抗旱機(jī)制缺位凸顯

楊中旭

中國(guó)還沒(méi)有建立起一套完整的抗旱投入、配套工作機(jī)制，更多時(shí)候是在靠“一事一議”來(lái)解決問(wèn)題。一事一議的結(jié)果，抗旱更多時(shí)候以“應(yīng)急”來(lái)展現(xiàn)

“歷史上首次啟動(dòng)I級(jí)抗旱應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制”——這樣的新聞標(biāo)題足以讓海內(nèi)外的華人同時(shí)感到緊張。

更有甚者，數(shù)家媒體或評(píng)論員采用了“旱災(zāi)危及糧食安全”的提法。或許近兩年自然災(zāi)害已經(jīng)繃緊了人們的神經(jīng)，無(wú)論輿論，還是民眾，都對(duì)春節(jié)之后的這一“突發(fā)事件”高度關(guān)注。

不會(huì)威脅糧食安全

2月9日下午2時(shí)30分，呂娟風(fēng)塵仆仆地趕回北京。3時(shí)許，這位國(guó)家防總赴山東省抗旱專(zhuān)家組組長(zhǎng)在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，這次旱災(zāi)雖然嚴(yán)重，“但還比不上2000年的那次大旱”。

在接受本刊采訪時(shí)，今年中央“一號(hào)文件”的一位起草者明確表示：夏糧減產(chǎn)，旱區(qū)農(nóng)民減收是肯定的，但此番旱災(zāi)不會(huì)對(duì)糧食安全構(gòu)成任何威脅，因?yàn)榧Z食連續(xù)5年豐收，國(guó)家早已做好糧食儲(chǔ)備工作。

作為抗旱應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的起草者之一，呂娟表示：這一機(jī)制從2006年方才開(kāi)始啟動(dòng)，準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)該是，2006年之后首次啟動(dòng)I級(jí)抗旱應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

《中國(guó)新聞周刊》采訪到的多名水利專(zhuān)業(yè)人士、三農(nóng)學(xué)者均認(rèn)為媒體對(duì)這場(chǎng)旱災(zāi)的報(bào)道有所夸張，不過(guò)，受訪的專(zhuān)業(yè)人士眾口一辭：適度夸張未必是壞事，因?yàn)榭购邓度氲臍v史欠賬實(shí)在太多了。

在接受采訪時(shí)，中國(guó)水科院水資源所副所長(zhǎng)秦大庸向《中國(guó)新聞周刊》記者透露了一則“秘聞”：中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院兩院院士石元春曾經(jīng)因?yàn)橹卫砣A北地區(qū)的鹽堿地大獲成功而深受業(yè)界信賴(lài)，但石元春自己卻保持著清醒的頭腦。他說(shuō)，鹽堿地的治理成功，地下水位的下降才是主因。

《中國(guó)水危機(jī)》一書(shū)寫(xiě)道：華北地區(qū)的海河流域，大小300條支流。地下水嚴(yán)重超采，600億立方米不可補(bǔ)給的深層地下水資源采空了一半以上，形成超過(guò)4萬(wàn)平方公里的地下水漏斗區(qū)。書(shū)中說(shuō)，這個(gè)漏斗區(qū)的面積，位居世界第一。

對(duì)渴盼豐收的農(nóng)民而言，鹽堿地與土壤缺水，如果只能兩害相權(quán)取其輕的話(huà)，農(nóng)民會(huì)選擇后者。但歷史往往吊詭，在地下水位下降之后，遇到大旱之年，土壤缺水就成雪上的那層霜。

至此，水利工程、特別是灌溉工程的重要性已經(jīng)不言而喻。只是，抗旱工程的投入，“這么多年來(lái)從來(lái)就沒(méi)有充足過(guò)”。秦大庸說(shuō)。

抗旱：不受寵的孩子

根據(jù)國(guó)際間的慣例，一國(guó)水利工程的總投入，約占GDP的0.6%～0.8%，底線(xiàn)是0.5%。但在中國(guó)，卻一度徘徊在0.2%左右。秦大庸算了一筆賬：加上年底突擊花錢(qián)200億，2008年中國(guó)水利總投入約為650億，而GDP卻已經(jīng)突破了30萬(wàn)億，“水利投入只比0.2%多一點(diǎn)點(diǎn)”。

即使在這區(qū)區(qū)0.2%之中，抗旱經(jīng)費(fèi)也只能分得其中很小的一杯羹。在接受本刊采訪時(shí)，水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任程曉陶承認(rèn)，1998洪水之后，國(guó)家加大了對(duì)水利工程的投入力度，“但卻是以防洪為主的”。

投入上的厚此薄彼，在方方面面顯露出來(lái)，哪怕是課題研究也是如此。同一級(jí)別的課題，抗旱的課題經(jīng)費(fèi)是5萬(wàn)元，防洪的課題經(jīng)費(fèi)是15萬(wàn)元，在學(xué)術(shù)圈內(nèi)早已見(jiàn)怪不驚。眼看著抗旱法律缺位、機(jī)制缺失，學(xué)者們?yōu)榧訌?qiáng)研究、盡早填補(bǔ)制度空白計(jì)，不得已走上了“掛羊頭賣(mài)狗肉”的道路。

