關(guān)于我國(guó)稅式支出管理體制改革的思考

摘要：稅式支出是以稅收優(yōu)惠形式實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)特殊的財(cái)政支出。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，稅式支出在我國(guó)發(fā)展速度很快，規(guī)模巨大；但我國(guó)在對(duì)稅式支出的管理上還存在很多問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠范圍過(guò)寬、手段單一、政策目標(biāo)導(dǎo)向不清晰、相關(guān)法律不健全，缺乏規(guī)范、有效的監(jiān)督和管理制度。未來(lái)我國(guó)稅式支出管理體制改革的方向應(yīng)該是逐步建立系統(tǒng)、科學(xué)的稅式支出預(yù)算制度，并在制度、法規(guī)、管理和技術(shù)等方面完善各項(xiàng)配套措施。

關(guān)鍵詞：稅式支出稅收優(yōu)惠財(cái)政支出預(yù)算制度

稅式支出是指政府為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過(guò)對(duì)基準(zhǔn)稅制的背離，放棄一定的稅收收入而形成的一種財(cái)政支出。這既是稅收制度中政策性較強(qiáng)的一部分內(nèi)容，也是一項(xiàng)對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行科學(xué)化、系統(tǒng)化管理的制度創(chuàng)新。

隨著我國(guó)財(cái)稅體制的改革和完善，政府部門(mén)越來(lái)越廣泛地運(yùn)用稅收優(yōu)惠措施來(lái)實(shí)現(xiàn)吸引投資、促進(jìn)就業(yè)、鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及縮小地區(qū)收入差距等政策目標(biāo)。但我國(guó)在對(duì)稅式支出的管理上卻剛剛起步，缺乏系統(tǒng)和科學(xué)的管理制度。建立科學(xué)、規(guī)范的稅式支出管理體制，是深化財(cái)政管理制度改革的迫切要求。

一、我國(guó)稅式支出制度的演進(jìn)和發(fā)展

我國(guó)稅式支出制度是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和稅收體制的發(fā)展變化逐步形成的。建國(guó)50多年來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)三種不同的經(jīng)濟(jì)體制，并建立了與之相適應(yīng)的稅收制度和稅式支出辦法①。

1950年—1978年是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這一時(shí)期稅式支出所涉及的稅種和管理權(quán)限變動(dòng)較大，政治因素較強(qiáng)。主要表現(xiàn)為在稅收優(yōu)惠政策上公私區(qū)別對(duì)待，鼓勵(lì)國(guó)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，限制個(gè)體和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。中央與地方對(duì)稅收優(yōu)惠的管理權(quán)限反復(fù)經(jīng)歷集中、下放變化。

1979年—1993年，是經(jīng)濟(jì)體制逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型時(shí)期。這一時(shí)期的稅式支出制度主要表現(xiàn)為對(duì)不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的企業(yè)實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠方式，同時(shí)區(qū)域稅收優(yōu)惠格局初步形成。這一時(shí)期的稅收優(yōu)惠規(guī)模迅速擴(kuò)大，但管理權(quán)限極為分散，減免稅成為地方促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，出現(xiàn)了稅式支出管理嚴(yán)重失控的局面。

1994年至今是逐步建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，這一時(shí)期對(duì)稅制進(jìn)行了全面改革，對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了較大范圍的調(diào)整和清理，初步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅式支出管理辦法。主要表現(xiàn)為稅式支出范圍有所減縮，扶持重點(diǎn)逐步明確，方式呈多樣化，管理權(quán)限日益集中于中央，稅式支出規(guī)模失控局面得到扭轉(zhuǎn)，稅收收入增長(zhǎng)較快。

2006年中國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，至此，延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅終于劃上了句號(hào)。取消農(nóng)業(yè)稅，維護(hù)了農(nóng)民的根本利益，規(guī)范了國(guó)家和農(nóng)民的利益關(guān)系。

2006年4月1日，我國(guó)消費(fèi)稅政策進(jìn)行了重大調(diào)整。這次改革除了新增應(yīng)稅品目以外，也對(duì)原稅制中的稅目、稅率進(jìn)行了調(diào)整，將一些普通消費(fèi)品從稅目中剔出。政府通過(guò)稅收手段實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)市場(chǎng)、保護(hù)環(huán)境和緩解社會(huì)收入不公的政策目標(biāo)。

