美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督機制

摘 要：世界各國都非常重視法律的監(jiān)督問題。作為法治國家，美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督體現(xiàn)了美國聯(lián)邦層次法律監(jiān)督的共同原則和精神，有許多值得我們借鑒的地方。文章從法律監(jiān)督的主體、監(jiān)督的方式和監(jiān)督的功能三個方面概括了美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的機制。

關鍵詞：美國；聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律；監(jiān)督機制

作者簡介：榮艷紅（１９７２－），女，河北大學教育學院教師，教育學博士，主要研究方向為教育法學、美國職業(yè)教育。

中圖分類號：G719文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518(2009)01-0057-04

孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗?！盵1]對于國家權力，尤其是對處于國家權力中心的法律制定與實施的權力實行有效的監(jiān)督，不僅是現(xiàn)代國家民主政治的本質特征，同時也是現(xiàn)代國家法律目標實現(xiàn)的有力保障。從宏觀上來看，對于國家法律的監(jiān)督既包括對立法活動權限和程序的監(jiān)督，又包括對法律文本的規(guī)范性以及法律實施情況的監(jiān)督等，它貫穿于立法、執(zhí)法、司法的各個環(huán)節(jié)之中，其實質在于使人民公意上升為法律并保證法律得到普遍的、切實的實現(xiàn)。正是因為法律監(jiān)督的獨特性質和功能，世界各國都非常重視法律的監(jiān)督問題。作為法治國家，美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督體現(xiàn)了美國法律監(jiān)督的共同原則和精神，有著許多值得我們借鑒的地方。本文將從法律監(jiān)督的主體、監(jiān)督的方式和監(jiān)督的功能三個方面概括美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的機制，并從中總結出對于我國教育法律監(jiān)督有益的啟示。

一、美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的主體

根據(jù)世界各國法律監(jiān)督主體的差異，目前有兩種法律監(jiān)督的類型：“廣義的法律監(jiān)督泛指一切國家機關、社會團體和組織、公民對各種法律活動的合法性所進行的檢查、監(jiān)督、督促和指導以及由此而形成的法律制度。狹義的法律監(jiān)督專指有關國家機關依照法定的權限和程序，對法的創(chuàng)制和實施的合法性所進行的檢查、監(jiān)察、督促以及由此而形成的法律制度?！盵2]作為法治國家，美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督，較好地體現(xiàn)了廣狹義結合的特征。

㈠廣義美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的主體

美國三權分立的政治體制、規(guī)模龐大的院外集團、積極參與政治生活的民眾群體共同奠定了美國國家機關、團體、公民個人對法律從上到下、從內到外、自始至終全方位、全過程監(jiān)督的基礎。

1．三大權力機關對職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督。美國實行的是立法、行政、司法三權分立、相互制衡的政治體制。根據(jù)美國憲法，國會兩院共同擁有國家的立法權，國會允許任何一名議員提出議案；但同時總統(tǒng)也擁有實質性的建議立法權，且有權否決立法；反過來，即使是總統(tǒng)的提案，怎樣處理還得由國會作主，兩院又可以通過2/3多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決。另外，根據(jù)最高法院在1902年的一項裁決：如果政府的行動不符合帶有權威性的立法，法院有權加以制止，從而確立了法院對政府的決定擁有的司法復審權。[3］對包括聯(lián)邦職業(yè)技術教育法案在內所有的聯(lián)邦法案來說，其出臺階段在國會就要經(jīng)歷100多個具體的步驟，要承受參眾兩院無數(shù)次小組委員會和專門委員會的審議，加之總統(tǒng)和法院的制衡，可以說，院內多主體的參與過程本身就是一種很好的監(jiān)督。

