論基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)

阮春玲

審計(jì)署在《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中對(duì)我國(guó)績(jī)效審計(jì)的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行了明確規(guī)劃：“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)?！笨梢?jiàn)，國(guó)家審計(jì)的最高決策層已經(jīng)為國(guó)家審計(jì)的發(fā)展指明了方向，績(jī)效審計(jì)將在國(guó)家審計(jì)中占有舉足輕重的地位，是國(guó)家審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。

從目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀來(lái)看，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的要求，存在以下制約基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的因素有：

1.審計(jì)計(jì)劃缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性，審計(jì)力量相對(duì)不足。近年來(lái)各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)在安排審計(jì)計(jì)劃時(shí)，往往只是根據(jù)上級(jí)指示及工作需要安排審計(jì)項(xiàng)目，如上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織的審計(jì)項(xiàng)目、年度必審項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及領(lǐng)導(dǎo)交辦項(xiàng)目等，不能合理地考慮自身力量。當(dāng)前基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量相對(duì)不足，一個(gè)縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)人員往往只有幾人、十幾人，多的也僅二十幾人，而真正在審計(jì)一線的審計(jì)業(yè)務(wù)人員更少。人數(shù)少但審計(jì)任務(wù)卻一點(diǎn)也不少，人手少、任務(wù)重是所有基層審計(jì)機(jī)關(guān)共同面對(duì)的尖銳矛盾。雖然通過(guò)采用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等現(xiàn)代化審計(jì)手段，可以在一定程度上緩解這一矛盾，但這一矛盾仍將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)始終困擾著基層審計(jì)機(jī)關(guān)。要開(kāi)展比財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)更為復(fù)雜的績(jī)效審計(jì)，必將使這一矛盾更加突出。

2.審計(jì)工作人員綜合素質(zhì)欠缺，難以滿足績(jī)效審計(jì)高標(biāo)準(zhǔn)的要求。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)涉及方方面面，必須運(yùn)用多學(xué)科的知識(shí)，采用多樣化的審計(jì)方法，采取多種審計(jì)手段。而當(dāng)前基層審計(jì)人員相對(duì)老化，知識(shí)層次相對(duì)較低，知識(shí)陳舊，且相對(duì)集中于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及審計(jì)之中，欠缺懂管理、通社會(huì)科學(xué)、熟法律、工程的復(fù)合型人才，審計(jì)視野相對(duì)狹窄，難以滿足績(jī)效審計(jì)綜合性強(qiáng)，層次高的需要?，F(xiàn)有審計(jì)人才結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)的矛盾也是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的又一大制約因素。

3.傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)模式的影響，對(duì)績(jī)效審計(jì)認(rèn)識(shí)不足。傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)以真實(shí)、合規(guī)、合法為其特點(diǎn)。在目前，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)軌階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的各項(xiàng)規(guī)章制度還有待完善，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為屢見(jiàn)不鮮，會(huì)計(jì)信息中的弄虛作假、欺詐偷漏行為還比較普遍，真實(shí)性、合法性問(wèn)題在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，仍然是審計(jì)機(jī)關(guān)要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容；同時(shí)，審計(jì)人員限于自身責(zé)任，對(duì)績(jī)效審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足，在實(shí)際工作中大都滿足于對(duì)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)、合法性的審查與判斷。僅僅著眼于微觀、立足于宏觀的不多，審計(jì)的成果更多地局限于糾錯(cuò)防弊，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益性的分析與評(píng)價(jià)。

4.欠缺比較成熟的理論作指導(dǎo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確。當(dāng)前，我國(guó)績(jī)效審計(jì)的理論探討尚存在一定的過(guò)程，還沒(méi)有形成其具有中國(guó)特色、適合中國(guó)實(shí)踐的理論成果?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)目前既無(wú)可遵循的相關(guān)準(zhǔn)則，也無(wú)可參照的專業(yè)方法，更無(wú)相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前現(xiàn)有的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中較為完善的只有針對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，缺少績(jī)效審計(jì)所需的各類非財(cái)務(wù)指標(biāo)。影響單位或項(xiàng)目績(jī)效的因素復(fù)雜多變，與之相應(yīng)的績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)必然同樣具有復(fù)雜性和不確定性。要制定適用的、便于操作的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需要各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行長(zhǎng)期的理論和實(shí)踐兩方面的研究、探索。

