和號召力，關(guān)系到危機管理的成效。如何塑造良好的政府形象，爭取民眾的支持與擁護，將是政府公共管理所面臨的一項重要課題。

一、危機管理與政府責任

“危機是相對于一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生了嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。”作為非常態(tài)的社會事件，危機的類型劃分在學(xué)界中存在多樣標準，但根據(jù)其本身所特有的性質(zhì)，一般將其劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件以及經(jīng)濟危機五大類。危機的社會影響非常巨大，一旦發(fā)生，其所具有的強大的擴散性使其在極短時間內(nèi)迅速影響到整個社會的正常運作，對社會共同利益和共同安全構(gòu)成嚴重威脅，所以，危機的發(fā)生本身就帶有公共色彩，需要政府和全社會的力量來共同應(yīng)對。所謂公共危機管理，是指為避免或減少危機所造成的損害而采取的危機預(yù)防、事件識別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、處理以及應(yīng)對評估等管理行為，目的是為了提高對危機發(fā)生的預(yù)見能力、危機發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復(fù)能力。在經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，資源的揮霍與不合理使用所造成的自然的破壞、經(jīng)濟飛速發(fā)展所帶來的利益分化和貧富差距擴大、民眾自我意識的覺醒和參與欲望的上升均為本難以避免的社會危機提供了滋生的土壤。在這種危機頻發(fā)的非常態(tài)環(huán)境下，公共危機管理的重要性便日益凸顯。

公共危機的治理，需要組織和動員全社會的力量，需要實現(xiàn)政府和民眾的共同協(xié)作和有序參與。但作為國家的行政機構(gòu)，政府是公共服務(wù)的提供者與管理者、公共權(quán)力的行使者、公共資源的掌控者，因而，政府在公共危機管理中處于主導(dǎo)地位，應(yīng)對危機是政府職能的應(yīng)有之義。首先，危機管理是維護公共安全的需要。公共安全的維護是國家的首要任務(wù)，無論是西方的國家源于社會契約和自然法的理論還是馬克思主義的國家源于社會發(fā)展的理論，均認定國家的出現(xiàn)就是為了克服自然狀態(tài)的缺陷，結(jié)束無序的混亂局面，以超越社會的力量來維護公共安全，這是國家產(chǎn)生的基礎(chǔ)和本質(zhì)特征。公共危機管理，不僅僅是單個危機事件的處理的集合，而是政府規(guī)范社會失序、價值失范能力的證明，關(guān)系到民眾的心理安全指數(shù)和對政府的信任度。其次，危機管理是維護人權(quán)的需要?！八^人權(quán)，是指在一定的社會歷史條件下每個人按其本質(zhì)和尊嚴享有或應(yīng)該享有的基本權(quán)利。所謂人權(quán)，就其完整的意義而言，就是人人自由、平等地生存和發(fā)展的權(quán)利，或者說，就是人人基于生存和發(fā)展所必需的自由、平等權(quán)利。”政府的日常管理也好，突發(fā)情況和緊急狀態(tài)下施行的特定的對策也好，其最終歸宿都是為了保證公民最基本的生存和發(fā)展權(quán)。公共危機是社會正常運作系統(tǒng)的裂隙，在降低了政府管理效率的同時，也降低了公民權(quán)利得以全面保障的概率，在危機帶來的社會非常態(tài)環(huán)境下，公民的基本權(quán)利極易受到威脅，需要以政府為主導(dǎo)的全方位的有效應(yīng)對。再次，危機管理是社會發(fā)展的必然要求。社會的發(fā)展與進步需要政治、經(jīng)濟、文化等社會各要素全面的推進與提升，而穩(wěn)定的社會大環(huán)境和安定團結(jié)的政治局面是其實現(xiàn)的必要基礎(chǔ)。突發(fā)性危機會嚴重干擾公共安全和公共秩序，使社會處于一種相對失衡的狀態(tài)，相對于有序的社會環(huán)境，社會問題和矛盾易在此狀態(tài)下暴露和凸顯，與公共危機一起造成對社會穩(wěn)定的不良影響。穩(wěn)定壓倒一切，是政府要解決的首要問題，在此情況下，發(fā)展問題不得不讓位，同時，缺失了穩(wěn)定的大前提，社會的全面發(fā)展也顯得力不從心，進步指數(shù)相對較低。

