促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)亟待建立健全農(nóng)村就業(yè)與社會(huì)保障制度

孔祥利

通過土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，是中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方向。土地流轉(zhuǎn)制度主要是為了充分發(fā)揮農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素功能，而不同程度地忽視甚或削弱了農(nóng)地的社會(huì)保障功能。這將直接影響土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的出路和退路，進(jìn)而影響整個(gè)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

就業(yè)與社會(huì)保障——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)村居民面臨的兩大難題

農(nóng)村土地素來都肩負(fù)著中國(guó)農(nóng)民生存發(fā)展與社會(huì)保障的雙重功能。忽視土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障問題，很容易導(dǎo)致其陷入“進(jìn)無(wú)出路、退無(wú)保障”的兩難境地。

（一）出路問題。土地是農(nóng)民的“命根子”。失去土地，就失去了維持家庭可持續(xù)生計(jì)的主要來源。要保障基本生活，根本出路在于就業(yè)。從目前情況來看，土地流轉(zhuǎn)后，很大部分農(nóng)民長(zhǎng)期處于無(wú)業(yè)或不穩(wěn)定就業(yè)狀態(tài)，情況不容樂觀。據(jù)估算，目前中國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4000萬(wàn)至5000萬(wàn)人，其中有30%左右處于無(wú)業(yè)或離崗狀態(tài)。導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就業(yè)難的因素有很多，其中最主要的有兩個(gè)：一是農(nóng)民自身能力和素質(zhì)使然。長(zhǎng)期以來，受城鄉(xiāng)隔離政策的影響，中國(guó)農(nóng)村居民就業(yè)觀念較為保守，文化素質(zhì)、知識(shí)技能通常較低。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，他們過去一直從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很少涉足二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理，再加上年齡偏大，應(yīng)對(duì)變化能力趨弱。因此，當(dāng)他們放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而面對(duì)變化莫測(cè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，就一再地表現(xiàn)出不適應(yīng)。二是當(dāng)?shù)卣疀]有積極作為。土地流轉(zhuǎn)后，很多地方政府采取的是“放任自流”的就業(yè)政策，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移缺乏有效的引導(dǎo)和扶持。此種情況下，在城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)尚存，而當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)又不夠發(fā)達(dá)之時(shí)，許多失地農(nóng)民就不得不賦閑在家。

（二）退路問題。在目前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不完善和健全的情況下，土地仍具有較強(qiáng)的綜合性保障功能，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障都附著其上。一旦土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，這些都有了后顧之憂。首先，農(nóng)民缺乏基本的生活保障。中國(guó)集體土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制素有“口糧田”和“責(zé)任田”之分。其中，設(shè)定“口糧田”就是為了保障農(nóng)民的基本生活需要。但現(xiàn)行中國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度很少考慮“口糧田”之于農(nóng)民的意義，基本上采取的是“一刀切”的方式——用征地補(bǔ)償替代土地的保障功能。但令人堪憂的是，由于現(xiàn)行流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范、收益分配不盡合理，農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益往往不能落實(shí)到農(nóng)民身上，甚至不能滿足農(nóng)民的最低生活保障。其次，土地的失業(yè)保障功能。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓之前，農(nóng)民可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終是其“最后的港灣”。當(dāng)非農(nóng)經(jīng)營(yíng)或就業(yè)失敗時(shí)，他們可以重操舊業(yè)，重新回到那片熟悉的土地。但土地一旦轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的此種失業(yè)保險(xiǎn)便隨之喪失。事實(shí)上也是如此。任何生產(chǎn)都面臨著自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，土地流轉(zhuǎn)也非一轉(zhuǎn)就靈。流轉(zhuǎn)后農(nóng)民能否適應(yīng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，能否獲得預(yù)期的收益，一切均不得而知。最后是土地的集體保障功能。在中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村管理體制下，農(nóng)民的社會(huì)保障很大程度上是由集體提供的。這種社會(huì)保障與農(nóng)民的集體成員資格聯(lián)系在一起，而農(nóng)民的集體成員資格又是土地緊密聯(lián)系在一起的。失去了土地，也就失去了獲得這種社會(huì)保障的權(quán)利和渠道。

解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)村居民就業(yè)與社會(huì)保障問題的基本思路

（一）以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推動(dòng)農(nóng)村就業(yè)與社會(huì)保障制度發(fā)展。首先，土地流轉(zhuǎn)明確了農(nóng)民的承包權(quán)，使越來越多的農(nóng)民以契約的形式將世代耕種的土地自愿交付給他人經(jīng)營(yíng)，從效益和利潤(rùn)空間相對(duì)較窄的農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，進(jìn)城入廠務(wù)工、經(jīng)商。其次，土地流轉(zhuǎn)能夠促進(jìn)農(nóng)地的集約化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的最佳組合，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，推動(dòng)失地農(nóng)民就業(yè)與社會(huì)保障問題的解決。例如，一些地方按照“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，通過土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另外一些地方則將產(chǎn)業(yè)的鏈條延伸至二、三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民“足不出農(nóng)村”便能重新找到自己的職業(yè)定位。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。首先，明晰土地權(quán)利，賦予農(nóng)民更充分而又有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。主要是明確土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)承包權(quán)之間的界限，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性，防止鄉(xiāng)村政府和村干部隨意發(fā)包耕地，避免真正的市場(chǎng)交易主體——農(nóng)民的利益受到侵害；同時(shí)賦予農(nóng)民更充分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保持經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，保證土地自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民能從土地的出租、入股和抵押中分享到收益。其次，建立靈活有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制，使之充分地體現(xiàn)土地價(jià)值。針對(duì)中國(guó)農(nóng)地現(xiàn)今既無(wú)“市場(chǎng)”亦無(wú)“市價(jià)”的尷尬狀態(tài)，我們要進(jìn)一步打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，讓土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)入市場(chǎng)，由市場(chǎng)統(tǒng)一定價(jià)；堅(jiān)持靈活的流轉(zhuǎn)機(jī)制，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種承包經(jīng)營(yíng)方式，使之真實(shí)地反映農(nóng)地價(jià)值。最后，制定和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理制度，以法律的形式對(duì)參與農(nóng)村土地市場(chǎng)的主體、土地轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓程序、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、違約責(zé)任、利益調(diào)節(jié)等重要問題進(jìn)行規(guī)范，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

