現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)地方政府能力建設(shè)

黃建洪

摘要：中國(guó)地方政府是地方現(xiàn)代化事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和管理者，是社會(huì)公平正義的促進(jìn)者、制度變遷的推動(dòng)者、行為規(guī)范的制定者、社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者，其治理能力的強(qiáng)弱對(duì)于地方的發(fā)展極為重要。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期，要使地方政府的治理成為科學(xué)執(zhí)政、民主行政和理性施政，更好地服務(wù)于公民、平抑社會(huì)沖突、保障公共利益，促進(jìn)社會(huì)均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，使政府能力成為建設(shè)性的管理能量和服務(wù)力量，就必須在地方政府能力的開發(fā)過(guò)程中確定新的發(fā)展戰(zhàn)略、突出能力建設(shè)重點(diǎn)、采取有力發(fā)展舉措，走科學(xué)、和諧與可持續(xù)能力的發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：地方政府能力；現(xiàn)代化；發(fā)展戰(zhàn)略；建設(shè)重點(diǎn)；發(fā)展舉措

中圖分類號(hào)：D35

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—1502(2009)05—0005—06

目前，中國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷從現(xiàn)代化初期向中期的重大轉(zhuǎn)變，并將在21世紀(jì)中期前后完成現(xiàn)代化。在此期間；地方政府的實(shí)際作為尤為重要。中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展需要各地方政府強(qiáng)而有力，需要地方政府擁有高效而公正的治理能量和施政力量。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化與社會(huì)信息化的大背景下，地方政府的發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的戰(zhàn)略機(jī)遇期，可謂希望與困難同在、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。地方政府如何堅(jiān)守以人為本理念、踐行科學(xué)發(fā)展觀，培育出擁有公共理性的政府能力，達(dá)致既能夠妥善四方、平衡公私，又能夠規(guī)約導(dǎo)引、盡責(zé)善治，彰顯公共精神與協(xié)調(diào)發(fā)展之態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的效能化與民主化，則成為解決地方發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府能力建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略

以平穩(wěn)、可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)中國(guó)的現(xiàn)代化、促進(jìn)社會(huì)的效能化與民主化轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，地方政府能力開發(fā)建設(shè)需要在政府定位、發(fā)展思路、推動(dòng)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)途徑等方面有所轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)行政環(huán)境變遷所提出的政府治理高能量和強(qiáng)力量的發(fā)展要求。

(一)政府定位：建設(shè)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化為目標(biāo)的公共服務(wù)型政府

中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程客觀上需要地方政府的有力推動(dòng)，需要政府這個(gè)組織化的公共權(quán)力掌控者和運(yùn)用者實(shí)現(xiàn)自身的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，即以政府轉(zhuǎn)型推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，以政府的價(jià)值理念、制度機(jī)制與政策行為等方面系統(tǒng)性地變遷而優(yōu)化政府治理、促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展。在21世紀(jì)，需要如下樣態(tài)的效能化與民主化地方政府：

1.民主一有限政府。發(fā)展行政民主，實(shí)現(xiàn)民主行政，對(duì)于地方政府而言具有至關(guān)重要的意義。民主立法、民主決策、民主執(zhí)行、民主管理、民主監(jiān)督在社會(huì)轉(zhuǎn)型期尤需加強(qiáng)。民主的政府應(yīng)該是有限的政府，需要政府規(guī)模有限、權(quán)力有限、職能有限、責(zé)任有限，要旨是受人民主權(quán)的監(jiān)督和制約。政府行政是公共行政，應(yīng)該把社會(huì)公平作為自己的核心價(jià)值，政府在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中其服務(wù)應(yīng)該具有公平性、決策和執(zhí)行具有責(zé)任性，形成與中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程基本匹配的民主一有限政府。

