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    在實(shí)踐中健全人大及其常委會(huì)的調(diào)查研究制度

    2009-02-25 06:32陳寒楓
    人大研究 2009年2期
    關(guān)鍵詞:辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)法檢查人大常委會(huì)

    陳寒楓

    人大及其常委會(huì)的調(diào)查研究制度主要包括特定問(wèn)題調(diào)查、立法調(diào)研、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研、工作調(diào)研和一般性調(diào)研等六種形式的調(diào)研。

    特定問(wèn)題調(diào)查既可以由人代會(huì)組織,也可以由人大常委會(huì)組織,是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)。它既是人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的一種形式,或者說(shuō)是人大及其常委會(huì)的一種監(jiān)督形式,又是人大及其常委會(huì)調(diào)查研究制度的一個(gè)重要組成部分。

    對(duì)于其他各種調(diào)研形式,人代會(huì)受會(huì)期和各種主客觀條件的限制,不可能自己組織進(jìn)行,只能授權(quán)同級(jí)人大常委會(huì)組織進(jìn)行,或者在人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下,由人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行。因此,特定問(wèn)題調(diào)查以外的其他各種調(diào)研形式,多數(shù)是人大常委會(huì)組織進(jìn)行,或者在人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,由人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行。這些也可以稱為人大常委會(huì)的調(diào)查研究制度。

    關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查,因?yàn)橐延星拔膶iT論述,本文不再重述,而重點(diǎn)論述人大及其常委會(huì)其他形式的調(diào)查研究。

    一、關(guān)于人大及其常委會(huì)調(diào)查研究的法律規(guī)定

    除特定問(wèn)題調(diào)查以外,關(guān)于人大及其常委會(huì)其他方面和其他形式的調(diào)查研究,有關(guān)法律規(guī)定如下:

    (一)憲法、全國(guó)人大組織法都規(guī)定,全國(guó)人大代表應(yīng)當(dāng)聽取和反映人民群眾的意見(jiàn)和要求;代表法規(guī)定,代表應(yīng)當(dāng)采取各種方式聽取人民群眾的意見(jiàn)。

    這里雖然沒(méi)有直接使用調(diào)查研究這一概念,但眾所周知,調(diào)查研究是聽取意見(jiàn)和要求的方式之一。

    (二)全國(guó)人大組織法規(guī)定,全國(guó)人大各專門委員會(huì)對(duì)屬于全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題,進(jìn)行調(diào)查研究。

    (三)地方組織法規(guī)定,各專門委員會(huì)在本級(jí)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題,進(jìn)行調(diào)查研究。

    (四)監(jiān)督法規(guī)定,常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前,委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議可以組織本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和本級(jí)人大代表,對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行專題調(diào)查研究;常委會(huì)可以安排參加專題調(diào)查研究的代表列席常委會(huì)會(huì)議;地方各級(jí)人大常委會(huì)審議撤職案,可以由主任會(huì)議提議,經(jīng)全體會(huì)議決定,組織調(diào)查委員會(huì),由以后的常委會(huì)會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告,審議決定。

    監(jiān)督法還規(guī)定,根據(jù)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題,本級(jí)人大代表對(duì)“一府兩院”工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)中集中反映的問(wèn)題,本級(jí)人大常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題,本級(jí)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題,人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題,社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題,各級(jí)人大常委會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題,有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。

    (五)預(yù)算法規(guī)定,縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查。

    (六)立法法規(guī)定,列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案,法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見(jiàn)。聽取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見(jiàn);

    應(yīng)當(dāng)收集整理分組審議的意見(jiàn)和各方面提出的意見(jiàn)以及其他有關(guān)資料。列入常委會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案,經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定,可以將法律草案公布,征求意見(jiàn)。

    雖然這里也沒(méi)有使用調(diào)查研究這個(gè)概念,但是,顯而易見(jiàn),座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì),發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見(jiàn),收集整理各方面提出的意見(jiàn)以及其他有關(guān)資料,公布法律草案征求意見(jiàn),都是很重要的具體的調(diào)查研究方法。