二、危機管理與政府形象

從危機的預(yù)警、防范、控制到事后影響的消弭，政府的主導(dǎo)作用貫穿于公共危機管理的整個過程中。政府的決策、作為及事件的處理結(jié)果均反映了其危機治理的能力，也成為公眾對于政府認同度、信任度和支持度的一個重要衡量標準。由于公共危機發(fā)生時涉及面較大，波及人群范圍較廣，公眾對于公共危機的治理的關(guān)注程度也就相對較高，政府在此過程中的表現(xiàn)，對于公眾來說，是其形象的集中展示，可以說，政府對于公共危機的治理，是公眾了解政府的一個窗口。在這種特殊情境下，公眾通過了解政府在危機處理中職責的履行而形成的對政府的印象，遠比由日常管理行為所形成的印象深刻、長久，并且會影響到公眾對于政府綜合能力和水平的評價，直接關(guān)系到政府的號召力和凝聚力。而且，有些公共危機尤其是群體性事件的發(fā)生，也是由于公眾對于政府的不滿而造成的。因而，公眾對政府綜合認識形成的整體印象和評價，即政府形象的良好與否，在公共危機的管理中具有十分重要的意義。

首先，良好的政府形象有助于實現(xiàn)政府與民眾的有效溝通。公共危機的發(fā)生，不可避免地涉及到相當一部分群眾的利益，給群眾帶來物質(zhì)上或者心理上的傷害。政府對于公共危機的處理，必然是站在宏觀的戰(zhàn)略高度，難以細化到具體的利益受損者，從整體的角度和從個人自身的角度看待問題、對問題的處理與解決結(jié)果進行評價，難免會有落差。而對于擁有良好形象的政府而言，其自身的形象魅力有助于增強民眾對于政府的信任度。在信任的基礎(chǔ)上，民眾才會真正地去了解和支持政府處理危機的相關(guān)舉措，并通過有序的參與，與政府一起共同應(yīng)對危機，消除政府的決策、指令、具體的實施行為和事后補救措施等得以順利進行的阻力，實現(xiàn)危機的有效治理。

其次，良好的政府形象有助于提高政府危機管理的效率和水平。政府形象是政府綜合能力的展現(xiàn)，良好的政府形象，在公眾心目中是政府良好能力的證明，也給予公眾心理上的歸屬感。公眾對于政府的信任使得他們認同政府對于其利益的代言，認同政府的

各項決策、措施和方案，因而，當公共危機發(fā)生的時候，公眾不是斤斤計較個人私利的損失，而是能夠與政府站在一起，形成應(yīng)對困難的強大合力。在這種有效的群眾參與基礎(chǔ)之上，政府對于危機的管理游刃有余，提高了自身的應(yīng)變能力，保證了社會的穩(wěn)定與發(fā)展。同時，良好政府形象所帶來的強大的感召力和凝聚力，不僅為政府贏得了公眾的支持和信任，同時也在無形之中規(guī)范了政府內(nèi)部工作人員的言行，使其嚴于律己，自覺塑造和維護著政府自身的形象，實現(xiàn)政府內(nèi)部資源的有效凝聚，提高了應(yīng)對公共危機的水平和能力，有助于構(gòu)建效率政府和廉價政府。

最后，良好的政府形象有助于政府提升自身在國際上的威望，在公共危機管理中汲取來自國內(nèi)和國際的有效資源。全球化背景下各個國家和民族之間的利益是相互交叉相互依存的，而公共危機的發(fā)生，在很多情況之下也是具有全球性和普遍性的，有可能波及到眾多國家和人民。面對公共危機，全世界人民的立場是一致的，即消除危機，謀求和維持世界的穩(wěn)定，實現(xiàn)全人類的共同發(fā)展。要達到這個目標，政府形象的良好與否，具有至關(guān)重要的意義。良好的政府形象使政府具有較高的聲譽，在國際社會中也贏得了尊重和信任。在公共危機發(fā)生時，政府一方面可以利用國外的有利資源和國際社會的友好支援，順利擺脫困境；另一方面，可以通過及時總結(jié)別國處理危機的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為我所用，尋求公共危機管理中的有效途徑，提升政府的危機管理能力和水平。