（三）合理分配農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，充分發(fā)揮土地補(bǔ)償和安置費(fèi)的社會(huì)保障功能。首先，建立合理的利益分配機(jī)制，讓農(nóng)民享有土地收益的主要部分。為緩解農(nóng)村就業(yè)與社會(huì)保障制度建立過程中資金不足的問題，土地流轉(zhuǎn)在補(bǔ)償安置和使用權(quán)的收益分配上應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)貎A斜。其次，充分發(fā)揮土地補(bǔ)償和安置費(fèi)社會(huì)保障的功用，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。一是建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。目前，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村都已利用土地收益金，建立了一套分年齡、多層次、全覆蓋的基本養(yǎng)老保障制度。二是建立專門針對(duì)農(nóng)民的最低生活保障制度?？蓞⒖汲鞘袠?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，資金一部分來源于土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償安置，另一部分則由地方財(cái)政直接補(bǔ)貼。三是，實(shí)行多樣化的土地補(bǔ)償安置辦法，使土地收益的分配與使用更契合農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。除一次性的貨幣安置外，土地流轉(zhuǎn)還可采用留地安置、逐年支付租金、土地補(bǔ)償費(fèi)入股等多種方式，確保土地收益的保值增值，從而為農(nóng)民提供長(zhǎng)期的生活保障。

（四）實(shí)行“推-拉”結(jié)合的就業(yè)政策，不斷完善農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系。首先是“推”。主要從提高農(nóng)民素質(zhì)和技能方面入手，加強(qiáng)失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，使他們更好地適應(yīng)就業(yè)市場(chǎng)的需求。為此，政府需要安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為失地農(nóng)民免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)提供資金保障；完善失地農(nóng)民教育培訓(xùn)機(jī)制，組織利用現(xiàn)有資源，建立失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)還要根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求和失地農(nóng)民自身的年齡、文化基礎(chǔ)、現(xiàn)有的技術(shù)水平和興趣愛好等條件，給予他們必要的分流指導(dǎo)，讓他們分別進(jìn)入不同層次、不同類型的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，接受與其意愿和接受能力相匹配的培訓(xùn)。其次是“拉”。一方面，政府利用引導(dǎo)性政策，鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)。針對(duì)部分農(nóng)民不樂于、不屑于就業(yè)的心理，建議政府在鼓勵(lì)征地單位或有關(guān)企業(yè)吸納失地農(nóng)民就業(yè)的同時(shí)，出臺(tái)適量獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民就業(yè)的政策，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，并為其提供條件和優(yōu)惠政策。另一方面，努力拓寬農(nóng)民的就業(yè)渠道。縣、鄉(xiāng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)可以通過舉辦失地農(nóng)民專場(chǎng)招聘會(huì)，進(jìn)行相應(yīng)的空崗信息采集工作，打造失地農(nóng)民就業(yè)的“綠色通道”。最后，還要積極關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在吸納勞動(dòng)力就業(yè)方面的重要作用。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是大勢(shì)所趨，失地農(nóng)民在具有農(nóng)業(yè)管理、熟悉環(huán)境等優(yōu)勢(shì)的情況下，可從此入手，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

（五）提高農(nóng)民能力和素質(zhì)，積極培育現(xiàn)代化的新型農(nóng)民。農(nóng)民能力和素質(zhì)的提升包括兩個(gè)方面：一是具有較強(qiáng)的謀生本領(lǐng)和手段；二是能真正適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的生活規(guī)則和習(xí)慣。借助失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)以及農(nóng)村文化教育的加強(qiáng)，我們可以接受一批具有新知識(shí)、新信息和新技能的勞動(dòng)者。但是，農(nóng)民觀念的更新卻是一個(gè)更深層次的問題，它需要全社會(huì)的努力。中間需要政府引導(dǎo)，如組織專門學(xué)習(xí)、鼓勵(lì)農(nóng)民成人高等教育等，來加強(qiáng)失地農(nóng)民身份、角色和自我意識(shí)的轉(zhuǎn)變；需要村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織努力，如創(chuàng)建社區(qū)文化教育中心等，來提高失地農(nóng)民的生活品質(zhì)；更需要失地農(nóng)民自身不斷學(xué)習(xí)、不斷摸索來適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下的就業(yè)和生活方式。