    (七)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》中規(guī)定,執(zhí)法檢查組要深入基層、深入實(shí)際、深入群眾,采用聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查、實(shí)地考察等多種形式,了解和掌握法律實(shí)施的真實(shí)情況,研究法律實(shí)施中存在的問(wèn)題;對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件,委員長(zhǎng)會(huì)議可以交由專門委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查等等。該法不僅明確規(guī)定了人大及其常委會(huì)調(diào)查研究中特定問(wèn)題調(diào)查、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研、工作調(diào)研和一般性調(diào)研等五種具體形式,還規(guī)定了調(diào)查研究的“三深入”原則——深入基層、深入實(shí)際、深入群眾,還規(guī)定了聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查、實(shí)地考察等多種具體調(diào)研方法。

    (八)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》中規(guī)定,經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議專項(xiàng)批準(zhǔn),全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)可以對(duì)各部門、各預(yù)算單位、重大建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算資金使用和專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行調(diào)查。

    (九)《全國(guó)人大常委會(huì)組成人員守則》規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)組成人員要經(jīng)常進(jìn)行調(diào)查研究,聽取群眾意見(jiàn)和要求。

    二、對(duì)人大及其常委會(huì)各種調(diào)研形式的分述

    (一)立法調(diào)研

    立法法所規(guī)定的調(diào)研,主要是指法律法規(guī)草案提交人大或其常委會(huì)審議后和審議過(guò)程中,需要做和可以做的調(diào)研。

    立法法關(guān)于立法時(shí)進(jìn)行調(diào)研的規(guī)定,雖然具體是針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)定的,同樣也適用于有制定地方性法規(guī)權(quán)的地方各級(jí)人大常委會(huì),即擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方各級(jí)人大常委會(huì)也應(yīng)按照立法法的有關(guān)規(guī)定辦。

    立法調(diào)研可以由相應(yīng)的人大常委會(huì)組織,也可以由相關(guān)專門委員會(huì)組織;按立法法的規(guī)定,還可以由常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)(本文作者認(rèn)為,這包括人大常委會(huì)、專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)——下同)組織;可以組織調(diào)研組進(jìn)行調(diào)研,也可以不組織調(diào)研組,直接召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì),將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見(jiàn),收集整理各方面提出的意見(jiàn)以及其他有關(guān)資料。

    立法法還規(guī)定,列入常委會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案,可以將法律草案公布,征求意見(jiàn)。這既是民主立法的重要措施,也是一種很重要的具體的調(diào)查研究方法。廣大人民群眾可以通過(guò)信函、電話來(lái)參與,也可以在網(wǎng)絡(luò)上給有關(guān)網(wǎng)站發(fā)帖子、自辦博客、發(fā)送電子郵件來(lái)參與。

    上級(jí)人大常委會(huì)、相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織調(diào)研組在進(jìn)行立法調(diào)研時(shí),在組織座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)聽取各方面意見(jiàn)時(shí),上級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見(jiàn),收集整理各方面提出的意見(jiàn)以及其他有關(guān)資料時(shí),上級(jí)人大常委會(huì)公布法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)時(shí),下級(jí)人大及其常委會(huì)包括沒(méi)有法律法規(guī)制定權(quán)的縣級(jí)人大及其常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,都應(yīng)該努力協(xié)助做好有關(guān)工作,發(fā)動(dòng)本級(jí)人大代表、人大常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員,本行政區(qū)域的廣大人民群眾,積極參與相關(guān)立法活動(dòng),協(xié)助收集和整理信函、電話、網(wǎng)絡(luò)提供的信息,集思廣益,幫助上級(jí)立法機(jī)關(guān)把法律法規(guī)制定好。