2.法治一責(zé)任政府。服務(wù)型政府的前提和基礎(chǔ)是法治化、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)恼?。在逐步完善法制的基礎(chǔ)上，形成法治的公共生活方式和行政管理體系，造就敢于承擔(dān)責(zé)任、善于承擔(dān)責(zé)任的法治一責(zé)任政府。削減過(guò)多的行政自由裁量權(quán)、增強(qiáng)制度化和程序化水平，規(guī)范行政領(lǐng)導(dǎo)，祛除過(guò)多的人治色彩，增加權(quán)責(zé)的平衡性，強(qiáng)化行政審批的科學(xué)性與公正性，提升政府采購(gòu)的規(guī)范性與效能性，加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)、行政監(jiān)察，完善全社會(huì)對(duì)行政體系的監(jiān)督體系，造就以人為本的法治一責(zé)任政府。

3.公民一精英政府。地方政府權(quán)力的來(lái)源是全體公民，即人民政府、公民政府；地方政府服務(wù)的對(duì)象是公民和社會(huì)，即實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民的利益。人民主權(quán)與政府治權(quán)的根本關(guān)系決定了政府工作的人民性、公共性。同時(shí)，面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，繁重、大量的傳統(tǒng)公共事務(wù)和不斷涌現(xiàn)的新增公共事務(wù)需要地方政府是一個(gè)專業(yè)化的政府，其政府工作人員德才兼?zhèn)洌赖滤刭|(zhì)高，業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)，管理技能精，政府人員精英化，方能適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展要求。

4.管理一服務(wù)政府。地方政府在本世紀(jì)的總體發(fā)展目標(biāo)是公共治理型的政府，但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，政府需要以鞏固政治統(tǒng)治、發(fā)展社會(huì)管理、拓展社會(huì)服務(wù)為基本的發(fā)展目標(biāo)，以適應(yīng)隨著中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展階段的推進(jìn)，全社會(huì)對(duì)社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)平衡的持續(xù)增量需求。在此階段內(nèi)，建立一個(gè)管理效能高、服務(wù)能力不斷提高的政府是理性的選擇。即便是在接近現(xiàn)代化完成階段，管理一服務(wù)政府的定位依舊具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)性，盡管應(yīng)該著力發(fā)展和強(qiáng)化政府的服務(wù)能力，但面對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)規(guī)模龐大、區(qū)域差別明顯、發(fā)展均衡度較低的社會(huì)，擁有強(qiáng)大的社會(huì)管理能力仍然具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

5.廉潔一廉價(jià)政府。建立一個(gè)廉潔一廉價(jià)的地方政府是十分必要的：一方面在現(xiàn)代化的發(fā)展階段內(nèi)，人口壓力與資源緊缺的狀況在短期內(nèi)仍然難以改變，加之政府制度建設(shè)可能會(huì)落后于政策創(chuàng)新而形成大量的權(quán)力牟取暴利的機(jī)會(huì)，遏制政府腐化蔓延的趨勢(shì)事關(guān)執(zhí)政黨和國(guó)家的生死存亡。地方政府需要超越于地方資本、特殊利益的直接誘惑，繼續(xù)推進(jìn)和規(guī)范政企、政資、政社與政事的有效分離至關(guān)重要。另一方面，縮減非生產(chǎn)性的財(cái)政支出、適度控制行政管理費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快、行政成本過(guò)高的狀況，遏制“昂貴政府”的趨勢(shì)，建設(shè)成本一效益型的廉潔一廉價(jià)政府。

6.透明一信用政府。增強(qiáng)地方政府行政過(guò)程的透明度和開放性，實(shí)現(xiàn)行政管理的公平、公開、公正，提高政府誠(chéng)信度，增強(qiáng)政府的公共信任度，建設(shè)透明一信用政府。

7.創(chuàng)新一效能政府。適應(yīng)不斷變遷的行政環(huán)境，需要地方政府具有較強(qiáng)的行政創(chuàng)新能力，具有推進(jìn)社會(huì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展和自主創(chuàng)新的能力，尤其是知識(shí)技術(shù)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；現(xiàn)代化發(fā)展需要高效率，需要政府能夠有效滿足日益提高的公共要求，因而對(duì)地方政府高效能的要求也更為突出，為此需要建設(shè)創(chuàng)新一效能政府。