從2008年1月1日起，我國(guó)內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)原來(lái)面臨的33%和15%的企業(yè)所得稅率統(tǒng)一為25%。此次“兩稅合并”改革對(duì)優(yōu)惠政策的調(diào)整，不再泛泛地按身份和地區(qū)區(qū)別給予各類企業(yè)，而是集中在國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策明確傾斜支持的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和企業(yè)投資活動(dòng)上，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁地施行。

從2009年1月1日起，我國(guó)原生產(chǎn)型增值稅改革成為消費(fèi)型增值稅。這一轉(zhuǎn)型對(duì)固定資產(chǎn)投資比重大而利潤(rùn)漸薄的老工業(yè)企業(yè)，是一項(xiàng)重大的稅收優(yōu)惠措施。除減輕企業(yè)稅負(fù)以外，還可以減少重復(fù)征稅，激發(fā)社會(huì)和企業(yè)本身增加對(duì)固定資產(chǎn)投資的熱情，刺激原材料需求，帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的振興。

縱觀上述稅式支出演進(jìn)歷程不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)稅式支出制度的變化與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是稅制改革的進(jìn)程密切相關(guān)。這些年的實(shí)踐表明，現(xiàn)行稅式支出政策在促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引外商投資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)節(jié)社會(huì)生活等方面都發(fā)揮了重要作用。

二、我國(guó)稅式支出管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，除各項(xiàng)稅收法律、法規(guī)和規(guī)章中的法定稅收優(yōu)惠以外，我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)稅收支出的規(guī)范性文件有將近700項(xiàng)。②同時(shí)，國(guó)家以稅收優(yōu)惠形式提供的財(cái)政補(bǔ)助的數(shù)額與日俱增。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局不完全統(tǒng)計(jì)，2004年我國(guó)稅式支出數(shù)額（包括出口退稅和減免稅）達(dá)6053.6億元，比上年增長(zhǎng)86.2%，占當(dāng)年全部工商稅收的24.04%，其中出口退稅4200億元，增長(zhǎng)了105.98%，減免稅1853，6億元，增長(zhǎng)52.92%。③在稅收優(yōu)惠管理上，總的體制特點(diǎn)是“統(tǒng)一稅權(quán)、分級(jí)管理”。制定稅收優(yōu)惠的權(quán)力主要集中在國(guó)務(wù)院和財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局，省以下財(cái)稅部門(mén)主要負(fù)責(zé)稅收優(yōu)惠政策的具體執(zhí)行。

雖然1994年以來(lái)的稅制改革對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行了清理，縮小了部分減免權(quán)，但科學(xué)、規(guī)范和高效的稅式支出制度仍未真正建立起來(lái)?，F(xiàn)行稅式支出在管理方式上較為粗放，專項(xiàng)的減免稅管理較多，缺少系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理模式和辦法。存在的問(wèn)題包括兩個(gè)方面，一是稅收優(yōu)惠政策本身的問(wèn)題；二是稅收優(yōu)惠管理上存在的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.稅收優(yōu)惠的范圍過(guò)寬、規(guī)模過(guò)大。在目前我國(guó)的稅收制度中，不論是直接稅還是間接稅，都存在著稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。三大產(chǎn)業(yè)都有各自不同的稅收優(yōu)惠內(nèi)容。從地域來(lái)說(shuō)，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地都有稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠項(xiàng)目過(guò)多、過(guò)雜，損害了稅收制度的完整性，對(duì)財(cái)政預(yù)算的安排也形成了制約。

2.稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)過(guò)于寬泛，導(dǎo)向作用不清晰。我國(guó)目前的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)是多極的，各類稅收優(yōu)惠政策由于是按照不同目標(biāo)，在不同歷史階段逐步形成的，相互間明顯缺乏協(xié)調(diào)和配合，在一定程度上損害了稅收制度和稅式支出的規(guī)范性，導(dǎo)致稅收減免的數(shù)額不明、稅收優(yōu)惠政策效果不清。

3.稅收優(yōu)惠政策以直接優(yōu)惠為主，相對(duì)單一?？v觀我國(guó)的稅收優(yōu)惠，常見(jiàn)的方式主要是免稅、減稅、退稅等直接方式，利用稅收扣除、抵免、加速折舊等間接方式的很少。在稅收優(yōu)惠制度較為成熟的國(guó)家，一般以間接優(yōu)惠為主，直接優(yōu)惠為輔。這也說(shuō)明了我國(guó)稅式支出管理體制依然有待規(guī)范和健全。