三、危機管理過程中政府形象的理想定位

政府形象來自于政府的作為與公眾期望值的博弈。塑造良好的政府形象，就是要努力實現(xiàn)政府的運作與公眾利益需求、心理需求的統(tǒng)一。在公共危機管理中，衡量政府的形象是否良好的標準，取決于政府管理活動中是否堅持了以民為本的價值取向，是否遵循了服務(wù)民眾的原則，是否注重了運作效率的提高，是否加強了公務(wù)員自身的形象意識，是否實現(xiàn)了與民眾的有效溝通。因而，在危機管理過程中尋找一個良好的支撐點，在維護社會穩(wěn)定、增進民眾對政府的感情的同時，實現(xiàn)全社會有效力量的組織和動員來共同應(yīng)對危機，就需要政府塑造起責任政府、民本政府和效率政府的良好形象，這應(yīng)成為政府在公共危機管理中所應(yīng)努力實現(xiàn)的目標定位。

塑造起責任政府的良好形象，就是要求政府在危機管理過程中要勇于擔當并有能力擔當起政府應(yīng)承擔的責任。首先，政府在危機到來時刻要以鎮(zhèn)定、嚴謹、但不失樂觀的精神和態(tài)度來客觀面對危機，科學(xué)地制定應(yīng)對策略，合理地組織應(yīng)對工作的開展，在民眾面前樹立起民眾可以信任尤其是在危急時刻、利益受損時刻可以依賴的強有力的保護者的形象；其次，在危機管理過程中，政府要客觀真實地向公眾報道危機勢態(tài)發(fā)展和控制的情況，保證公眾的知情權(quán)；最后，政府要對自己的工作負責，分工要明確，問責制度要健全，尤其是在因為政府觸犯群眾利益或群眾對政府長期不滿而造成的群體性突發(fā)事件等危機發(fā)生時，政府要對自身行為做客觀深刻的反省，并積極采取善后措施。所謂民本政府，就是要求政府在危機管理過程中要時刻謹記人民的委托和民眾的利益，盡量減少危機給公眾所帶來的損失，并及時地做好與民眾間的溝通工作，聽取民眾的心聲，對利益受損群眾在物質(zhì)上和精神上都給予相應(yīng)的補救和安慰，爭取民眾的理解。同時，杜絕和嚴懲以犧牲民眾利益來謀取自身利益的不良現(xiàn)象，拒腐防變，嚴于律己，堅持以維護公共利益作為政府運作的根本宗旨。構(gòu)建效率政府，就是要提高政府的危機管理能力，保證其績效和水平。要求政府保證在政策、方針、策略、措施上的科學(xué)性、嚴謹性，在采用的裝備和設(shè)施上的先進性，在資源整合和應(yīng)急動員上的有效性，以促進危機管理模式的構(gòu)建和危機管理體系的完善。這里就涉及到了政府危機管理的技術(shù)手段的更新和政府及公務(wù)員業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)問題。

四、良好政府形象構(gòu)建的路徑選擇

危機管理對于政府形象的塑造而言，既是挑戰(zhàn)，又是機遇。一方面，如上所述，危機管理為政府形象提供了一個集中展示的窗口，使得社會公眾對于政府的綜合能力的要求和關(guān)注程度在特定的背景下瞬間提升，與常態(tài)環(huán)境下相比，危機管理過程中政府形象的被期望值較高，而且影響力也比較深刻持久，這就對危急時刻整個政府的運作能力提出了挑戰(zhàn)。另一方面，危機管理過程也是政府積累經(jīng)驗和豐富閱歷的過程，更是有助于實現(xiàn)與民眾互動、加深民眾對政府了解和信任的過程，因而，如何“危中尋機”，提高自身的綜合應(yīng)變能力，提升政府形象，才是政府在危機管理中最值得思考的問題。