8.市場(chǎng)化一電子化政府?，F(xiàn)代化過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、全球化、信息化的發(fā)展趨勢(shì)十分明顯，建立和完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制勢(shì)在必行，亦即彼得斯所提出的市場(chǎng)式政府，具有服務(wù)意識(shí)和效率的政府；同時(shí)，現(xiàn)今的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、電子技術(shù)、信息技術(shù)的發(fā)展，也為發(fā)展技術(shù)化、電子化的政府提供了便利，大力開展電子政府的建設(shè)，拓展電子政務(wù)，提升政府的應(yīng)變能力和管理水平，也是行政發(fā)展的新要求，發(fā)展市場(chǎng)化一電子化政府任重道遠(yuǎn)。

總之，地方政府的理性化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，其要害是實(shí)現(xiàn)行政模式的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)能力行政、民主行政、技術(shù)行政與效能行政，實(shí)現(xiàn)政府的公共理性化，建設(shè)一個(gè)具有強(qiáng)大綜合治理能力的民主化、效能化的地方政府。

(二)發(fā)展思路：有限政府的有限能力開發(fā)

必須改變以往高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府模式下的地方政府能力開發(fā)格局，確立有限政府條件下的有限能力開發(fā)思路，即以實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的效能化與民主化為目標(biāo)，有層次、有側(cè)重、系統(tǒng)漸進(jìn)地開發(fā)建設(shè)現(xiàn)代化所需要的政府能力，形成能力總量適當(dāng)、能力結(jié)構(gòu)

合理、綜合治理能力強(qiáng)勁的地方政府。

為此，必須逐步實(shí)現(xiàn)如下方面的思路轉(zhuǎn)變：(1)由注重單項(xiàng)能力、行政區(qū)行政能力的建設(shè)轉(zhuǎn)向綜合能力、區(qū)域公共管理能力的開發(fā)；(2)由專注于內(nèi)政能力的發(fā)展轉(zhuǎn)向立足國(guó)內(nèi)、放眼國(guó)際的能力建設(shè)；(3)由僅注意物質(zhì)性、顯性“硬”能力的建設(shè)轉(zhuǎn)向與精神性、隱性“軟”能力并重的開發(fā)；(4)由突出宏觀、對(duì)象性能力的開發(fā)轉(zhuǎn)向宏觀與微觀結(jié)合、對(duì)象性能力與功能性能力并重的能力開發(fā)；(5)由注重政府的自我治理、社會(huì)治理能力單向發(fā)展轉(zhuǎn)向“自治”與“治他”的協(xié)調(diào)互動(dòng)開發(fā)，把地方政府的自我管理與對(duì)社會(huì)的管理協(xié)調(diào)起來(lái)；(6)由僅關(guān)注歷史性與現(xiàn)實(shí)性能力轉(zhuǎn)向歷史、現(xiàn)實(shí)與趨勢(shì)性能力的協(xié)同開發(fā)；(7)由重點(diǎn)發(fā)掘政策能力轉(zhuǎn)向體制能力與政策能力開發(fā)并重；(8)由側(cè)重行政強(qiáng)制性能力的發(fā)展轉(zhuǎn)向行政管理與公共服務(wù)能力的開發(fā)；(9)由從政府出發(fā)發(fā)展政府能力轉(zhuǎn)向從公民社會(huì)出發(fā)發(fā)展社會(huì)能力的雙重能力開發(fā)；(10)由強(qiáng)調(diào)政府能力提升轉(zhuǎn)向防治流失、固現(xiàn)拓新的能力開發(fā)；(11)由單純的粗放型自我能力生成模式轉(zhuǎn)向復(fù)合集約型能力生成與做成模式的開發(fā)；(12)由僅注重行政能力的建設(shè)轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)與平衡立法、司法的政府能力開發(fā)。

