發(fā)揮主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中的作用

賀修平

加強和改進(jìn)人大監(jiān)督工作、增強人大監(jiān)督實效，是一項錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程。其中，加強處理人大常委會重要日常工作的機構(gòu)——主任會議的建設(shè)，充分發(fā)揮其作用，無疑是重要一環(huán)。監(jiān)督法的頒布實施，則進(jìn)一步明確了主任會議在處理人大常委會重要日?！氨O(jiān)督工作”中的工作職責(zé)，從而進(jìn)一步顯示了主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中的法律地位和重要作用。本文在此著重就主任會議的性質(zhì)和工作特點及主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中的職責(zé)、作用、運作等四個方面做些淺顯的分析和思考。

一、關(guān)于主任會議的性質(zhì)和工作特點

界定主任會議的性質(zhì)和工作特點是加強和規(guī)范主任會議建設(shè)、依法有效發(fā)揮主任會議作用的前提。

（一）關(guān)于主任會議的性質(zhì)。弄清主任會議的性質(zhì)，筆者認(rèn)為關(guān)鍵是要弄清兩個關(guān)系，即主任會議與人大常委會之間的關(guān)系、主任會議與常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)之間的關(guān)系。而要弄清這兩個關(guān)系，很關(guān)鍵的則是要弄清主任會議與常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)的地位和權(quán)力來源。地方組織法第四十八條規(guī)定，人大常委會主任、副主任和秘書長組成主任會議，主任會議處理常委會的重要日常工作。第五十三條規(guī)定，常委會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。這兩條規(guī)定表明，主任會議的地位和權(quán)力是法律直接賦予的，而常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)的地位和職責(zé)則是常委會依法賦予的。由此可知，主任會議并不等同于常委會的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。但從人大常委會的性質(zhì)、地位和法律賦予主任會議的職責(zé)來看，主任會議與人大常委會又構(gòu)成服務(wù)與被服務(wù)、監(jiān)督與執(zhí)行的關(guān)系。主任會議要對人大常委會負(fù)責(zé)，要嚴(yán)格按照人大常委會的決議、決定和工作部署開展工作。這一點則與常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)的性質(zhì)相同。但顯然主任會議的權(quán)力高于、職責(zé)大于常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。主任會議有權(quán)組織、督促、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)貫徹落實常委會決議決定和工作部署。對主任會議的決定和部署，常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)負(fù)有貫徹執(zhí)行的責(zé)任，同時也要為主任會議開展工作提供服務(wù)保障。因此，主任會議與常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)之間又構(gòu)成服務(wù)與被服務(wù)、監(jiān)督與執(zhí)行的關(guān)系。

（二）關(guān)于主任會議的工作特點。主任會議的性質(zhì)決定了其工作特點。與常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)相比，主任會議工作主要有三大特點：一是有較強的議決性。即研究處理重要事項必須進(jìn)行民主審議和集體表決，不能靠“拍腦袋”、或像實體機構(gòu)那樣由“長官”決策。二是工作程序的規(guī)范性要求高。如對會議的召集、主持、會議有效召開的法定到會人數(shù)、會議表決的有效性等，都必須有嚴(yán)肅的、規(guī)范的規(guī)定，否則就無法體現(xiàn)其議決性特點。三是作出的決定法律效力較強，執(zhí)行范圍也較廣，可以涉及“一府兩院”，從而對人大常委會實施監(jiān)督的影響力和作用也較大。

二、主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中的職責(zé)

綜合歸納監(jiān)督法涉及主任會議工作的規(guī)定，主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中主要有以下六種職權(quán)：

（一）監(jiān)督議題的確定權(quán)。具體主要有兩項職責(zé)：一是確定人大常委會聽取和審議人民政府、人民法院、人民檢察院的專項工作報告的議題；二是確定人大常委會組織執(zhí)法檢查的議題。監(jiān)督法第九條和第二十三條分別規(guī)定，人大常委會聽取和審議專項工作報告的年度計劃與實施執(zhí)法檢查的年度計劃，由主任會議通過。在具體實踐中，這一職權(quán)的運作是這樣，首先由人大常委會的辦事機構(gòu)或有關(guān)工作機構(gòu)提出原始議題，主任會議通過對原始議題進(jìn)行研究、審議，最后形成正式監(jiān)督議題。