1.樹立正確的行政理念。正確行政理念的堅持是一個政府維持自身生存和發(fā)展的精神力量，是政府形象的內(nèi)在靈魂。政府的這種內(nèi)在精神狀態(tài)對于其行政作為具有價值觀上的指導(dǎo)作用，樹立正確的行政理念，就是要充分發(fā)揮意識形態(tài)的引導(dǎo)作用，保證政府日常管理和危機管理活動的順利進行。首先要把民眾的利益放于首位，以民為本，明確政府的行為是為了實現(xiàn)和維護民眾的利益需求。決策的制定、落實等要從民眾的實際需要出發(fā)，堅持公正、公平的原則，盡可能地為民眾提供優(yōu)質(zhì)管理和服務(wù)。其次要形成公仆意識。政府的權(quán)力來自于民眾的信任和委托，政府不單是公共權(quán)力和公共資源的占有者，而且是有效使用公共權(quán)力和公共資源實現(xiàn)為民服務(wù)的公仆，只有來自民眾的強有力監(jiān)督，才能有效避免政府及公務(wù)員在日常管理及危機管理中的為己謀私和腐化墮落的行為。再次要堅持法治理念。隨著民主觀念的傳播和發(fā)展，民主法治的政府行為取向是當今世界政治發(fā)展的必然趨勢。將政府及公務(wù)員的行為規(guī)范到民主法治的框架之內(nèi)，民眾的利益才能得到有效的維護，民眾對于政府的支持率和認同感才能得到保障，社會的民主法制化程度才能得到提高。最后要保持奮力進取、開拓創(chuàng)新的精神狀態(tài)。良好的政府運作在需要公務(wù)員的團結(jié)合作、兢兢業(yè)業(yè)的同時，也需要在各級政府各地政府和公務(wù)員之間相互交流和相互借鑒學(xué)習的基礎(chǔ)上，依據(jù)時代變化尋求變革與創(chuàng)新。危機時刻，政府所表現(xiàn)出來的應(yīng)對困難的信念和能力將給予公眾強烈的信任感和安全感。

2.提高政府運作的能力與水準。政府運作的效率是其能力最外觀的表現(xiàn)，是政府形象最為直觀的反映。行政效率的高低，是民眾評價政府的最具有說服力的依據(jù)。構(gòu)建效率政府，就是要通過提高政府政策和戰(zhàn)略的有效性、提高行政工作開展的科技含量、提高政府對于各項有效資源的利用率、開拓政府及公務(wù)員的視野來實現(xiàn)政府整體運作水平的提升，使政府無論是在日常管理活動中還是在危機管理過程中的決策與行為，都能夠得到民眾的肯定與支持。首先，政府在制定和落實每項政策之前，應(yīng)當開展實地調(diào)研，對該項政策所針對的對象進行考察，并在此過程中咨詢相關(guān)的專家并征求民眾的意見，在保證政策的推行能夠有效維護和保障公眾利益的同時，有利于社會的進步與發(fā)展。其次，在科技高速發(fā)展的時代背景下，政府

應(yīng)當加快自身的科技化進程，實現(xiàn)電子政務(wù)等信息化運作方式的廣泛應(yīng)用。既可以實現(xiàn)信息的有效傳達，減少中間環(huán)節(jié)，又可以通過網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)預(yù)算和模擬各項即將實施的政策或方案的可行性及效應(yīng)，還可以通過網(wǎng)絡(luò)對政府的運作開展網(wǎng)上調(diào)研或反饋，以便隨時調(diào)整和規(guī)范各項行政行為。再次，政府應(yīng)當努力發(fā)掘自身之外的有效資源，通過成立相關(guān)專家咨詢機構(gòu)、開展民意調(diào)查、調(diào)動社會各團體和公眾的政治參與的積極性等，動員全社會的力量來維護社會的穩(wěn)定與發(fā)展。最后，要建立各級政府及相關(guān)部門之間的溝通橋梁，實現(xiàn)各地區(qū)、各層次間的政府的交流與相互借鑒，以尋求最為便捷有效的行政方式，并組織相關(guān)的學(xué)習與考察活動，開拓政府與公務(wù)員的視野，增強其發(fā)展和創(chuàng)新意識，提高政府在各項管理活動中的應(yīng)變能力。