(三)推動(dòng)機(jī)制：政府一社會(huì)合作主導(dǎo)型的能力發(fā)展

地方政府能力的開發(fā)建設(shè)，需要政府與公民社會(huì)合作推動(dòng)：一方面，政府是具有相對(duì)獨(dú)立性的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)運(yùn)行和力量的作用發(fā)揮，都有一定自主性。因此，在政府能力建設(shè)的過(guò)程中，需要尊重政府權(quán)能發(fā)展的基本規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進(jìn)。另一方面，政府能力的發(fā)展最終所要達(dá)到的目的是服務(wù)于全體公民與促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，因而政府治理的最終決定因素必定是公民和公民化的社會(huì)，是人民的利益即公共利益。應(yīng)該明確，現(xiàn)代民主的地方政府能力開發(fā)過(guò)程也必定同時(shí)是公民社會(huì)的自主、自治能力發(fā)展壯大過(guò)程。為此，一要改進(jìn)政府自身的運(yùn)作機(jī)制；二要完善政府治理社會(huì)的管理機(jī)制；三要優(yōu)化公民社會(huì)的自治機(jī)制；四要配套開發(fā)政府與社會(huì)的互動(dòng)合作機(jī)制。在今后的現(xiàn)代化發(fā)展中，地方政府應(yīng)該既能夠領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)、管理社會(huì)、保護(hù)社會(huì)、推動(dòng)社會(huì)，又能夠尊重社會(huì)的發(fā)展規(guī)律和基本權(quán)益、接受社會(huì)的約束與促進(jìn)，達(dá)成互動(dòng)協(xié)作、合作共治的強(qiáng)政府一強(qiáng)社會(huì)關(guān)系模式，合力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

(四)實(shí)現(xiàn)途徑：能力建設(shè)寓于漸進(jìn)式的改革

中外地方政府能力建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)使我們更加清楚地認(rèn)識(shí)到：21世紀(jì)中國(guó)地方政府的能力建設(shè)要具有公共理性，必須從現(xiàn)實(shí)的國(guó)情和社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，把地方政府能力的開發(fā)和建設(shè)實(shí)踐融于中國(guó)漸進(jìn)式的改革開放事業(yè)之中，在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，完善民主與法治，平衡公平與效率，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

為此，圍繞政府能力的開發(fā)提升，地方政府在今后的施政中需要著重處理好如下關(guān)系：其一，涉及宏觀行政環(huán)境的關(guān)系：(1)政府與執(zhí)政黨的關(guān)系；(2)政府與權(quán)力機(jī)關(guān)(人大及常委會(huì))的關(guān)系；(3)政府與司法機(jī)關(guān)(法院與檢察院)的關(guān)系；(4)政府與民主黨派、人民團(tuán)體的關(guān)系；(5)政府與企業(yè)的關(guān)系；(6)政府與市場(chǎng)的關(guān)系；(7)政府與資本的關(guān)系；(8)政府與公民的關(guān)系；(9)政府與市場(chǎng)中介的關(guān)系。(10)各級(jí)政府和平級(jí)政府之間關(guān)系。其二，行政管理方面的關(guān)系：(1)行政權(quán)力配置與政府能力；(2)政府職能轉(zhuǎn)變與政府能力；(3)人力資源開發(fā)與政府能力；(4)可持續(xù)發(fā)展與政府能力；(5)治理技術(shù)應(yīng)用與政府能力；(6)社會(huì)危機(jī)管理與政府能力；(7)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與政府能力；(8)腐敗治理與政府能力；(9)利用wTO規(guī)則與政府能力；(10)全球化、全球治理與政府能力。

二、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府能力建設(shè)的開發(fā)重點(diǎn)

從能力構(gòu)造的角度講，社會(huì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、文化多元化與社會(huì)信息化，需要相應(yīng)的地方政府類型與之相匹配，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府、民主法治政府、文明寬容政府和電子技術(shù)政府。為此，在轉(zhuǎn)型期地方政府努力的方向是創(chuàng)新政府理念、優(yōu)化政府體制、規(guī)范政府行為和提高政府能力。從政府能力需求的角度看，地方政府能力需求是多方面、多層次的，既有自我治理能量的迫切需求，又有政府社會(huì)治理力量的需要，更要有高效公正的綜合治理能力的持續(xù)供給。地方從政府能力供給的角度講，需要體現(xiàn)公共理性的政府能力供給，這就要求政府能力要素(權(quán)力、職能)要科學(xué)配置、能力結(jié)構(gòu)合理、具有動(dòng)態(tài)開放性；還需要適量的政府能力總量，以確保政府能力效度與信度的均衡，有較高的能力效用。若要平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型期的地方政府需要著重開發(fā)以下能力：