（二）實施監(jiān)督的提請權(quán)。這一職權(quán)與監(jiān)督議題的確定權(quán)有微小差別，主要是監(jiān)督議題的提出主體不同，這一方面的監(jiān)督議題是由主任會議直接研究提出。具體主要有四項職責(zé)：一是根據(jù)地方組織法第四十六條的規(guī)定，向人大常委會提出屬于本級人大常委會“監(jiān)督職權(quán)”范圍內(nèi)的議案；二是向人大常委會提請審議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會；三是向人大常委會提出撤職案；四是向人大常委會提請審議特定調(diào)查委員組成人員名單。

（三）提請監(jiān)督的裁決權(quán)。具體主要有六項職責(zé)：一是決定將執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查報告提請人大常委會審議；二是決定將“一府兩院”研究處理常委會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見和執(zhí)法檢查報告情況的書面報告提請人大常委會審議；三是決定將有關(guān)方面提出的質(zhì)詢案交由受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)；四是決定將有關(guān)方面不滿意受質(zhì)詢機關(guān)答復(fù)的要求交由受質(zhì)詢機關(guān)再次答復(fù)；五是決定將有關(guān)方面提出的組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會的提議提請人大常委會會議審議；六是決定將有關(guān)方面提出的撤職案提交人大常委會會議審議。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，上述監(jiān)督議題的提請主體有五個，即：執(zhí)法檢查組、人民政府、人民法院、人民檢察院、常委會組成人員。

（四）監(jiān)督形式的選擇權(quán)。這一權(quán)力實際上是由提請監(jiān)督的裁決權(quán)衍生而來。特別是對于“質(zhì)詢”、“特定問題調(diào)查”、“撤職案的審議和決定”這三種不經(jīng)常使用的監(jiān)督形式，賦予主任會議提請監(jiān)督的裁決權(quán)的同時，也就賦予了其選擇監(jiān)督形式的權(quán)力，即完全由主任會議決定是否實施某種形式的監(jiān)督。因而，主任會議對于監(jiān)督形式的選擇權(quán)具體也主要是指三種監(jiān)督形式的選擇，即“質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定”。

（五）監(jiān)督公開的主導(dǎo)權(quán)。從監(jiān)督法第八條、第二十三條的規(guī)定中可以明確得出，人大常委會聽取和審議專項工作報告及開展執(zhí)法檢查的年度計劃均是在主任會議通過后才能予以公布，這實質(zhì)上是將這兩項監(jiān)督工作公開的主導(dǎo)權(quán)賦予了主任會議。至于其他監(jiān)督工作公開的實施，雖然監(jiān)督法沒有明確提出，但根據(jù)地方組織法所賦予的主任會議處理人大常委會重要日常工作的法定職權(quán)，原則上也應(yīng)交由主任會議研究處理，經(jīng)主任會議同意后才能操作。

（六）視察和專題調(diào)研權(quán)。對于人大常委會開展視察和專題調(diào)研，雖然地方人大已實踐、探索多年，但法律并沒有明確規(guī)定。只有代表法規(guī)定人大代表在閉會期間可以開展視察活動。監(jiān)督法賦予主任會議對有關(guān)專項工作進(jìn)行視察和專題調(diào)研的職權(quán)，可以說是從法律上對視察和專題調(diào)研作為加強人大監(jiān)督的有效形式給予了肯定。