2．各州對職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督。由于美國國會的參眾議員直接由各州選派，因此，在聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律制定的過程中，代表各州利益的參眾議員會力阻侵害各州利益的法律出臺。另外，與法國、日本、中國等國家的教育管理體制不同，美國聯(lián)邦政府沒有憲法賦予的直接管理各州和地方教育的權力，因此，包括聯(lián)邦職業(yè)技術教育法案在內的所有聯(lián)邦法律，都必須在聯(lián)邦、州與地方利益之間謀求均衡，只有首先符合各州和地方利益的教育法案，聯(lián)邦教育法案所訂立的國家目標才可能實現(xiàn)。美國聯(lián)邦教育法案的這種運行方式，在本質上來講也是一種充分發(fā)揮州與地方對聯(lián)邦教育法律監(jiān)督功能的一種方式。

3．院外集團對職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督。美國開國元勛詹姆斯·麥迪遜認為，利益的廣泛有助于抑制壓迫性的、規(guī)模較大的少數(shù)派或多數(shù)派利益的形成。正因為美國文化將利益集團作為民主社會表達自由的合法手段，因此，正像托克維爾認為的：“美國是世界上最便于組黨結社和把這一強大行動手段用于大多種多樣目的的國家?！盵4]據(jù)調查，美國有10多萬個組織，全體美國人中超過2/3的人至少屬于一個團體或組織。[5]在這些數(shù)量龐大、形形色色的利益團體中，最主要的是那些代表經(jīng)濟生活主要部門的商業(yè)、農(nóng)業(yè)、政府和勞工團體等，同時也包括一些社會性質的、意識形態(tài)方面的以及為了非常具體的事業(yè)而建立的特殊利益集團。每一階段聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律的創(chuàng)制過程，都活躍著不同利益團體的身影。比如，為了1917年《史密斯—休斯法案》的出臺，國家促進工業(yè)教育協(xié)會、美國勞工聯(lián)盟、國家制造商協(xié)會等利益團體，不僅為法律的出臺奔走呼號，同時還使法律盡量照顧到了各方面的利益。

4．公民個人對職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督。正像托克維爾所認為的，美國是人民主權原則貫徹最好的國家，“人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，并用于人民。”[4]由于普通民眾大多擁有“和我的利益相關我就有發(fā)言權”的觀念，因此，包括美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法案在內的所有聯(lián)邦法案的出臺必不可少的步驟就是立法聽證。立法聽證的實施，可以最大程度地為院外壓力集團、公民個人施展自己的影響力提供機會。比如，1917年《史密斯—休斯法案》要求各州要建立高效的公眾監(jiān)督與管理機制，對各州職業(yè)教育的實施進行全方位的監(jiān)督；1984年《卡爾·D·帕金斯職業(yè)教育法案》規(guī)定：聽證會上各派的意見和建議應該和州職業(yè)技術教育規(guī)劃一起上報國家職業(yè)技術教育領導機構等。此外，作為世界上大眾傳媒業(yè)最為發(fā)達的國家，大眾傳媒已經(jīng)成為美國民眾觀察、體會政治的方式，它同時也為美國民眾發(fā)揮對于教育法律的監(jiān)督功能提供了一條有效的渠道。當正式的權力分享的人越多，一項決定就越難作出，因為需要有更多方面的同意……[3]美國民眾對職業(yè)技術教育法律制定與實行過程的全程參與，在實質上也是一種必不可少的法律監(jiān)督。

㈡狹義美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的主體

從狹義的角度來看，美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的主體主要指專業(yè)評估機構、團體等對法律的監(jiān)督。這種監(jiān)督始于上世紀６０年代，當美國聯(lián)邦政府全面干預國家職業(yè)技術教育發(fā)展的機制逐步形成之后，依照法案要求成立的職業(yè)技術教育專業(yè)評估機構和團體便發(fā)揮著對法律監(jiān)督的功能。如1963年《職業(yè)教育法》規(guī)定建立職業(yè)教育咨詢委員會，對職業(yè)教育法律的制定和實施進行全程監(jiān)督，另外，法案還要求州和地方職業(yè)教育項目必須接受周期性的評估，以了解其項目的相關性與實施質量，而國家層次的評估由每5年組織一次的專業(yè)委員會實施；1976年《職業(yè)教育修正案》明確提出組建國家層次的職業(yè)教育評估機構(NAVE)，在國家教育協(xié)會的監(jiān)督下每5年對法案的實施情況開展一次評估，評估的重點主要在于檢查州和地方對聯(lián)邦職業(yè)教育立法的具體實施情況，同時對立法的修訂補充提出進一步的建議。