    有法律法規(guī)制定權(quán)的人大及其常委會(huì)要主動(dòng)邀請(qǐng)有關(guān)人大代表參加立法調(diào)研。立法調(diào)研主要是聽取各方面的意見(jiàn),是匯總各方面的意見(jiàn)和信息,因此,不管意見(jiàn)的價(jià)值大小、是對(duì)是錯(cuò),都要匯總起來(lái),供法律法規(guī)起草機(jī)關(guān)和審議機(jī)關(guān)參考。

    (二)執(zhí)法調(diào)研

    執(zhí)法調(diào)研是近幾屆全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大各專門委員會(huì)和地方人大共同創(chuàng)造的一種帶有監(jiān)督作用的調(diào)研形式。

    執(zhí)法調(diào)研的作用類似執(zhí)法檢查,但程序簡(jiǎn)單得多,人數(shù)可多可少,少則可以兩三個(gè)人;時(shí)間可長(zhǎng)可短,最少可以幾天就完成;牽涉面較小,不占用“一府兩院”很多時(shí)間和精力,因此,組織起來(lái)容易得多,可以真正做到輕車簡(jiǎn)從。

    地方各級(jí)人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu),都可以進(jìn)行執(zhí)法調(diào)研,重大的典型違法案件,主任會(huì)議可以交由專門委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。

    執(zhí)法調(diào)研一般應(yīng)成立調(diào)研組來(lái)進(jìn)行,要深入現(xiàn)場(chǎng),進(jìn)行實(shí)地考察,取得第一手感性資料。調(diào)研組要在調(diào)研中區(qū)分對(duì)錯(cuò)是非,給“一府兩院”執(zhí)法情況以客觀、公正、真實(shí)的評(píng)價(jià)。因此,執(zhí)法調(diào)研不到現(xiàn)場(chǎng)不行,通過(guò)其他方式和渠道得到的信息,只能參考,不能代替實(shí)地調(diào)查研究。

    執(zhí)法調(diào)研的一個(gè)不可缺少的程序是,調(diào)研組必須向派出它的人大常委會(huì)或?qū)iT委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)提交調(diào)研報(bào)告。一般的說(shuō),調(diào)研組也會(huì)向被調(diào)查的“一府兩院”或其部門反饋意見(jiàn),但不直接處理問(wèn)題。對(duì)調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的重要問(wèn)題,派出調(diào)研組的人大常委會(huì)或?qū)iT委員會(huì)可以跟蹤了解解決和處理的情況。這些程序都與執(zhí)法檢查類似。

    當(dāng)然,執(zhí)法調(diào)研比執(zhí)法檢查的強(qiáng)制性和權(quán)威性要弱一些。常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)組織的執(zhí)法調(diào)研也不能與人大常委會(huì)或?qū)iT委員會(huì)組織的執(zhí)法調(diào)研完全等同。但從這些年的實(shí)踐看,執(zhí)法調(diào)研的監(jiān)督作用仍然很明顯,對(duì)于推動(dòng)“一府兩院”改進(jìn)工作仍然非常有效。

    (三)專題調(diào)研

    專題調(diào)研是指各級(jí)人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)就專門問(wèn)題進(jìn)行的調(diào)查研究。專題調(diào)研首要的工作是確定調(diào)研的題目,即調(diào)研的專門問(wèn)題。目前,全國(guó)和地方各級(jí)人大常委會(huì)、專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)一般都是根據(jù):(1)過(guò)去執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題;(2)本級(jí)人大代表對(duì)“一府兩院”工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)中集中反映的問(wèn)題;(3)本級(jí)人大常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題;(4)本級(jí)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題;(5)人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題;(6)社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題,來(lái)確定若干關(guān)系本行政區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題,進(jìn)行專題調(diào)研。

    專題調(diào)研應(yīng)強(qiáng)調(diào)組織調(diào)研組深入實(shí)際,進(jìn)行實(shí)地考察,取得第一手的感性資料。因此,專題調(diào)研不深入到群眾中去不行,通過(guò)其他方式和渠道得到的信息,只能是參考,不能代替實(shí)地調(diào)研。