3.明確政府的應(yīng)有職責。所謂責任政府，就是政府應(yīng)當有效承擔和完成自身所應(yīng)當承擔的責任和任務(wù)，并且將其履行應(yīng)有職責的行為的評價納入合理的績效考核體系，接受社會和公眾的監(jiān)督。政府在公共危機管理中承擔著重要職責：一是對于危機意識的樹立與宣傳，通過危機意識和危機文化的普及，增加公眾對于危機的了解，增強其應(yīng)對危機的知識和能力，在公共危機爆發(fā)時，公眾能夠理智地面對并能及時響應(yīng)政府的決策與方案，減少危機帶來的損失。二是建立完備的危機防范和預(yù)警機制。包括搜集、整理和分析關(guān)于潛在危機的信息，在最短時間內(nèi)迅速發(fā)布給公眾，并針對危機的特點及時尋求對策，力爭將其消滅在萌芽狀態(tài)。三是要建立有效的協(xié)同和合作機制。將政府內(nèi)部各部門的力量、社會各團體以及民眾的力量、國際社會的友好援助和相互扶持整合起來，使政府能夠從宏觀的戰(zhàn)略角度出發(fā)，實現(xiàn)對于危機的高質(zhì)量地和快速地處理與解決，構(gòu)建起全社會甚至是全世界的抗危機的支持系統(tǒng)，減少危機在國內(nèi)國外的負面影響。四是要提高危機管理的制度化、專業(yè)化程度。要健全危機法律制度、建立危機管理的常設(shè)機構(gòu)、搞好危機管理技術(shù)的研發(fā)和相關(guān)設(shè)備的配套等工作、暢通運輸渠道，保證危機時刻基本物資的供應(yīng)和調(diào)配。五是要做好危機后的補救工作。危機給民眾帶來了物質(zhì)和精神上的雙重傷害，危機過后，政府要盡快制定方案，開展對公共設(shè)施、公眾私人物品的恢復(fù)重建與補償工作；對危機中精神受挫折的群眾要請有關(guān)專家進行心理輔導(dǎo)，消除危機在其心中的陰影；要善于總結(jié)危機應(yīng)對中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，及時地對不足之處進行改進和完善。六是要建立和完善監(jiān)督問責機制與合理的績效考核體系。政府的職責承擔與履行應(yīng)當經(jīng)得起公眾和輿論的監(jiān)督，完成的質(zhì)量也應(yīng)當由合理的考核體系來給予客觀公正的評價，同時，對于政府的失職和不當行為要追究一定的責任。在這種氛圍之下，政府及公務(wù)員的行為才能受到有效的約束與規(guī)范，獎懲并施的體制也才能夠激發(fā)其工作的積極性及創(chuàng)造性，從而有利于政府運作效率的提升。

4.加強有效渠道和途徑的溝通作用。作為公共權(quán)力的讓渡者，公眾對于政府的作為具有知情權(quán)，并且在這種知情的情況下，公眾才能了解政府的管理活動和行為，才能給與其判定和評價。同樣，公眾也可以通過與政府間的溝通，反映自身的利益需求，并在政府實施和運作的過程中進行有效監(jiān)督。構(gòu)建陽光政府，努力拓展與公眾間的交流，在公共危機管理中保證公眾對于危機和政府對策、方案的了解，能夠促進社會安定和實現(xiàn)社會力量的有效組織與動員。首先。政府要及時公布相關(guān)的信息。危急時刻，公眾的生存和安全遭遇威脅，對于危機信息及時公布，能夠消除公眾心理壓力，避免群體性的社會恐慌；也有利于政府在最短的時間內(nèi)組織和協(xié)調(diào)所需的人力、物力、財力等，實現(xiàn)社會資源的有效整合。信息系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用，保證了危機管理過程中“上情”的下達和下情的“上傳”：政府處理與化解危機的對策方案能否順利取得預(yù)想效果、實施過程中有無計劃之外的變故、特殊情況下對策是否需要調(diào)整等，都通過及時的信息反饋得到有效傳達。其次，要注重新聞媒介和網(wǎng)絡(luò)媒介等多種溝通方式的應(yīng)用，實現(xiàn)溝通渠道的多樣化。如果說信息系統(tǒng)的運用是為了政府運作信息的表達，那么新聞、網(wǎng)絡(luò)、熱線等方式的運用，便是為了實現(xiàn)危機管理過程中公眾與政府的有效互動。媒體對于政府行為的報道是全面的，既有正面報道也有負面報道，既讓公眾了解政府危機管理所取得的成就，也反映危機處理過程中的不力舉措。通過這些輿論渠道，公眾可以監(jiān)督政府的行為，提供相關(guān)的建議，并將其及時反饋。

良好的政府形象對于危機管理具有重大的現(xiàn)實意義，塑造良好的政府形象應(yīng)當成為政府及公務(wù)員共同努力的方向。雖然塑造良好的政府形象任重而道遠，但政府為此所向前邁出的每一步，都將為自己贏得越來越高的威望與凝聚力。在社會公眾的信任與支持之下，政府形象力所帶來的巨大價值將激發(fā)起政府與公眾的無限潛力，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定、進步和發(fā)展。

參考文獻：

[1]公共危機管理[J]，黨建研究2008.(2)

[2]張友國，試論政府在公共危機管理中的政治責任[J]首都師范大學(xué)學(xué)報2007.(2)

[3]黎祖交，政府形象芻議叨，浙江大學(xué)學(xué)報1992.(3)

責任編輯：王之剛