二、美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的方式

從廣狹義結合的角度來看，美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的主體呈現(xiàn)出了多元且復雜的特征，那么，這些代表不同利益方向的群體或個人是如何發(fā)揮其監(jiān)督法律制定和實施的功能呢？我們可以用機制上的相互制衡、程序上的相互博弈、時間上的不斷更新來概括其功能發(fā)揮的方式。

㈠機制上：相互制衡

絕對的權力導致絕對的腐敗。為了防止少數(shù)人專權所導致的民主制度向專制制度轉變的危險，當年參加制憲會議的代表們采納了孟德斯鳩等歐洲思想家的天才設想，構建了聯(lián)邦立法、行政和司法權力相互分立、相互制衡的權力結構。在這一設計中，首先，總統(tǒng)不對立法機關負直接政治責任，但是總統(tǒng)也不能確保得到立法機關的支持；其次，在兩院之間，由于民主黨和共和黨分別控制一院，不僅兩院之間常常呈現(xiàn)出對立與統(tǒng)一的矛盾狀態(tài)，同時在兩黨內部，由于考慮到選民的意愿、議員的良知以及對某一委員會的忠誠等因素，即使兩黨內部也難以形成半數(shù)以上的黨員一致支持某項議案的局面；另外，由于參眾兩院立法系統(tǒng)分工的細密，處理各領域具體事務的責任全都分散到了參眾兩院所擁有的300多個委員會和小組委員會手里，由于各委員會擔負的責任的重疊和不連貫等問題，關于管轄權方面的爭執(zhí)也是層出不窮。權力機制上的相互制衡，使任何一個機構都很難左右立法，所有的聯(lián)邦議案只有經(jīng)受住立法、行政、司法機關共同的審查與監(jiān)督，才能夠成為法律。因此“美國國會中每年大約95%的議案未能成為法案”[5]就是一件非常正常的事情。聯(lián)邦權力機制上的相互制衡，在聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律出臺過程中，有著許多典型的表現(xiàn)。比如，1857年參議員莫里爾提出了《莫里爾法案》的議案后，雖然在兩院獲得了通過，但是卻遭到了當時的總統(tǒng)布坎南的否決，面對總統(tǒng)的否決，由于國會兩院分別缺少2/3的票數(shù)來駁回總統(tǒng)的否決，因此，否決獲得成功。而1963年《職業(yè)教育法》之所以能夠迅速出臺，與肯尼迪總統(tǒng)的大力支持是分不開的。

㈡程序上：相互博弈

整體來看，立法程序的健全、科學和民主，不僅是立法權從抽象走向現(xiàn)實的必要途徑，同時由于“權力寓于程序之中”，任何違反法定程序的立法行為將更容易被發(fā)現(xiàn)，因此在一定意義上，程序控制比實體制約更為重要。在美國，包括職業(yè)技術教育法案在內的所有聯(lián)邦法案，在議案提出后，首先要提交到相應的委員會，接著再轉交到小組委員會，期間，通常還要征求多個行政部門和機構的意見。在小組委員會討論通過并“審理完畢”的議案，然后被提交到參眾兩院進行審議。兩院審議均通過后，再提交給總統(tǒng)審議并簽署后才能變成法律。在上述連續(xù)過程的任何一個關口，該項法案都有可能遭到拖延、挫敗或修改。[6]因此，正像肯尼迪總統(tǒng)所認為的：“在國會中要挫敗一項法案很容易，要通過一項法案則困難得多。”[6]正是不同利益團體之間矛盾斗爭的客觀性，在每一個立法程序的關口，只有建立多數(shù)聯(lián)盟，才能把議案推進到立法程序的下一步驟，而為了達成多數(shù)人的共識往往需要不同團體或個體之間必要的討價還價?？梢哉f，聯(lián)邦立法的這種討價還價的博弈機制，在本質上也是一種重要的法律監(jiān)督方式。