針對(duì)存在的上述制約因素，基層審計(jì)機(jī)關(guān)除了應(yīng)該通過(guò)合理調(diào)配審計(jì)人員、采用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)、引進(jìn)復(fù)合型審計(jì)人才、強(qiáng)化審計(jì)人員培訓(xùn)、探尋評(píng)價(jià)指標(biāo)等手段、方法，緩解以上因素的制約，為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)積極創(chuàng)造條件外，怎樣在目前情況下，利用現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)外部條件，整合現(xiàn)有資源，找準(zhǔn)突破口，選好試點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐和探索是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，根據(jù)基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)前審計(jì)工作中財(cái)政性資金審計(jì)、國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)三項(xiàng)重點(diǎn)，從績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性出發(fā)，從相關(guān)資金在收、支、用中的合理性、有效性方面入手，以真實(shí)性、合法性審計(jì)為基礎(chǔ)，開(kāi)展一些績(jī)效審計(jì)方面的探索：

1.對(duì)財(cái)政性資金的審計(jì)。

財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)永恒的主題，不管是真實(shí)性、合法性審計(jì)還是效益性審計(jì)，財(cái)政審計(jì)都是國(guó)家審計(jì)工作的重中之重。

財(cái)政預(yù)決算審計(jì)是對(duì)一級(jí)政府財(cái)政資金的收入與支出的審計(jì)，要做到收的合理、支的恰當(dāng)并保證收與支的平衡。對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，除了審核各項(xiàng)收與支的真實(shí)、合法合規(guī)情況外，要向效益性方面延伸，就應(yīng)該在審計(jì)中注重以下幾個(gè)問(wèn)題：一是各項(xiàng)稅、費(fèi)是否足額、及時(shí)收繳，能否做到足額、及時(shí)入庫(kù)。并通過(guò)比較各類稅費(fèi)、各個(gè)年度的征管成本的變動(dòng)分析征管費(fèi)用的合理性。二是應(yīng)掌握財(cái)政有無(wú)以各種方式借入資金。分析、評(píng)價(jià)財(cái)政借入資金的金額、占比，分析財(cái)政借款方式、借款期限等是否合理；分析財(cái)政借入資金的對(duì)財(cái)政產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)程度和歸還借款對(duì)今后財(cái)政狀況的影響。三是要重點(diǎn)把握審計(jì)財(cái)政支出預(yù)算安排的合理性，撥款的及時(shí)性，特別是對(duì)教育、科技、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)專項(xiàng)資金是否能足額、及時(shí)安排，能否做到眼前效果與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的統(tǒng)籌安排。

對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的績(jī)效審計(jì)，是財(cái)政性資金審計(jì)的重要組成，也是對(duì)財(cái)政預(yù)決算審計(jì)的收支合理性和效益性審計(jì)的進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。審計(jì)中除了預(yù)決算審計(jì)中應(yīng)注意的審計(jì)重點(diǎn)外，還要審核其單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收入是否全部納入財(cái)政統(tǒng)一管理；通過(guò)對(duì)單位各項(xiàng)收、支進(jìn)行縱向、橫向的比較來(lái)分析其機(jī)關(guān)行政職能的履行情況；要審核單位執(zhí)行政府采購(gòu)制度情況。

對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)，則應(yīng)在審計(jì)真實(shí)性和合法性的同時(shí)，重點(diǎn)審計(jì)專項(xiàng)資金有無(wú)被擠占挪用；項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算、實(shí)施時(shí)間有無(wú)重大變動(dòng)；了解已完成項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)使用、管理、效果等情況。從中反映項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。在方式上可以按資金類型采用專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的方式，關(guān)注資金使用、管理是否合規(guī)以及資金的使用效果，注意跟蹤和應(yīng)用財(cái)政績(jī)效評(píng)估的成果；也可按項(xiàng)目類型在合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，確定項(xiàng)目的決策、管理和績(jī)效。