4.稅式支出的管理權(quán)缺乏責(zé)任約束，導(dǎo)致稅式支出管理失控。按規(guī)定，我國(guó)稅式支出的管理權(quán)限主要應(yīng)集中于中央。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于缺乏對(duì)稅式支出的管理約束機(jī)制，地區(qū)之間利用稅式支出開(kāi)展不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為屢禁不止。④

上述問(wèn)題引發(fā)的后果是：過(guò)多過(guò)濫過(guò)松的稅收優(yōu)惠，破壞了平等競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，刺激了避稅行為，扭曲了資源的配置，影響了我國(guó)財(cái)政的正常收入。同時(shí)，也使得稅制結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜，為“設(shè)租”、“尋租”提供了可能。因此，必須致力于稅收優(yōu)惠政策制定和管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化，建立起符合我國(guó)國(guó)情的稅式支出管理制度，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)政管理體制改革的迫切要求。

三、我國(guó)稅式支出管理體制改革的方向——建立稅式支出預(yù)算制度

稅式支出預(yù)算是政府把稅式支出所形成的稅收損失情況列入預(yù)算，連同政府的直接財(cái)政支出統(tǒng)一加以管理的一種形式，其理論依據(jù)是稅收優(yōu)惠與財(cái)政支出具有相同的性質(zhì)，政府放棄一部分稅收收入，等于增加了財(cái)政支出。即在優(yōu)惠政策實(shí)施之前，對(duì)減免稅的總額及財(cái)政收入的影響進(jìn)行綜合財(cái)政平衡，從宏觀上加強(qiáng)財(cái)政管理，控制減免稅規(guī)模和控制國(guó)民收入；從微觀上使投資者盡早了解稅式支出政策，并依政府鼓勵(lì)的程度做出相應(yīng)的投資經(jīng)營(yíng)決策。

稅式支出預(yù)算編制的首要問(wèn)題即是預(yù)算范圍的確定。作為稅式支出預(yù)算制度建立的初始階段，如果把全部稅種的稅式支出均納入預(yù)算管理，在我國(guó)現(xiàn)階段的條件下，在操作層面會(huì)具有一定難度。因此，在試編稅式支出表的初期，范圍可以相對(duì)小一些。

1.稅種的選擇。在稅種的選擇上，我國(guó)目前實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅為主體的“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)，稅收優(yōu)惠政策也主要以流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅為載體。但借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，稅式支出仍應(yīng)以所得稅為主，以流轉(zhuǎn)稅為輔。其原因是：首先，所得稅是一種直接稅，稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁，歸宿明確。而流轉(zhuǎn)稅由于容易轉(zhuǎn)嫁，其稅式支出效果較為間接，難以發(fā)揮太大作用。其次，我國(guó)稅式支出項(xiàng)目主要集中在所得稅上，這也是各國(guó)稅式支出表的主體。但是，鑒于企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的優(yōu)惠對(duì)象、優(yōu)惠方式都不同，應(yīng)該分別編制。

2.對(duì)部門(mén)、行業(yè)、項(xiàng)目及地區(qū)的選擇。先選擇較容易取得數(shù)據(jù)的部門(mén)和行業(yè)，然后分次、分批擴(kuò)大部門(mén)和行業(yè)的范圍。地區(qū)的選擇上可先選擇數(shù)據(jù)相對(duì)較為完備的東部沿海城市作為試點(diǎn)，待取得一定經(jīng)驗(yàn)后，再逐漸擴(kuò)大稅式支出試行的范圍，直至最后對(duì)我國(guó)的稅式支出進(jìn)行全面對(duì)預(yù)算管理和控制。

3.對(duì)控制領(lǐng)域和納稅主體的選擇。我國(guó)的稅收優(yōu)惠多集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和企事業(yè)單位，而且多是采取直接財(cái)政支出的形式，通過(guò)企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)行為間接地影響到個(gè)人。所以，我國(guó)稅式支出預(yù)算控制的對(duì)象也應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和對(duì)企事業(yè)單位的稅收優(yōu)惠。