㈢時間上：不斷更新

立法時限的規(guī)定在一定意義上也是一種有效的監(jiān)督方式。相對于大陸法系國家法典內容的完整、清晰、系統(tǒng)和確定性，英美法系的國家雖然也不乏完備的法典，但是人們往往認為法律僅僅起到一種輔助的作用，重要的是法官能夠根據(jù)現(xiàn)實生活的生動性與復雜性重新解釋法律，同時，英美法系國家的法律往往以社會需求為導向，就事論事，事情解決了，法律效力也隨之而中止。美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法鮮明地體現(xiàn)了英美法系的這一靈活特點。每一部聯(lián)邦職業(yè)技術教育法案均有撥款的時限規(guī)定，到了一定的期限，問題如果還沒有很好地解決，各方就重新坐下來商議修正法案和繼續(xù)撥款的問題，因此每一部聯(lián)邦職業(yè)技術教育法案的修正案都是撥款期限已滿，重新審議并再次撥款的結果。聯(lián)邦職業(yè)技術教育法案的這種時限性，在一定意義上也是一種重要的法律監(jiān)督方式，因為到了一定時限的法案，其在實施的幾年時間之中是否達到了立法的預期目的，哪些方面還存在著明顯的缺陷，哪些方面還需要繼續(xù)充實與完善，所有這些都為繼續(xù)修正法案或撤銷法案提供了現(xiàn)實的依據(jù)。

三、美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律監(jiān)督的功能

美國著名法學家富勒認為，法的普遍性、穩(wěn)定性、公開性、明確性、無溯及力、不矛盾性、可操作性以及官方行為與法的一致性可以作為衡量法的內在道德的8條標準。[7]作為法治國家的典范，美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督機制在一定意義上正是對于法律內在道德性的一種守望。概括來講，聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督，其著力達到的功能目標可以概括為：

㈠確保法律最大限度地反映不同群體與個體的要求

立法也是一種決策。古典決策模型認為，決策者具有完全的理性，能夠全知全能地預測、發(fā)現(xiàn)問題，并同時找到解決問題的最佳途徑，取得決策目標的最大化。[8]但是事實上，由于受時間、成本和獲得信息能力等條件的限制，決策者通常僅僅具備“有限理性”，只能憑借自身的經(jīng)驗、直覺、他人建議等來做出決策，這樣的決策難免會帶有一定的偏差。為了克服這一缺陷，在決策之前，創(chuàng)設一種機制，廣開渠道，讓不同利益、不同觀點的群體和個體參與決策過程，在協(xié)商、討論、討價還價的過程中監(jiān)督?jīng)Q策結果的出臺，這種機制將會有效避免個體單方面決策可能帶來的偏差。美國作為利益多元的國家，包括聯(lián)邦職業(yè)技術教育法在內的所有聯(lián)邦法律的出臺過程，都是利益相關的不同群體與個體在國會相互斗爭與妥協(xié)的過程，這種通過權力制衡和程序博弈實現(xiàn)有效監(jiān)督的立法機制，首先確保了聯(lián)邦法律能夠最大程度地反映不同群體與個體的要求，為其后期順利地執(zhí)行奠定了制度的基礎。當然，事情都是一分為二的，由于多元利益團體和個體之間的博弈，也使許多的聯(lián)邦立法呈現(xiàn)出效率和民主之間的矛盾，比如對于一些有爭議的提案，可能需要長達四年、六年甚至更多的時間才能通過。這一點我們僅從1917年《史密斯—休斯法案》等職業(yè)技術教育法案的出臺過程就可以強烈地感受到。