1.政府自我治理能力的開發(fā)

擁有強(qiáng)而有力的自我治理能力，是地方政府進(jìn)行高效社會(huì)治理的基礎(chǔ)和前提。在轉(zhuǎn)型期，針對(duì)政府能力在改革開放初期流失較多、新的能力生長(zhǎng)緩慢的狀況，必須對(duì)政府能力的“弱化”或能力“無(wú)力感”進(jìn)行及時(shí)處理。自我治理能力是由許多單項(xiàng)能力組成的能力群，因此社會(huì)轉(zhuǎn)型不僅對(duì)自我治理的分支能力提出了需求，而且自我治理的整體能力發(fā)揮也是至關(guān)重要的。轉(zhuǎn)型期的自我管理、自我約束、社會(huì)適應(yīng)、自我創(chuàng)新與自我發(fā)展等能力都面臨不同程度的挑戰(zhàn)，都需要不斷強(qiáng)化和提升。換言之，既需要政府增強(qiáng)對(duì)地方社會(huì)發(fā)展的速度和節(jié)奏的適應(yīng)(特別是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng))、對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì)的適應(yīng)，更需要政府能夠發(fā)展壯大自身實(shí)力(并不等于擴(kuò)充政府規(guī)模)、提高自身素質(zhì)，而且還需要地方政府具有自我創(chuàng)新能力以及推動(dòng)社會(huì)的創(chuàng)新能力。同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種利誘和物質(zhì)刺激增多、政府部分人員和組織機(jī)構(gòu)的腐化處于高發(fā)期，因而對(duì)地方政府自我約束能力提出了更高的要求。因此，整合政府自我治理的能力資源、形成強(qiáng)大自我綜合治理能力的需求是急迫的。

2.政府社會(huì)治理能力的建設(shè)

宏觀、對(duì)象性能力的建設(shè)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，易于出現(xiàn)“政府能力悖論”，即社會(huì)轉(zhuǎn)型在不斷破壞和抑制著政府能力的生長(zhǎng)，同時(shí)又有著大量的能力需求，政府能力供給與社會(huì)發(fā)展的能力需求之間彼此不平衡的狀況十分明顯。為此，首先，轉(zhuǎn)型期對(duì)地方政府的民主能力(如民主行政立法、民主決策和管理)、公共秩序維持能力、安全保障能力等政治能力有大量的需求。這是因?yàn)椋D(zhuǎn)型意味著社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念、權(quán)益分配、義務(wù)的分配與責(zé)任的承擔(dān)等各方面都會(huì)出現(xiàn)許多新的變化，利益糾葛與種種發(fā)展不適應(yīng)交織在一起，容易引發(fā)政治不穩(wěn)定，需要從發(fā)展和完善民主的程序與機(jī)制來(lái)容納、消弭政治沖突，同時(shí)政府政治強(qiáng)制的力量也不能削弱。其次，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理的能力需求旺盛?；诘胤絽^(qū)位差異大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)各異的現(xiàn)實(shí)情況，轉(zhuǎn)型期對(duì)地方政府管理經(jīng)濟(jì)的素質(zhì)與能力要求更高。其中，協(xié)調(diào)和處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系、搞好宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)展和完善各種市場(chǎng)體系、合理區(qū)分和妥善處理政府作為公共