    (四)工作調(diào)研

    工作調(diào)研是為了進(jìn)一步做好人大工作,就人大工作本身進(jìn)行的調(diào)查研究。

    隨著人大工作制度化建設(shè)的發(fā)展,為使人大代表、人大常委會(huì)組成人員、人大專門委員會(huì)組成人員更好地行使職權(quán),也日益要求他們與搞好調(diào)查研究聯(lián)系在一起。例如,對(duì)人大代表、人大常委會(huì)組成人員提出議案,要求他們通過(guò)視察、專題調(diào)研等活動(dòng),深入實(shí)際,調(diào)查研究,在認(rèn)真醞釀并充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上提出;對(duì)人大代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn),也要求他們通過(guò)視察、專題調(diào)研和代表小組活動(dòng)等,深入實(shí)際,深入基層,調(diào)查研究,了解本行政區(qū)域內(nèi)的重要情況和問(wèn)題,了解人民群眾的意見(jiàn)和要求,在此基礎(chǔ)上提出。目前,在全國(guó)人代會(huì)上,把提出的議案以及建議、批評(píng)和意見(jiàn)分為三類:一類是通過(guò)專題調(diào)研和集中視察后形成的;一類是通過(guò)座談、走訪、征求意見(jiàn)形成的;第三類是結(jié)合本職工作、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出的。

    應(yīng)該說(shuō),各級(jí)人大及其常委會(huì)日益重視調(diào)查研究,而為了更好地履行職權(quán),各級(jí)人大代表、人大常委會(huì)組成人員、人大專門委員會(huì)組成人員也日益自覺(jué)地參與調(diào)查研究。工作調(diào)研包括人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)人大代表、人民群眾來(lái)信來(lái)訪的調(diào)研。

    (五)一般性調(diào)研

    憲法、全國(guó)人大組織法規(guī)定,全國(guó)人大代表應(yīng)當(dāng)聽取和反映人民的意見(jiàn)和要求;代表法規(guī)定,人大代表應(yīng)當(dāng)采取各種方式聽取人民群眾的意見(jiàn)。這里雖然沒(méi)有直接使用調(diào)查研究這一概念,但眾所周知,調(diào)查研究是聽取意見(jiàn)和要求的方式之一?!度珖?guó)人大常委會(huì)組成人員守則》則明確規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)組成人員要經(jīng)常進(jìn)行調(diào)查研究,聽取群眾意見(jiàn)和要求。

    一般性調(diào)研有時(shí)沒(méi)有特定的任務(wù),無(wú)任何限制地聽取人民群眾的意見(jiàn)和要求,但有時(shí),也可能會(huì)圍繞一個(gè)問(wèn)題,聽取人民群眾的意見(jiàn)和要求。開展一般性調(diào)研,人民群眾的什么意見(jiàn)和建議都可以提,什么問(wèn)題都可能涉及。在這個(gè)基礎(chǔ)上,可以選擇一些人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題,深入進(jìn)行調(diào)研。所以,兩種情況有可能轉(zhuǎn)化。在各種調(diào)研形式中,一般性調(diào)研有時(shí)是基礎(chǔ),隨著一般性調(diào)研的深入,可能轉(zhuǎn)化為立法調(diào)研、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研和工作調(diào)研。

    三、值得研究和探討的問(wèn)題

    在各級(jí)人大的共同努力下,人大及其常委會(huì)的調(diào)研制度日益健全,全國(guó)和地方各級(jí)人大都在努力開展調(diào)查研究,已經(jīng)形成良好的風(fēng)氣。但是,人大及其常委會(huì)的調(diào)研制度還有一些問(wèn)題需要探討和研究,以使人大及其常委會(huì)的調(diào)研制度更加健全,例如:

    (一)進(jìn)一步明確被調(diào)查的國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任、社會(huì)團(tuán)體與公民的權(quán)利和義務(wù)

    憲法規(guī)定,全國(guó)人代會(huì)組織的調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候,一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。

    全國(guó)人大議事規(guī)則也規(guī)定,全國(guó)人代會(huì)組織的調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候,一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)如實(shí)向它提供必要的材料。

