國企改革過的是哪條河

吳木鑾

除了越來越多國有企業(yè)進入世界500強的名單外，國企復(fù)興并沒有對中國的市場競爭環(huán)境產(chǎn)生正面影響。2005年開始中國頻繁發(fā)生的油荒，事實上呈現(xiàn)了國有經(jīng)濟如何在政府規(guī)章的支持下不斷擴大市場份額，而私營經(jīng)濟相對萎縮的現(xiàn)象。

在上世紀(jì)90年代，學(xué)界的共識是中國的國有企業(yè)正在衰落，私營經(jīng)濟逐步增強，中國正在邁向一個以私營經(jīng)濟為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟。但近兩年，人們開始用全新的視角來審視中國國有企業(yè)的地位和業(yè)績。2008年英國《金融時報》以chinas champions為題，報道了中國國企復(fù)興的故事。文章開頭就說，10年前，中國的國有企業(yè)就像埋在地下的定時炸彈一樣，人們擔(dān)心它會隨時爆炸，摧毀中國的經(jīng)濟和未來。但是，10年后的今天，以央企為代表的國企團隊的力量已經(jīng)令全球的商人望而生畏。

而在財富世界500強企業(yè)的排行中，1992年，中國只有2家上榜，2003年是12家，而2008年是26家，他們中絕大部分是國有企業(yè)。就不說中國石化和石油這樣的重量型選手，據(jù)傳連公眾知名度并不高的上海電氣也正在取代日本三菱和丸紅，成為亞洲最強的火力發(fā)電設(shè)備提供商，中國船舶工業(yè)公司也正在趕超日本和韓國船舶巨頭的霸主地位。

1998年，國有工業(yè)企業(yè)比私營工業(yè)企業(yè)總利潤多457.89億元；而在2006年，國有工業(yè)企業(yè)比私營工業(yè)足足多5294.41億元，是1998年的10倍多。反過來，2006年國有工業(yè)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)比私營企業(yè)少了167萬人。因此，論人均利潤，國企遠(yuǎn)遠(yuǎn)把私企甩在后面。更有意思的是，2007年，150多家央企的利潤加總超過萬億人民幣，而同期我國的財政總收入也只不過區(qū)區(qū)5萬多億。國企的復(fù)興已是不爭的事實。

國企如何改革?

一直以來，對國有企業(yè)的改革、中國的轉(zhuǎn)型等等，有兩派截然不同的觀點。

一派的觀點可以追溯到亞當(dāng)·斯密，他認(rèn)為一國應(yīng)該利用其資源稟賦發(fā)展成本最低的產(chǎn)品。林毅夫等人的觀點類似于斯密，他們認(rèn)為，中國之所以發(fā)展國有企業(yè)而不是私營企業(yè)，是國家發(fā)展重工業(yè)的需要。但是，在一個資本缺乏、人力相對充足的國度里發(fā)展重工業(yè)、國有經(jīng)濟，有不當(dāng)決策的風(fēng)險。另外，資源稟賦是一個動態(tài)變化的過程。今天的中國是資本豐富還是人力資源豐富，仁者見仁，智者見智。因此，我國事實上不應(yīng)扶持某個特定的產(chǎn)業(yè)，也不該扶持特定的國有企業(yè)，而應(yīng)讓市場去“扶持”資源稟賦比較豐富的產(chǎn)業(yè)。

回到國企改革上，許多學(xué)者的觀點是與其“抓大放小”，不如去“放大扶小”。世界銀行也持同樣的觀點。他們認(rèn)為，應(yīng)該肢解和私有化大型國有企業(yè)，否則大型國有企業(yè)的壯大可能給中小企業(yè)的成長帶來抵制作用。很有意思的是，厲以寧在上世紀(jì)80年代的公共辯論中就已經(jīng)指出，國有企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域應(yīng)受到嚴(yán)格限制。

