棘手的難題：土地的“原始取得”

王志安

十七屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的新措施，在媒體和學(xué)界引發(fā)熱議。激進(jìn)的學(xué)者認(rèn)為，改革的方向和目標(biāo)是將完整的土地所有權(quán)重新還給農(nóng)民。從大的方向上看，這應(yīng)是未來(lái)中國(guó)產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的方向。但是，制約這一制度落實(shí)的障礙除了意識(shí)形態(tài)之外，還有一個(gè)相當(dāng)棘手的難題需要處理，那就是土地的“原始取得”問(wèn)題。

新中國(guó)成立前后，農(nóng)村和城市都進(jìn)行了一系列土地改革。在農(nóng)村，對(duì)地主富農(nóng)的土地予以沒(méi)收，分給沒(méi)有土地或地少的貧農(nóng)。后來(lái)經(jīng)過(guò)合作化和人民公社化，這些土地的所有權(quán)又收歸集體所有。在城市，建國(guó)初期將敵逆房產(chǎn)率先收歸國(guó)有，公私合營(yíng)時(shí)期及上世紀(jì)60年代，占有多處房產(chǎn)的城市有產(chǎn)階級(jí)的土地和房產(chǎn)被強(qiáng)制收歸政府經(jīng)營(yíng)。這些房產(chǎn)的所有權(quán)雖然還屬于房主，但租賃權(quán)屬于政府，這就是所謂的經(jīng)租房。在北京的舊城區(qū)，還有許多這樣的經(jīng)租房。

現(xiàn)在，如果重新將地權(quán)完整地交還給農(nóng)民和城市居民，其潛在的法律邏輯意味著私有土地和財(cái)產(chǎn)權(quán)要受到嚴(yán)格保護(hù)，任何人甚至國(guó)家，都沒(méi)有權(quán)利剝奪任何人的土地所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，這也是今天所有制改革的法律前提和制度保障。如果承認(rèn)這一點(diǎn)，許多人一定會(huì)問(wèn)：既然如此，當(dāng)初政府在土地改革之初，剝奪地主富農(nóng)和城市富有階層土地和房產(chǎn)的法律依據(jù)何在？政府的困境在于：一旦否定了當(dāng)初“原始獲得”的合法性，甚至清理掉了意識(shí)形態(tài)上的障礙，在面對(duì)原土地所有人主張歷史權(quán)益時(shí)，仍無(wú)法妥善處理。從這個(gè)角度講，中國(guó)在產(chǎn)權(quán)制度改革上的緩慢性有其歷史的必然。

中國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度改革是從農(nóng)村開(kāi)始的，農(nóng)村先搞起了聯(lián)產(chǎn)承包，然后在較長(zhǎng)的時(shí)間段穩(wěn)定承包期限，再進(jìn)一步，承包權(quán)可以抵押和轉(zhuǎn)讓。十七屆三中全會(huì)推出的土地改革政策就是這個(gè)思路。在城市則是借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，將土地的使用權(quán)從所有權(quán)中剝離出來(lái)單獨(dú)出售。這樣的思維方式在過(guò)去的改革中取得了相當(dāng)?shù)某尚ВS著中國(guó)逐漸完善物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，政府始終要面對(duì)和處理在土地和房產(chǎn)方面的“原始取得”問(wèn)題。事實(shí)上，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，就有不少在建國(guó)初期被剝奪土地者的后裔提出歸還土地的要求。

應(yīng)該說(shuō)，“原始取得”問(wèn)題的確非常棘手。這一問(wèn)題不僅中國(guó)有，外國(guó)也曾存在過(guò)。東歐劇變后，多數(shù)東歐國(guó)家的做法是將當(dāng)初沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)（包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）發(fā)還給本人及其后裔。德國(guó)也曾面對(duì)這個(gè)難題，但東西德統(tǒng)一中的做法卻很耐人尋味。

二戰(zhàn)后，德國(guó)分成了東西德兩個(gè)國(guó)家。許多懼怕共產(chǎn)黨的原東德居民沒(méi)有選擇回故鄉(xiāng)，他們的土地和房產(chǎn)被東德政府接管。此外，戰(zhàn)后波蘭邊境西移，約有10萬(wàn)平方公里德國(guó)領(lǐng)土并入波蘭，許多德國(guó)人的土地和房產(chǎn)被波蘭政府接管。1991年兩德談判統(tǒng)一，不少人手上還完整保留著當(dāng)年的地契和房契，他們提出，這些原本屬于他們的財(cái)產(chǎn)，在國(guó)家統(tǒng)一和波蘭加入歐盟后應(yīng)該歸還。原東德政府和波蘭政府的“原始取得”問(wèn)題來(lái)了！