三、主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中的地位和作用

主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中的地位和作用是由主任會議的性質(zhì)決定和體現(xiàn)的。主任會議通過依法履行地方組織法和監(jiān)督法賦予的職責(zé)，其地位和作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）主任會議是人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的一個法定程序環(huán)節(jié)。監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會七個方面的監(jiān)督工作，從字面上看，除第二個方面“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告”、第四個方面“規(guī)范性文件的備案審查”沒有明確提到主任會議的職責(zé)外，其他六個方面均有明確標(biāo)識主任會議的工作內(nèi)容和程序，總共涉及九條十四處。其實，關(guān)于第二個方面和第四個方面的監(jiān)督工作，亦不可能脫離主任會議這個環(huán)節(jié)。目前，地方各級人大常委會審查批準(zhǔn)決算及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行情況報告的普遍做法是，先由人大常委會財經(jīng)工委對上述報告進(jìn)行初審并向主任會議報告初審情況，然后由主任會議研究決定提請人大常委會會議審議。關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查，一般的做法也都是要經(jīng)過主任會議的研究處理。否則，就無法體現(xiàn)和落實地方組織法所賦予主任會議處理人大常委會重要日常工作的原則和權(quán)力。自2008年10月1日起施行的《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》，就明確規(guī)定主任會議有權(quán)決定向規(guī)范性文件制定機關(guān)提出對規(guī)范性文件的書面審查意見及將撤銷規(guī)范性文件的議案提請人大常委會會議審議。由此可見，主任會議實際上貫穿了監(jiān)督法所規(guī)定的全部方面的監(jiān)督工作。也就是說，無論采取何種方式、無論開展哪一方面的監(jiān)督，都不可能越過主任會議這一環(huán)節(jié)。

（二）主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中擔(dān)負(fù)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通責(zé)任。主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通作用是由法律賦予的主任會議性質(zhì)所決定的。如前文所述，主任會議實際上是介于人大常委會與常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)之間的中間組織，在人大常委會監(jiān)督職權(quán)的行使鏈條中發(fā)揮著一定程度的中樞作用。主任會議所處的位置，要求主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中負(fù)有兩大職責(zé)：一是對重要日常監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織責(zé)任，也就是凡重要日常監(jiān)督事項，主任會議都應(yīng)予研究處理，精心組織安排。這也是一個法定程序要求。二是在常委會與一般辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)之間發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通的橋梁紐帶作用。一方面，組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促一般辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)分工貫徹落實人大常委會的監(jiān)督工作部署；一方面，聽取、匯總、分析、研究一般辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)對于監(jiān)督工作的提議、意見和工作報告，向人大常委會提出相關(guān)處理建議。

（三）主任會議對人大常委會有效行使監(jiān)督權(quán)具有參謀助手作用。主任會議的這一作用是由法律賦予主任會議的職權(quán)衍生出來的。主要體現(xiàn)在四個方面：一是通過發(fā)揮監(jiān)督議題的確定權(quán)作用，確保人大常委會聽取和審議專項工作報告及實施執(zhí)法檢查的議題緊緊圍繞本地區(qū)工作大局和人民群眾普遍關(guān)注的社會熱點難點問題，進(jìn)一步增強人大常委會監(jiān)督議題的針對性；二是通過組織開展專題視察或?qū)ｎ}調(diào)研，進(jìn)一步保證人大常委會組成人員知情權(quán)，增進(jìn)對專項工作報告議題的了解，從而進(jìn)一步提高常委會會議聽取和審議專項工作報告的效果。三是通過發(fā)揮提請監(jiān)督的裁決權(quán)和監(jiān)督形式的選擇權(quán)作用，聽取和審議有關(guān)議案、提議或工作報告，提出相關(guān)建議，為人大常委會行使監(jiān)督權(quán)進(jìn)行過濾、把關(guān)和提供參考，進(jìn)一步增強人大常委會監(jiān)督的實效性和可操作性。四是依據(jù)人大常委會會議的授權(quán)，直接處理特定事情。很多地方的人大常委會都有這種做法。實踐證明，常委會會議授權(quán)主任會議處理特定監(jiān)督事務(wù)，有利于提高人大常委會監(jiān)督的效率。

綜上所述，發(fā)揮主任會議職能作用，既是人大常委會開展監(jiān)督工作的法定程序要求，也是人大常委會有效行使監(jiān)督權(quán)的動力追求和效率追求。