但是，另一派學(xué)者持完全不同的觀點，他們認(rèn)為，國家應(yīng)該有意識地扶持一些有競爭力的企業(yè)，這樣才可以提升國家的競爭力。這一派的代表人物是劍橋大學(xué)的諾蘭(Peter Nolan)，諾蘭也舉了亞洲國家發(fā)展的例子：韓國在二戰(zhàn)后是典型的資本匱乏國，而人力資源相對豐盛一些。但是韓國崛起就是走一條資本密集型產(chǎn)業(yè)的道路。韓國政府給一些大型企業(yè)集團各種補貼和優(yōu)惠，特別是極其低廉的信貸，限制外國企業(yè)進人韓國市場，從而創(chuàng)造了一些有競爭力的巨型企業(yè)。循著第二派的觀點，中國應(yīng)該繼續(xù)扭曲價格信號，特別是信貸市場的價格信號，給目標(biāo)企業(yè)提供低廉的原材料等等。

現(xiàn)實層面，中國實踐的是第二派的思路。1998年，就有官員稱，“只有擁有一些舉足輕重的企業(yè)，這個國家在國際經(jīng)濟領(lǐng)域才有發(fā)言權(quán)。如美國，他們有通用公司、波音公司等，日本有6個大型企業(yè)集團，而韓國有10個大型商業(yè)企業(yè)集團。而我們下一世紀(jì)的經(jīng)濟地位在某種程度上就靠我國的大型企業(yè)集團的競爭力。”

之所以出現(xiàn)這樣的路徑選擇，一是財稅方面的考慮，當(dāng)時國有企業(yè)收入占政府預(yù)算外資金收入比重很大，因此，如果將大型國有企業(yè)私有化，可能遭地方政府的抵制。世界銀行的觀點是，上世紀(jì)90年代中國的地方政府高度依賴預(yù)算外收入。從1988年到1992年，國有企業(yè)和主管部門收入這一項始終占預(yù)算外總收入的3／4左右。而且，當(dāng)一個地方的GDP與政府官員的政績幾乎劃上等號以后，企業(yè)的去向就不是企業(yè)自身的事情。在這種情況下，地方政府缺乏推行大型國企私有化的動力。

二是意識形態(tài)上的擔(dān)心。當(dāng)時波蘭的改革路徑特別典型：政策的設(shè)計者薩克斯(現(xiàn)為聯(lián)合國秘書長潘基文的特別顧問)主張先將大國企私有化，然后再解決中小型企業(yè)的問題。但是，私有化大國企可能帶來的國有經(jīng)濟比重嚴(yán)重下降與中國現(xiàn)存意識形態(tài)有很強的沖突，因為按照馬克思主義理論，經(jīng)濟上的主導(dǎo)地位是政治主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)。因此，在1997年中國共產(chǎn)黨十五大報告中，江澤民提出，“國有經(jīng)濟起主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在控制力上。國有經(jīng)濟比重減少一些，不會影響我國的社會主義性質(zhì)。要從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局。對關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有經(jīng)濟必須占支配地位。在其它領(lǐng)域，可以通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以加強重點，提高國有資產(chǎn)的整體質(zhì)量?！?/p>

“抓大”的推手

許多人可能會發(fā)出疑問，為何同為轉(zhuǎn)型國家，以波蘭為代表的東歐國家的國企今日威風(fēng)不再，而中國的國有企業(yè)卻強大得令世人畏懼。這背后是否有一些關(guān)鍵的政策起作用，而這個政策當(dāng)時的推手是什么?

可以很明確地說，這個政策就是國有企業(yè)改革的“抓大放小”。之所以許多學(xué)者對中國國有企業(yè)改革的前景有些誤判，就在于過分放大了“放小”，而忽略了“抓大”。而誰是將來“抓大”的對象，直到1999年才開始明確。這個標(biāo)準(zhǔn)事實上非常重要和敏感。原因就在于這份名單不僅決定了國企老板的各種政治待遇，還決定了相當(dāng)長時間內(nèi)中國國家與大企業(yè)關(guān)系的走向。這對中國市場經(jīng)濟改革的走向影響至深。

1999年，江澤民主持召開了五場國有企業(yè)的改革座談會，地點在成都、武漢、西安、青島、大連。參會的有國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，地方行政長官，多位中共中央常委也與會。在這期間，國務(wù)院發(fā)展研究中心在陳清泰和吳敬璉的協(xié)調(diào)下，組成了一個15人的“國有企業(yè)改革與發(fā)展”的課題組。

當(dāng)年9月，中共中央專門出臺一份題為《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，這被認(rèn)為是國有企業(yè)改革迄今為止最重要的一份文件。該文件提出，“國有經(jīng)濟需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)?！?/p>