事務(wù)管理者與作為國(guó)有資產(chǎn)所有者之間的角色權(quán)責(zé)要求、搞活國(guó)企、改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、降低經(jīng)濟(jì)全球化條件下的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)能力的改進(jìn)需求是相當(dāng)大的。再次，轉(zhuǎn)型期對(duì)具有高度整合力和解釋力的主流文化生產(chǎn)能力要求較高，對(duì)于社會(huì)公共文化事業(yè)的管理能力、發(fā)展繁榮能力也提出了更高要求。最后，對(duì)社會(huì)能力的需求尤為突出。轉(zhuǎn)型期會(huì)出現(xiàn)一些新的社會(huì)公共問(wèn)題，非傳統(tǒng)因素安全問(wèn)題(如“非典”、“禽流感”防治，國(guó)際和地區(qū)恐怖主義等)，以及傳統(tǒng)因素的新發(fā)問(wèn)題，譬如官民關(guān)系緊張、勞資沖突、勞保福利問(wèn)題等，加之原來(lái)發(fā)展過(guò)程中存積下來(lái)的較為嚴(yán)重的不均衡狀況，對(duì)地方政府的治理形成很大的壓力，亟需政府提高相應(yīng)的應(yīng)變處理能力，特別是社會(huì)突發(fā)問(wèn)題的應(yīng)急管理能力。

微觀、功能性能力的建設(shè)。轉(zhuǎn)型期，對(duì)地方政府的政策過(guò)程能力(特別是決策和執(zhí)行能力)、汲取一分配能力、整合一平衡能力都提出更高的要求，對(duì)政府的動(dòng)員一控制、合作一發(fā)展、權(quán)力一權(quán)威、調(diào)控一監(jiān)管能力的需求量也會(huì)有所增長(zhǎng)，因而需要地方政府的制度化能力、合法性能力和公共信任能力有一個(gè)總體的提高。

3.政府綜合治理能力的發(fā)展

就地方政府而言，無(wú)論自我治理能力還是社會(huì)治理能力，都需要從綜合治理效能和社會(huì)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。因而也可以說(shuō)，轉(zhuǎn)型期對(duì)地方政府能力的基本的、也是最為重要的能力需求就是對(duì)政府綜合治理的高能量和強(qiáng)力量的需求。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，需要具有統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)運(yùn)作、規(guī)范行政、效能優(yōu)化的地方政府，也就是既能有效促進(jìn)發(fā)展又能持續(xù)保持穩(wěn)定的政府，一個(gè)能夠推進(jìn)社會(huì)效能化與民主化發(fā)展取向的、強(qiáng)化綜合治理能力的政府。

轉(zhuǎn)型期的地方政府能力開發(fā)，無(wú)論是能力要素的多少、能力總量的大小，還是結(jié)構(gòu)開放與閉合度、能力效用的調(diào)整，都應(yīng)該與社會(huì)發(fā)展的速度和性質(zhì)相適應(yīng)，與公眾的承受能力相匹配，以民眾的普遍受益和社會(huì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展為目標(biāo)，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的精神原則，進(jìn)行理性化政府治理，以確保現(xiàn)代化進(jìn)程成為人民利益的發(fā)展進(jìn)程和公民價(jià)值的和諧實(shí)現(xiàn)過(guò)程。