    預(yù)算法規(guī)定,各級(jí)人大有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查,有關(guān)的政府、部門、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料。

    全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》中規(guī)定,有關(guān)部門和地方應(yīng)支持執(zhí)法檢查組的工作,提供真實(shí)情況和其他必要的幫助。應(yīng)該說(shuō),這個(gè)原則也適用于各級(jí)人大常委會(huì)的調(diào)查研究。

    制定這些法律時(shí),在我國(guó)法律體系中尚未正式出現(xiàn)公法私法、公權(quán)力私權(quán)力的概念。立法法規(guī)定,立法應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。權(quán)力與責(zé)任是公法的基本法律規(guī)范,權(quán)利與義務(wù)是私法的基本法律規(guī)范。這是我國(guó)法律第一次提出要科學(xué)合理地區(qū)分公法私法的基本法律規(guī)范。

    因此,從公法私法的角度看,在人大及其常委會(huì)調(diào)查研究時(shí),如實(shí)反映情況和提供必要的材料或者說(shuō)提供真實(shí)情況和其他必要的幫助,是享有公權(quán)力的有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)或者說(shuō)有關(guān)的政府、部門、單位的職責(zé),對(duì)只有私權(quán)力的單位、個(gè)人或者說(shuō)社會(huì)團(tuán)體和公民來(lái)說(shuō),則是其法律義務(wù)。

    對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或者說(shuō)有關(guān)的政府、部門、單位來(lái)說(shuō),如果它們不如實(shí)反映情況和提供必要的材料、不提供真實(shí)情況和其他必要的幫助,或者說(shuō)不履行職責(zé),其承擔(dān)法律責(zé)任的方式是給予行政處分,或者剝奪其部分或全部權(quán)力。

    對(duì)只有私權(quán)力的單位、個(gè)人或者說(shuō)社會(huì)團(tuán)體和公民來(lái)說(shuō),如果它們不如實(shí)反映情況和提供必要的材料、不提供真實(shí)情況和其他必要的幫助,或者說(shuō)不履行義務(wù),應(yīng)該規(guī)定一定的強(qiáng)制手段和承擔(dān)法律責(zé)任的形式,還應(yīng)該規(guī)定他們應(yīng)享有的權(quán)利,例如,為其保密,防止提供意見(jiàn)的人遭受打擊報(bào)復(fù)等。

    (二)明確各種調(diào)研方法的組織程序和具體要求

    聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查、實(shí)地考察是人大及其常委會(huì)經(jīng)常采用的行之有效的調(diào)研方法。隨著信息化的發(fā)展,具體的調(diào)研方法更加多種多樣,可以采用電話記錄、視頻會(huì)議、電子郵件、各級(jí)人大的網(wǎng)站、公民博客等形式進(jìn)行。來(lái)信來(lái)訪也是調(diào)研的一種渠道。

    這些調(diào)研方法的組織工作和運(yùn)作程序很不相同,有的簡(jiǎn)單,有的復(fù)雜;對(duì)組織方、參與方的要求,除了前面所述的若干基本原則外,一些具體要求也不太一樣。例如:

    關(guān)于抽樣調(diào)查,需要確定調(diào)研題目、調(diào)研人群、調(diào)查表欄目、抽樣的百分比,調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì),調(diào)查結(jié)果的公布等。

    關(guān)于座談會(huì)、聽證會(huì),需要確定座談或聽證的題目、時(shí)間、地點(diǎn)、會(huì)議程序、主持人、參加人員,需要安排會(huì)議記錄、參考資料發(fā)放、發(fā)言整理和上報(bào)等工作。

    關(guān)于視頻會(huì)議,除一般座談會(huì)的上述組織工作外,還有視頻設(shè)備的安裝、調(diào)試、管理,各分會(huì)場(chǎng)的通知、組織和相互之間的協(xié)調(diào)、錄音錄像等。