這可為今后擴張性解釋“抓大”政策埋下伏筆。對1999年文件的“抓大”標(biāo)準(zhǔn)，錢穎一和吳敬璉認(rèn)為是政治妥協(xié)的結(jié)果。他們認(rèn)

為，最有爭議的地方在于將“支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)”列入名單，這可為后來決策者提供一個借口延緩私有化的改革。

最新一份關(guān)于“抓大”標(biāo)準(zhǔn)的文件出現(xiàn)于2006年12月。當(dāng)時，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2006]97號)。海外一些學(xué)者稱這份文件為21世紀(jì)中國國企改革路徑圖。之后，國資委主任李榮融對文件有很詳細(xì)的解釋。對于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域(軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、航空運輸、航運)，國有經(jīng)濟在這一領(lǐng)域要保持絕對控制力。對基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域(裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計、科技)等，國有經(jīng)濟將對其中的重要骨干企業(yè)保持較強控制力。而對于商貿(mào)流通、投資、醫(yī)藥、建材、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)勘察等行業(yè)，國有經(jīng)濟要保持必要影響力。

有油的油荒

政策有了，入隊的標(biāo)準(zhǔn)也解決了，但是接下去的影響是什么?除了越來越多國有企業(yè)進入世界500強的名單外，是否國企復(fù)興會對中國的市場競爭環(huán)境產(chǎn)生正面影響?有人認(rèn)為，中央企業(yè)的財富，大部分也補充了國庫，提高了國家支持不發(fā)達地區(qū)的能力。同時，國有企業(yè)做強后可能會服務(wù)于私營經(jīng)濟，最終實現(xiàn)共贏的局面。筆者的答案是，至少從局部來看，是不會的。

2005年開始中國頻繁發(fā)生油荒就是明證。在油荒的背后事實上呈現(xiàn)了國有經(jīng)濟如何在政府規(guī)章的支持下不斷擴大市場份額，而私營經(jīng)濟相對萎縮的現(xiàn)象。

根據(jù)人世的協(xié)議，2004年12月11日、2006年12月11日，成品油零售市場和批發(fā)市場分別對外開放。許多人的假定是，外資和私營企業(yè)所占的份額將逐步增大，但事實是反著來的。成品油批發(fā)市場的門是敞開的，但是門檻太高。私營企業(yè)要獲得成品油批發(fā)資格非常之難。因此，私營加油站油源要依賴于國有成品油批發(fā)企業(yè)的供應(yīng)。

吊詭的是，國有石油巨頭自己也擁有成品油零售企業(yè)，他們與私營成品油零售企業(yè)形成競爭關(guān)系。在激勵和處罰措施缺位的情況下，國有石油巨頭是沒有動力提供油源給私營企業(yè)的，這種情形在油荒期間自然惡化。因此，從1998年到2006年，國有企業(yè)，而不是外資和私營企業(yè)，在成品油批發(fā)和零售中的比重急速上升。

油荒期間，私營加油站往往無油可供，而中國石化、中國石油全資的加油站油源大多還能得到保證。在油荒比較嚴(yán)重的2007年，國家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于做好成品油市場供應(yīng)加強價格管理的通知》，文件很明確地要求兩大石油公司對系統(tǒng)內(nèi)外成品油經(jīng)營企業(yè)要一視同仁，不得對系統(tǒng)外企業(yè)停供、限供成品油，所有成品油經(jīng)營企業(yè)特別是零售企業(yè)不得囤積惜售。同時，要求煉油企業(yè)合理安排檢修時間(在油荒期間煉油企業(yè)以檢修為名停產(chǎn)、減少市場供應(yīng))，增加市場供應(yīng)。但是，事實上，之后油荒仍然持續(xù)。上述《金融時報》也調(diào)侃到，當(dāng)國際油價上漲時，石油巨頭就以常規(guī)檢修為名停產(chǎn)，而一些小的煉油廠也跟風(fēng)，這樣油荒就會加劇。最后留給政府的可選擇項只有一個：漲價。