四、當(dāng)前主任會議運作中需要加強的有關(guān)問題

隨著我國民主政治的不斷發(fā)展，以及人大工作者的努力實踐和探索，目前，地方人大常委會在主任會議的召集和主持、出席和列席及表決原則等工作程序方面，都已達(dá)成較為成熟和規(guī)范的共識與做法。但筆者認(rèn)為，當(dāng)前，地方人大常委會在發(fā)揮主任會議的組織領(lǐng)導(dǎo)作用和參謀助手作用方面尤其是后者，仍然還很不夠。在發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用方面，主要問題表現(xiàn)是：有的讓主任會議形同虛設(shè)，一年難得開幾次會，更無從談起緊緊圍繞常委會重要監(jiān)督議題開展工作；有的則發(fā)揮過了頭，事無巨細(xì)均納入主任會議研究處理，沒有真正擺正主任會議負(fù)責(zé)處理重要日常監(jiān)督工作的位置。在發(fā)揮參謀助手作用方面，主要問題表現(xiàn)是重程序輕審議，會議議題計劃性不強，會議審議準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致會議質(zhì)量不高，對人大常委會會議履行聽取和審議工作報告職責(zé)提不出真正有價值、建設(shè)性強的參考建議。

加強主任會議建設(shè)，目的是要真正發(fā)揮主任會議的職能作用，為人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)、增強監(jiān)督實效提供有效服務(wù)——按照主任會議的職能，即是要發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用和參謀助手作用，而不僅僅是把主任會議作為一種法定程序來完成。因此，加強主任會議建設(shè)，當(dāng)前最迫切需要解決的問題就是如何發(fā)揮主任會議在人大常委會監(jiān)督工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用和參謀助手作用。尤其是在人大常委會聽取和審議專項工作報告、實施執(zhí)法檢查、組織質(zhì)詢等方面，更要努力發(fā)揮好作用。為此，有五個方面需要進(jìn)一步強化：

（一）會議召開的有效性。主任會議的組成人員是人大常委會的主任、副主任，是一種為數(shù)較少的集體，尤其是對基層人大常委會而言。因此，強調(diào)和科學(xué)設(shè)置主任會議有效召開的法定到會成員非常重要。否則，就無異于一般意義上的主任辦公會。這也是強化主任會議法定地位、嚴(yán)肅主任會議形象的重要體現(xiàn)。

（二）會議議題的計劃性和規(guī)范性。要緊緊圍繞人大常委會年度監(jiān)督工作計劃，同時制訂主任會議的年度工作計劃或召開會議的議題方案。確定會議議題的范疇，既要依據(jù)監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定，同時又要結(jié)合本地區(qū)工作實際來把握。只有強化主任會議議題的計劃性和規(guī)范性，才能做到精心準(zhǔn)備會期，確保會議質(zhì)量。

（三）會議主體知情權(quán)的保證。特別是對監(jiān)督法沒有明確規(guī)定需經(jīng)主任會議研究或向主任會議報告的內(nèi)容，如有關(guān)工作機構(gòu)對“一府兩院”研究處理審議意見情況的意見、財經(jīng)工委的財經(jīng)初審意見及政府有關(guān)部門研究處理初審意見的情況等，在實際操作中或制定具體工作程序時，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際納入主任會議工作范疇。這就需要進(jìn)一步強化常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)的服務(wù)職能，特別是要積極協(xié)助主任會議組成人員做好會前調(diào)研。

（四）會議的審議職能。強化主任會議的審議職能，是主任會議作為議事機構(gòu)、決策機構(gòu)的性質(zhì)要求。主任會議作為常委會的服務(wù)機構(gòu)，在常委會會議聽取和審議工作報告前，負(fù)有初步審查、嚴(yán)格把關(guān)的重要職責(zé)。突出主任會議的審議職能，是有效發(fā)揮主任會議對人大常委會監(jiān)督工作的參謀助手作用的重要途徑。

（五）常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)的服務(wù)職能。常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)要圍繞主任會議議題，做好調(diào)查研究和相關(guān)準(zhǔn)備工作，當(dāng)好參謀助手，使主任會議討論、決定事項建立在可靠的基礎(chǔ)上。

（作者單位：廣東省廣州市黃埔區(qū)人大常委會）