三、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府能力建設(shè)的主要舉措

(一)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念

公共性是政府的根本屬性。在公共實(shí)踐中，政府享有的治理權(quán)為公民的主權(quán)所授予。因此，政府的活動(dòng)依據(jù)和宗旨是以公民權(quán)益的有力保障和有序增進(jìn)為基礎(chǔ)并具有整體超越性的公共利益訴求。理性化的公共執(zhí)政，需要政府樹立“公民政府”、“公共政府”理念，進(jìn)行高效公正的行政管理和公共服務(wù)。這需要地方政府實(shí)現(xiàn)如下理念轉(zhuǎn)變：(1)資源配置方式：由行政主導(dǎo)走向市場(chǎng)配置；(2)工作重心判斷：由招商引資轉(zhuǎn)向公共服務(wù)體系的建設(shè)，政府治理由主要依靠利益推動(dòng)轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制推動(dòng)；(3)政府權(quán)責(zé)認(rèn)知：由全能、全責(zé)政府轉(zhuǎn)向有限權(quán)能、有限責(zé)任；(4)民主觀念：由權(quán)力本位的民本政府轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的民主政府，發(fā)展行政民主；(5)行政管理理念：由強(qiáng)力管制、動(dòng)員和控制轉(zhuǎn)向管理服務(wù)、回應(yīng)合作與協(xié)作治理，由行政區(qū)政治轉(zhuǎn)向區(qū)域公共管理，由人力行政向知識(shí)管理、效能行政轉(zhuǎn)變；(6)法治觀念：由強(qiáng)人、能力治理轉(zhuǎn)向法制健全、程序完善的法治治理；(7)專業(yè)化觀念：由經(jīng)驗(yàn)型領(lǐng)導(dǎo)、政策性推動(dòng)轉(zhuǎn)向知識(shí)化專業(yè)化、政策與體制共同推動(dòng)并重；(8)行政開放觀念：由封閉、半封閉逐步轉(zhuǎn)向開放、透明；(9)行政成本觀念：由粗放型成本觀念轉(zhuǎn)向成本效益型、廉政廉價(jià)政府；(10)政府治理工具觀念：由主要依靠行政手段轉(zhuǎn)向行政手段、市場(chǎng)化工具、工商管理工具和社會(huì)化工具綜合使用。

(二)完善執(zhí)政機(jī)制

現(xiàn)代政府的執(zhí)政機(jī)制，實(shí)際上就是比較完善的民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制。為此，針對(duì)中國(guó)社會(huì)的發(fā)育狀況和行政體制特征，可以通過(guò)如下方式來(lái)完善地方政府的執(zhí)政機(jī)制、提高政府能力。首先，發(fā)展公共參與機(jī)制。諸如公民選舉、公民投票等；同時(shí)增加制度化的容納能力，整合社會(huì)發(fā)展過(guò)程中新出現(xiàn)的階層和團(tuán)體的參政要求，擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)。其次，完善民主競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。比如完善公務(wù)員制度，對(duì)普通公務(wù)員的考選、晉職晉級(jí)等實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)、民主管理；對(duì)于行政領(lǐng)導(dǎo)的上崗競(jìng)聘、考核、交流、提拔等都需要有更加公正合理的機(jī)制配套。再次，健全監(jiān)督制約機(jī)制。對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行全方位的體系內(nèi)行政監(jiān)察和權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，確保政府規(guī)范行政，這實(shí)際上也是提升地方政府施政效果、促進(jìn)政府能量服務(wù)于社會(huì)公共利益的重要方法。最后，法治保障機(jī)制。通過(guò)法制的健全和程序力量的彰顯減少行政力量的隨意性而造成的破壞性，增加力量積累、減少能量四溢，幫助地方政府進(jìn)行責(zé)任化的執(zhí)政，從而有利于政府能力的穩(wěn)步提高和持續(xù)強(qiáng)化。

(三)優(yōu)化執(zhí)政方式

完善和改進(jìn)行政方式，需要注重以下幾方面：首先，行政方式。保持必要的行政審批，確保政府行政命令的通暢；增強(qiáng)地方政府的部門行政和整體行政之間的協(xié)調(diào)性，提高政府宏觀的指導(dǎo)能力，譬如根據(jù)國(guó)家的“五年計(jì)劃”和中長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃制定區(qū)域地方發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)和控制社會(huì)的發(fā)展。其次，法律方式。提高以法律方式解決公共問(wèn)題的素質(zhì)和能力，在行政立法、執(zhí)法及其監(jiān)督等方面協(xié)調(diào)行動(dòng)，凸顯政策法規(guī)服務(wù)大眾的效率，使法治成為一種常態(tài)生活方式。再次，經(jīng)濟(jì)方式。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和全球化的趨勢(shì)下，熟練、靈活、高效地使用稅收、金融、信貸、利率等方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、管理市場(chǎng)，強(qiáng)化政府的市場(chǎng)管理能力、規(guī)制能力，提升調(diào)控能力，更加有效地導(dǎo)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。最后，思想道德教育方式。改進(jìn)公共教育理念和社會(huì)教化方式，增強(qiáng)政治社會(huì)化的針對(duì)性和有效性，整合傳統(tǒng)與現(xiàn)代、國(guó)際與國(guó)內(nèi)的公共文化資源，增強(qiáng)凝聚力、向心力，為地方政府執(zhí)政尋求厚實(shí)的道德支持和寬廣的智力資源。