從稅式支出預(yù)算的編制和執(zhí)行來(lái)看，稅式支出預(yù)算的編制由稅務(wù)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的預(yù)算機(jī)構(gòu)、稅政管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)，稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)稅式支出預(yù)算的執(zhí)行。由于我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，建立了中央稅收體系和地方稅收體系，因此對(duì)稅式支出的預(yù)算化管理也應(yīng)充分體現(xiàn)出分稅制的特色?？偟脑瓌t是中央和地方分別在自己所轄的稅收范圍內(nèi)編制稅式支出預(yù)決算表和稅式支出執(zhí)行情況表，中央應(yīng)從總量和結(jié)構(gòu)上控制稅式支出。

四、我國(guó)完善稅式支出管理體制的配套措施

建立完善的稅式支出管理制度，僅靠稅收制度本身的支持還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要相關(guān)稅收法律、財(cái)政政策等各方面的配套措施的支撐，以保證經(jīng)濟(jì)主體的行為具備市場(chǎng)理性。

1.制度配套

我國(guó)在進(jìn)行稅式支出管理時(shí)面臨的一個(gè)主要問(wèn)題是稅制不完善，不同的稅種難以用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行稅式支出的統(tǒng)計(jì)估算和分析。另一個(gè)問(wèn)題是越權(quán)減免稅、擅自實(shí)行先返后征的情況屢禁不止。因此，要完善稅式支出管理制度，首先要進(jìn)一步統(tǒng)一稅政，完善稅制，嚴(yán)肅稅法。另外，現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算支出分類是按照支出用途分類的，不利于稅式支出在財(cái)政預(yù)算中的分類，可以考慮采用國(guó)際通行的按預(yù)算職能分類的方式。

2.法規(guī)配套

目前我國(guó)尚無(wú)涉及稅式支出管理制度的專門(mén)法律，客觀上造成人們對(duì)稅式支出不夠重視，影響了稅式支出管理制度的權(quán)威性。因此，應(yīng)該盡快建立與稅式支出管理制度相關(guān)的法律法規(guī)，修訂《預(yù)算法》，增加有關(guān)稅式支出管理的條款，賦予稅式支出管理同其他直接財(cái)政支出管理相應(yīng)的法律地位，以法律形式明確中央與各級(jí)地方政府的權(quán)限、范圍等。

3.管理配套

根據(jù)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，各項(xiàng)稅收優(yōu)惠統(tǒng)計(jì)資料的原始來(lái)源，都是個(gè)人和公司上交的納稅申報(bào)表。我國(guó)尚未實(shí)行個(gè)人收入的全面納稅申報(bào)制度，對(duì)有關(guān)稅收優(yōu)惠扣除的統(tǒng)計(jì)很不全面，不利于對(duì)我國(guó)稅式支出進(jìn)行管理，因此應(yīng)盡快實(shí)行個(gè)人收入的全面申報(bào)制度。由于稅式支出制度是建立在對(duì)稅收優(yōu)惠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上，這也需要納稅人與稅務(wù)部門(mén)的密切配合。

4.技術(shù)配套

應(yīng)加快稅收信息工程的建設(shè)，以便能取得進(jìn)行稅式支出分析所需要的基本資料。我國(guó)的稅收繳納體系也應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)三系統(tǒng)之間進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，以能保證各財(cái)政收入管理部門(mén)迅速有效地獲得相關(guān)信息，從而保證對(duì)稅收收入的及時(shí)、有效監(jiān)督。完備的稅收信息系統(tǒng)可以從根本上支持稅式支出管理制度的建立和健全。

注釋：

①史耀斌：《努力建設(shè)適合中國(guó)國(guó)情的稅式支出管理制度》，見(jiàn)樓繼偉主編《稅式支出理論創(chuàng)新與制度探索》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年版，P15-19。

②劉明等編：《稅收優(yōu)惠政策總覽（修訂版）》，中國(guó)稅務(wù)出版社，2004年版，P2。

③周華偉等：《稅收支出力度加大國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行》，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》，2003年5月27日。轉(zhuǎn)引自萬(wàn)瑩：《稅式支出的效應(yīng)分析與績(jī)效評(píng)價(jià)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年版，P4。

④ 苑新麗，《稅式支出的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)的選擇》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》，2005年第9期。

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作者簡(jiǎn)介：楊海燕，女，1978年出生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，講師，研究方向?yàn)樨?cái)政稅收理論。