2.對(duì)國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)。

這是目前績(jī)效審計(jì)最直接、最有效的突破口。隨著財(cái)政體制、政府投資管理體制的根本轉(zhuǎn)變和國(guó)庫(kù)集中支付、會(huì)計(jì)集中核算、部門預(yù)算等制度的逐步建立完善，政府投資績(jī)效審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)審查建設(shè)主管部門上報(bào)的部門預(yù)算和同級(jí)財(cái)政部門批復(fù)的部門建設(shè)性預(yù)算，看財(cái)政部門和主管部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金的分配和審批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和擠占挪用建設(shè)資金等違規(guī)問(wèn)題。在具體的國(guó)家投資建設(shè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中，應(yīng)著重抓住投資決策、資金使用、建設(shè)管理和投資效果四個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)展審計(jì)。

投資決策環(huán)節(jié)主要審查立項(xiàng)是否規(guī)范、科學(xué)，重點(diǎn)審查項(xiàng)目審批是否嚴(yán)格遵守程序、論證是否充分、可行性研究是否確實(shí)可行，是否建立了完善的決策責(zé)任制。資金使用環(huán)節(jié)主要審查建設(shè)資金安排和管理情況，看建設(shè)資金籌集是否及時(shí)到位；資金使用是否規(guī)范合理；政府各職能部門對(duì)建設(shè)資金撥付、使用和管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位、有效。建設(shè)管理環(huán)節(jié)主要審查各種管理制度的落實(shí)情況，通過(guò)對(duì)國(guó)家建設(shè)資金投資活動(dòng)取得的有用效果的審核和評(píng)價(jià)，重點(diǎn)揭示項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的問(wèn)題，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資績(jī)效，規(guī)范招投標(biāo)程序，促進(jìn)建設(shè)單位內(nèi)控制度建設(shè)，防止國(guó)有資產(chǎn)的合法流失；關(guān)注政府領(lǐng)導(dǎo)有無(wú)違規(guī)搞“政績(jī)工程”、“形象工程”的行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政性資金的支配權(quán)。投資效果環(huán)節(jié)要重點(diǎn)衡量建設(shè)項(xiàng)目滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，從宏觀效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益方面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益。通過(guò)實(shí)際效益和設(shè)計(jì)效益的對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目的投資效益做出客觀評(píng)價(jià)。在具體實(shí)踐中，要根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)性質(zhì)和審計(jì)目的進(jìn)一步探索細(xì)化的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本身就是績(jī)效審計(jì)的一種特殊形態(tài)，它既包括了合規(guī)、合法性審查，也包括了經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性的評(píng)價(jià)，是財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)的綜合。領(lǐng)導(dǎo)干部直接經(jīng)手的具體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)可能并不多，領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)取得的經(jīng)濟(jì)成果，重大決策的正確與否，更多地要從領(lǐng)導(dǎo)干部所在地方、單位取得的經(jīng)濟(jì)效果中反映出來(lái)。因此，反映、評(píng)價(jià)其任期內(nèi)取得的經(jīng)濟(jì)效益是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)。

在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，除對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)施審計(jì)外，要注重企業(yè)總體績(jī)效的評(píng)價(jià)，應(yīng)在同行業(yè)、同規(guī)模、同地區(qū)企業(yè)間對(duì)重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行縱向和橫向比較，通過(guò)企業(yè)取得的效益來(lái)評(píng)價(jià)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，要著重審核地方重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化。包括：稅費(fèi)征繳情況，財(cái)政收支總量，對(duì)農(nóng)業(yè)、水利、交通、教育、衛(wèi)生、城建等重點(diǎn)部門、重點(diǎn)行業(yè)的投入情況；對(duì)涉及社會(huì)安定的社保、失業(yè)、醫(yī)療等專項(xiàng)基金的征繳、管理情況。

在行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，則應(yīng)著重審核機(jī)關(guān)履行職能的有效性。包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、罰款的合規(guī)情況；代管的專項(xiàng)資金、基金的使用情況；歷年來(lái)各項(xiàng)規(guī)費(fèi)、資金的收支變動(dòng)情況等。

（作者單位：鷹潭市審計(jì)局）