    關(guān)于電子郵件、人大網(wǎng)站、公民博客,需要普及有關(guān)知識(shí),公布相關(guān)網(wǎng)站的網(wǎng)址、相關(guān)電子信箱的地址,實(shí)行實(shí)名制和專人管理,明確人大網(wǎng)站和其他網(wǎng)站有關(guān)信息的收集、整理、上報(bào)的辦法,必要時(shí)開展一定的互動(dòng)。

    關(guān)于來(lái)信來(lái)訪這種調(diào)研渠道,更是有嚴(yán)格的收集、整理、上報(bào)、催辦、反饋、答復(fù)、歸檔等一系列工作程序和管理辦法。

    對(duì)調(diào)研的各種具體方法都需要認(rèn)真研究其組織工作和有關(guān)程序,通過(guò)法律、地方性法規(guī)或者其他規(guī)范性文件,使之規(guī)范起來(lái),以便于各級(jí)人大的工作相互銜接和配合,減少隨意性,提高人大及其常委會(huì)調(diào)研工作的效率和水平。

    (三)正確把握人大常委會(huì)、專門委員會(huì)組織的調(diào)研和常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的調(diào)研的不同

    人大常委會(huì)、專門委員會(huì)組織的調(diào)研,或者說(shuō)由人大常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員、人大代表進(jìn)行的調(diào)研都是他們履行法定職權(quán)的行為,是有法律意義的。調(diào)研組中如果有常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員、人大代表參加,只能從他們中間產(chǎn)生負(fù)責(zé)人。人大機(jī)關(guān)工作人員參加調(diào)研組,主要是為常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員、人大代表服務(wù),不能代替他們發(fā)表意見(jiàn)和行使職權(quán)。

    人大常委會(huì)、專門委員會(huì)組織的調(diào)研,是行使人大常委會(huì)或?qū)iT委員會(huì)的法定職權(quán),可以邀請(qǐng)有關(guān)人大代表直接參加調(diào)研組或調(diào)研工作。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)組織的調(diào)研不具有行使法定職權(quán)的意義,多數(shù)情況是了解我國(guó)或者本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面的實(shí)際情況和人民群眾的意見(jiàn)和建議,是一種工作方法,不具有法律意義,因此,可以征求人大代表的意見(jiàn),但不能邀請(qǐng)人大代表直接參加調(diào)研組或調(diào)研工作。只有人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議(地方人大是主任會(huì)議)、專門委員會(huì)授權(quán)或者委托進(jìn)行的調(diào)研,才具有法律意義,也可以邀請(qǐng)有關(guān)人大代表直接參加調(diào)研組或調(diào)研工作。對(duì)此,法律規(guī)定得還不太明確,在組織調(diào)研時(shí),有的地方有的調(diào)研組沒(méi)有嚴(yán)格按這個(gè)原則辦。

    另外,調(diào)研組或調(diào)研人員必須向派出它的人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議(地方人大是主任會(huì)議)或?qū)iT委員會(huì)提交調(diào)研報(bào)告。

    這些都需要通過(guò)法律、地方性法規(guī)或者其他規(guī)范性文件,使之規(guī)范起來(lái)。

    (四)應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法檢查和執(zhí)法調(diào)研工作的協(xié)調(diào)

    監(jiān)督法出臺(tái)后,對(duì)專門委員會(huì)的執(zhí)法檢查出現(xiàn)了不同看法。確實(shí),如果各級(jí)人大的專門委員會(huì)都搞執(zhí)法檢查,“一府兩院”的負(fù)擔(dān)太重。有的地方和部門已經(jīng)反映應(yīng)接不暇。因此,對(duì)于專門委員會(huì)是否可以協(xié)助同級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)、是否可以組織執(zhí)法檢查,需要在實(shí)踐中繼續(xù)研究和討論。目前,從全國(guó)人大到地方人大,基本上停止了專門委員會(huì)的執(zhí)法檢查,僅組織人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查。但是,如果不注意協(xié)調(diào),執(zhí)法檢查和執(zhí)法調(diào)研加起來(lái),也可能數(shù)量過(guò)多,使“一府兩院”的負(fù)擔(dān)過(guò)重。如何搞好執(zhí)法檢查和執(zhí)法調(diào)研的協(xié)調(diào),這是一個(gè)需要在實(shí)踐中研究的問(wèn)題。即每年進(jìn)行多少次執(zhí)法檢查和執(zhí)法調(diào)研為好?每年檢查多少部法律法規(guī)的執(zhí)行情況和就多少部法律法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研,它們之間如何分工,如何配合,這些仍然需要在實(shí)踐中不斷摸索,不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