㈡奠定美國職業(yè)技術教育事業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的基礎

世界各國的法律監(jiān)督主要有事前監(jiān)督和事后監(jiān)督、程序監(jiān)督和實體監(jiān)督等區(qū)別。盡管從理論上講，事后監(jiān)督可以提高立法效率，避免久審不決的尷尬，同時，它也有利于糾正實踐運行中的“法”與現(xiàn)實有所偏離的問題。但是，由于事后監(jiān)督的滯后性，在法律缺陷暴露并解決之前，其缺陷已經(jīng)合法存在了一段時間了。因此，事前監(jiān)督和事后監(jiān)督有機結合起來的監(jiān)督機制，才是一種較為理想的監(jiān)督。包括美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育立法在內的所有聯(lián)邦法案的監(jiān)督機制，不僅實現(xiàn)了事前與事后、程序與實體監(jiān)督的較好結合，同時更加偏重于事前監(jiān)督和程序監(jiān)督，這種方式更有利于預先把法律本身可能出現(xiàn)的矛盾消滅在萌芽之中，同時，也為法律執(zhí)行后可能出現(xiàn)的問題奠定了解決的基礎。這種監(jiān)督方式，尤其是對于無權管理各州教育，僅靠撥款和資助換取部分管理權限的聯(lián)邦政府來說，無形之中將會提高聯(lián)邦法律執(zhí)行的效果，為美國職業(yè)技術教育事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展鋪平道路。

四、美國聯(lián)邦職業(yè)技術教育法律的監(jiān)督機制對我國的啟示

㈠我國職業(yè)技術教育法律法規(guī)監(jiān)督的不足

改革開放以來，全國人民代表大會及其常委會、中共中央、國務院、國務院多部委先后以通知、規(guī)劃、決定等形式，從多個角度，出臺了一大批專門的和相關的職業(yè)技術教育法規(guī)，1996年5月，第八屆全國人大常委會還審議通過了新中國歷史上第一部專門的職業(yè)技術教育法——《中華人民共和國職業(yè)教育法》。但是我國職業(yè)技術教育法律法規(guī)體系還很不成熟，還遠遠達不到為職業(yè)技術教育保駕護航的作用。比如，僅從監(jiān)督方面來看，我國職業(yè)技術教育法律法規(guī)一般由行政主管部門或其他具體職能部門根據(jù)需要起草制定，再由上級行政機關或人民代表大會審議通過。由部門起草法律法規(guī)，由于立法主體與行政主體的相互統(tǒng)一，制衡監(jiān)督的機制明顯不足，因此在議案批準過程中難免會出現(xiàn)“過去不存在現(xiàn)在亦極少存在是否通過的問題”；[9]其次，雖然2001年11月16日國務院公布了《規(guī)章制定程序條例》，條例對涉及國務院兩個以上部門職權范圍的事項規(guī)定“國務院有關部門應當聯(lián)合制定規(guī)章，國務院有關部門單獨制定的規(guī)章無效。”[10]即便法規(guī)在起草、審議到通過的過程中，不同部門全程參與了立法，但是由于部門之間或者根本沒有相互協(xié)商、探討、討價還價，或者協(xié)商、探討、討價還價非常不充分，這些都可能為日后的執(zhí)行埋下難以消弭的隱患；此外，由于我國屬于大陸法系的國家，習慣上追求法典自身的完整、清晰、系統(tǒng)和確定性，相對來說，許多法律法規(guī)都缺乏適用期限的規(guī)定，如1996年9月1日施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》至今還沒有修訂。處于相對靜止狀態(tài)的法律法規(guī)，難免監(jiān)督不力。