在國有石油企業(yè)市場份額節(jié)節(jié)上升的同時，私營成品油零售企業(yè)也做了一些抗?fàn)幮袨?。他們組建了若干協(xié)會。第一，向國家領(lǐng)導(dǎo)人寫信要求改善私營成品油企業(yè)的處境。2004、2005、2007年，他們分別向國務(wù)院總理和副總理寫信。第二，向全國政協(xié)委員投訴，要求他們通過全國政協(xié)會議施壓。在2007年的全國政協(xié)會議上，國務(wù)院參事任玉嶺等提交了一份題為《關(guān)于解救石油流通領(lǐng)域民營企業(yè)生存危機的建議》的提案。提案建議，要在每年石油成品零售總量中，拿出固定份額交給私營成品油批發(fā)和零售企業(yè)進行經(jīng)營，防止私營企業(yè)無油可供，使其走出困境。但這個建議立即被國有油企擋了回去。

按照國資委主任李榮融的解釋，石油是屬于國有資本應(yīng)保持獨資或絕對控股的領(lǐng)域，盡管他也認(rèn)為石化下游產(chǎn)品經(jīng)營可以引入非公經(jīng)濟和外資。問題是，如果成品油生產(chǎn)和批發(fā)仍然由國有資本控制，私營的成品油零售企業(yè)的經(jīng)營就會受制于國有企業(yè)。因此，現(xiàn)行扶持國有大企業(yè)的政策沒調(diào)整，在可見的未來，油荒或者類似油荒的事情可能還會繼續(xù)，私營企業(yè)的市場環(huán)境仍難好轉(zhuǎn)。

中國過的是哪條河?

從國企復(fù)興這個單一維度來看，確實是有更多中國巨無霸出現(xiàn)在國際經(jīng)濟領(lǐng)域的角斗場。但是，如果多個維度來看，私營企業(yè)、國有企業(yè)、外資企業(yè)、民眾等等放在一起，得出的結(jié)論可能又是不一樣。比較感性地看，許多人跟國有大企業(yè)打交道都是滿肚子的氣。國有大型航空公司的誤點早成家常便飯，通信企業(yè)新收費層出不窮。從成品油零售市場的案例來看，不僅私營企業(yè)的市場份額和利潤在下降，民眾的生活也受影響。

一些學(xué)者也認(rèn)為，經(jīng)濟增長的收益大多進了國有企業(yè)，而進入普通百姓的口袋還少了一些。另外，就如油荒事例所表明的，國企巨頭的力量已開始可以影響政府內(nèi)部的決策?！白ゴ蟆钡倪^程中，事實上出現(xiàn)了國企“綁架”政府的現(xiàn)象。顯然，中國現(xiàn)在形成的市場經(jīng)濟并不是自由市場經(jīng)濟，也不是韓國式的強調(diào)國家干預(yù)、以私有企業(yè)為主的國家資本主義，而是強調(diào)國家干預(yù)、以國有企業(yè)為主的中國式“市場經(jīng)濟”，這條路徑的選擇對中國的未來影響深遠(yuǎn)。

更為遺憾的是，政府與企業(yè)保持適當(dāng)?shù)木嚯x在改革30年中沒有得到解決，反而是隨著“抓大”政策實施而惡化。經(jīng)濟史學(xué)家諾思等堅定地認(rèn)為，一個重干預(yù)、政企不分的政府不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，政企恰當(dāng)?shù)年P(guān)系是18、19世紀(jì)西方國家經(jīng)濟興起的重要因素。在免于政府的干預(yù)之后，企業(yè)可以充分地接受市場的信號，不斷自我壯大。企業(yè)的壯大最終也貢獻于整個社會：產(chǎn)品更加便宜，質(zhì)量更好，而員工福利更好，社會更加穩(wěn)定。而科爾奈等也曾認(rèn)為，東歐國家及前蘇聯(lián)的經(jīng)濟發(fā)展的弱點就是，政府官員過度干預(yù)企業(yè)，政治精英取代商業(yè)巨子、政企不分是這些經(jīng)濟體最終垮臺的原因之一。因此，中國原地踏步的政企關(guān)系是到了該反思的時候了。

諾思還認(rèn)為，一國的興衰取決于統(tǒng)治者如何滿足兩個可能互相沖突的目標(biāo)：統(tǒng)治者利益最大化，降低交易成本以使整個社會的總產(chǎn)出最大。國企“抓大”表面上看僅是國企改革的一種戰(zhàn)術(shù)性考慮，背后卻體現(xiàn)了當(dāng)上述兩個目標(biāo)沖突時的戰(zhàn)略性抉擇。也許，一國的興衰、重大政策的成敗，也就只在這一念之間。