    (五)應(yīng)對(duì)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定

    監(jiān)督法規(guī)定,常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以調(diào)查研究,立法法在一些條款中規(guī)定了常委會(huì)工作機(jī)構(gòu),例如規(guī)定常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見(jiàn);常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見(jiàn)。但是,立法法并未明確哪個(gè)機(jī)構(gòu)是常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定規(guī)定,預(yù)算工作委員會(huì)是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)督法、立法法規(guī)定的常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)顯然不僅僅是指全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)。實(shí)際上,全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu),有預(yù)算工作委員會(huì)、法制工作委員會(huì)、香港基本法委員會(huì)、澳門基本法委員會(huì)。那么,上述法律規(guī)定是不是包括所有這些機(jī)構(gòu),還是專指其中某些機(jī)構(gòu)?

    代表法、全國(guó)人大議事規(guī)則、地方組織法、全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于執(zhí)法檢查的若干規(guī)定等法律都規(guī)定的是人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu),并未規(guī)定工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)督法、立法法規(guī)定的常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是否包括人大常委會(huì)、專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)?從所規(guī)定的職權(quán)和具體工作看,應(yīng)該包括。但法律的特點(diǎn)就是它的明確性,不能模糊,不能靠猜測(cè)。

    究竟哪些機(jī)構(gòu)是人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)、哪些機(jī)構(gòu)是人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu),人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)與人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是什么關(guān)系、它們的職能各是什么,法律規(guī)定的人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的職權(quán),是否也是人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職權(quán),人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作,是否也是人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作,人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)是否包括專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu),這些都需要立法機(jī)關(guān)明確規(guī)定或者作出明確的立法解釋。

    (六)需要明確若干個(gè)法律概念

    1. 監(jiān)督法規(guī)定,地方各級(jí)人大常委會(huì)審議撤職案,可以由主任會(huì)議提議,經(jīng)全體會(huì)議決定,組織調(diào)查委員會(huì),由以后的常委會(huì)會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告,審議決定。

    從這一條款中,看不出這里是特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)還是另一種調(diào)查委員會(huì)。應(yīng)該作出明確的立法解釋。

    2. 預(yù)算法規(guī)定,縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查,其中,對(duì)重大問(wèn)題的調(diào)查,從條款中,也看不出這種調(diào)查是否屬于特定問(wèn)題調(diào)查,也需要明確的立法解釋。

    (七)對(duì)調(diào)研組的調(diào)研和代表個(gè)人的調(diào)研應(yīng)該一視同仁

    在實(shí)際工作中,有一些地方的一些人,對(duì)本級(jí)特別是上級(jí)人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)組織的調(diào)研組進(jìn)行的調(diào)研比較重視,能夠如實(shí)反映情況和提供必要的材料或者說(shuō)提供真實(shí)情況和其他必要的幫助,而對(duì)人大代表個(gè)人進(jìn)行的調(diào)研則不夠重視,不積極提供真實(shí)情況,不積極提供必要的材料和其他必要的幫助,而是敷衍塞責(zé),應(yīng)付了事。各級(jí)人大應(yīng)該注意解決這個(gè)問(wèn)題,使各級(jí)人大代表個(gè)人進(jìn)行調(diào)研時(shí),也能享有法律所規(guī)定的權(quán)利,得到真實(shí)情況、必要的材料和其他必要的幫助。

    (作者系全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)政協(xié)港澳臺(tái)僑委員會(huì)委員)

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