(四)挖掘執(zhí)政資源

地方政府執(zhí)政需要有大量的資源支撐，政治性、經(jīng)濟(jì)性、文化性和社會(huì)性的各種資源的持續(xù)供給是政府不斷獲取和保持高效能的基礎(chǔ)性條件。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方政府需要著力開發(fā)以下執(zhí)政資源：一是物質(zhì)資源，包括物力和財(cái)力等資源，需要政府管理和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提升汲取、動(dòng)員、控制與分配等能力，為地方政府執(zhí)政奠定雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是制度資源。使政府理念、制度和行為文明化和理性化，特別注重地方政府的制度建設(shè)，增強(qiáng)制度的規(guī)范性與正義性，提高政府制度的綜合平衡能力、協(xié)調(diào)能力，構(gòu)建延展性強(qiáng)、容納性廣、整合度高的執(zhí)政制度基礎(chǔ)。三是心理資源。公共執(zhí)政需要地方政府具有較高的行政效力，有良好的政府績(jī)效，但更為重要的是政府能夠把直觀的績(jī)效轉(zhuǎn)化成廣泛的合法性資源，確保政府擁有持續(xù)的權(quán)威資源供給。為此，政府的制度設(shè)計(jì)、政策規(guī)定和行政行為都必須具有公共性，必須理性化，其治下的社會(huì)機(jī)會(huì)、權(quán)責(zé)義務(wù)、福利保障等要有利于形成合理的心理落差和公正的待遇感，從而激發(fā)公民較高的政治效能感、公共認(rèn)同感和對(duì)政府的忠誠(chéng)感。四是

人力資源。用好用活地方政府體系內(nèi)的人才，科學(xué)開發(fā)人力資源，形成梯級(jí)人力資源庫(kù)，支持地方政府的科學(xué)執(zhí)政。五是技術(shù)資源。充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)促進(jìn)地方政府管理的現(xiàn)代化，在信息化、電子化等方面邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，提高政府綜合應(yīng)對(duì)和快速、公正處理公共問(wèn)題的能力。

(五)化解執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)代化進(jìn)程是充滿各種挑戰(zhàn)，并且面臨各種壓力，要提高地方政府公共執(zhí)政的有效性，就必須根據(jù)社會(huì)政治形態(tài)的發(fā)展變遷，采取有力措施，設(shè)法化解執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。其一，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)研究。在現(xiàn)代化變遷中，地方政府執(zhí)政面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自不同的層面，既有體系內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)，又有體系外風(fēng)險(xiǎn)；既有政治風(fēng)險(xiǎn)，又有經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)類別的風(fēng)險(xiǎn)；既有累積性風(fēng)險(xiǎn)，又有新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；既有潛在風(fēng)險(xiǎn)，又有顯在風(fēng)險(xiǎn)。為此，加強(qiáng)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的研究十分重要。其二，強(qiáng)化預(yù)警體系建設(shè)。在人員、資金、設(shè)備等方面，逐步加強(qiáng)和完善，既要能夠應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害，又要能夠防止各類政治社會(huì)問(wèn)題的激化和失控，同時(shí)對(duì)于來(lái)自國(guó)際領(lǐng)域的各類國(guó)家安全、公共安全等問(wèn)題，也需要防治結(jié)合，積極應(yīng)對(duì)。其三，搞好日常的公共執(zhí)政以化解執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。只有經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定、民生幸福，才能從根本上減緩、降低和化解地方政府執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，因此努力促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的科學(xué)、均衡與持續(xù)發(fā)展是化解政府執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的最終出路。

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