問(wèn)題非常復(fù)雜。按照西德的法律，這些原東德居民手上的地契和房契仍然有效且受法律保護(hù)。但是，東西德的統(tǒng)一不同于其他東歐國(guó)家發(fā)生的顏色革命，東德政府仍是統(tǒng)一談判的一方。經(jīng)過(guò)統(tǒng)一談判，西德政府承認(rèn)了東德政府的主權(quán)，也就是說(shuō)，統(tǒng)一后的德國(guó)政府，是繼承第三帝國(guó)和東西德的主權(quán)，這意味著在第三帝國(guó)垮掉之后，東德政府成立之前作出的決定，西德政府在法律上無(wú)權(quán)管轄。這樣一來(lái)，雖然德國(guó)政府在統(tǒng)一后，立即著手私有化進(jìn)程，但按照與蘇聯(lián)和盟國(guó)的條約規(guī)定，只有第三帝國(guó)時(shí)期失去土地的人才能得到補(bǔ)償，時(shí)間范圍包括：1933年1月31日到1945年1月8日；1949年到1990年兩德統(tǒng)一前。1945～1949年間失去土地的人以及波蘭區(qū)原德國(guó)居民的戰(zhàn)前不動(dòng)產(chǎn)都難以獲得補(bǔ)償。

德國(guó)的例子說(shuō)明，并非所有“原始取得”都能得到現(xiàn)時(shí)法律的確認(rèn)和保護(hù)。從法理上講，這未見(jiàn)得公正，卻是現(xiàn)實(shí)的選擇。中國(guó)的土地狀況與德國(guó)相比更加復(fù)雜：東西德統(tǒng)一時(shí)，東德的土地基本都是國(guó)有，土地的歸還沒(méi)有太多的障礙，但中國(guó)改革開(kāi)放以后，由于土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，今天中國(guó)的土地和房產(chǎn)已經(jīng)過(guò)了數(shù)次買(mǎi)賣(mài)和轉(zhuǎn)手，直接歸還已不可能。雖然近年上海將在建國(guó)初沒(méi)收的部分原國(guó)民黨高官的房產(chǎn)，悄悄發(fā)還給了他們的后代，但大規(guī)模的土地返還是不現(xiàn)實(shí)的。從這個(gè)角度講，筆者不贊成立即實(shí)施激進(jìn)的土地私有化改革，因?yàn)檫@將立即面臨處理“原始取得”問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)層面其實(shí)已經(jīng)無(wú)解，貿(mào)然觸碰的后果不堪設(shè)想。

有鑒于此，中國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度改革必須同時(shí)滿足兩個(gè)要求：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域確立清晰的產(chǎn)權(quán)并給予嚴(yán)格的保護(hù)；在社會(huì)領(lǐng)域不能因?yàn)椤霸既〉谩眴?wèn)題危害整個(gè)制度和社會(huì)的穩(wěn)定。因此，中國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)型持續(xù)的時(shí)間必須足夠長(zhǎng)，長(zhǎng)到讓整個(gè)社會(huì)忘掉“原始取得”問(wèn)題后，才是實(shí)施最后一步產(chǎn)權(quán)改革的良機(jī)。最保守的估計(jì)，至少需要一代到兩代人的時(shí)間。而目前，應(yīng)該在土地國(guó)有和集體所有不變的基礎(chǔ)上，盡量將土地使用權(quán)長(zhǎng)期化。

但可以預(yù)見(jiàn)的是，中國(guó)在未來(lái)如果要構(gòu)建一個(gè)長(zhǎng)久、公正、穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度，憲法上早晚必須給當(dāng)初的“原始取得”一個(gè)交待。

歷史就是這樣殘酷，它只能選擇現(xiàn)實(shí)的路徑，而不是看起來(lái)公正合理的路徑前進(jìn)。

（作者系中央電視臺(tái)《新聞1+1》欄目主編）