在一次學(xué)術(shù)評(píng)審會(huì)上，有評(píng)委對(duì)名為《就缺水地區(qū)水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案》的課題提出質(zhì)疑，理由是文不對(duì)題，文章全是抗旱的內(nèi)容。課題負(fù)責(zé)人只好實(shí)話(huà)實(shí)說(shuō)：不以防洪的名義上報(bào)，課題很難獲得批復(fù)。

和防洪相比，抗旱更像一個(gè)不受寵的孩子。一位學(xué)者做了一個(gè)形象的比喻：父母總是對(duì)體弱的孩子偏心，防洪抗旱也是如此。洪水一來(lái)，就會(huì)對(duì)人民生命構(gòu)成威脅，而旱災(zāi)一到，無(wú)非是減產(chǎn)而已，挺一挺就能過(guò)去。國(guó)家財(cái)政有限，就只能先流向最緊迫的防洪工程。

在水利學(xué)者的這個(gè)圈子，沒(méi)有人否認(rèn)1949年以來(lái)國(guó)家對(duì)水利工程投入的巨大貢獻(xiàn)，但關(guān)于“抗旱不受寵”現(xiàn)象的感同身受，卻持續(xù)了將近30年的時(shí)間。

從1980年廣為推廣的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，短期內(nèi)迅速釋放了農(nóng)村產(chǎn)能，中國(guó)糧食產(chǎn)量一度攀上高峰。但在硬幣的另一面，農(nóng)地被人為分割為以家庭為單位的小塊，也人為增加了灌溉工程的覆蓋難度。

但在當(dāng)時(shí)，并不是所有人都意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題。一些老資格的水利學(xué)者回憶，當(dāng)時(shí)的政策制定層面由于經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)水利抗旱工作有所忽視。這一局面，在1982～1986年連續(xù)5個(gè)中央“一號(hào)文件”鎖定農(nóng)業(yè)問(wèn)題時(shí)也未見(jiàn)根本改觀，直到上世紀(jì)80年代末才有所緩解。

就在旱情廣為人知的2月初，2009年“中央一號(hào)”文件公布，文件中關(guān)于取消糧食主產(chǎn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)基金配套的舉措令很多水利業(yè)者羨慕不已：此前糧食主產(chǎn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)基金配套要求中央和地方財(cái)政按照1：1的比例出資，此番中央財(cái)政多支出超過(guò)300億人民幣，替財(cái)政更為困難的糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政埋單，以改變“越種糧越貧困”的現(xiàn)象。實(shí)際上，這一現(xiàn)象同樣在水利工程上“無(wú)獨(dú)有偶”，秦大庸透露，地方財(cái)政在水利工程上的配套資金，長(zhǎng)期以來(lái)只能完成其中的30%～40%。

配套機(jī)制的缺失，在此番抗旱工作中難免帶來(lái)惡果。位于黃河流域的萬(wàn)家寨水庫(kù)，在財(cái)政大筆投入之后，已經(jīng)具備6億立方米蓄水能力，但由于配套灌溉管道的缺失，可利用灌溉水源卻只有2億立方米。

事倍功半的投入機(jī)制，無(wú)疑令此番抗旱工作雪上加霜。“全國(guó)農(nóng)田的灌溉面積比例，只有40%左右?！眳尉旮嬖V《中國(guó)新聞周刊》。

抗旱機(jī)制亟待完善

就在山東指導(dǎo)抗旱救災(zāi)期間，呂娟告訴媒體：中國(guó)的抗旱法律目前尚是空白?；氐奖本┖?，她對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)：現(xiàn)在國(guó)家還沒(méi)有建立起一套完整的抗旱投入機(jī)制、配套工作機(jī)制，更多時(shí)候是在靠一事一議來(lái)解決問(wèn)題。

一事一議的結(jié)果，更多時(shí)候以“應(yīng)急”來(lái)展現(xiàn)。除了啟動(dòng)I級(jí)抗旱應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，2月7日，國(guó)家防總常務(wù)副主任張志彤在接受央視采訪時(shí)表示，必要時(shí)需從上游調(diào)水。

“防洪的邏輯線(xiàn)條相對(duì)簡(jiǎn)單，沿著河流一條線(xiàn)貫穿即可?！背虝蕴照f(shuō)，“但旱災(zāi)不同，它反映了一個(gè)面，治理起來(lái)涉及方方面面，相對(duì)要復(fù)雜得多。”

在灌溉面積只有40%的情況下，跨地區(qū)調(diào)水，跨流域調(diào)水固然成本巨大，但在冬小麥麥苗的嗷嗷待哺聲中已然無(wú)可選擇。問(wèn)題是，“上游的水電站需要蓄水發(fā)電，此時(shí)向下游放水，雙方又不是同一部門(mén)，還需要更高一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)”。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，根據(jù)I級(jí)抗旱應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家防總有權(quán)“在其管轄范圍內(nèi)調(diào)用所需的物資、設(shè)備和人員，事后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還或者給予適當(dāng)補(bǔ)償”。

“此時(shí)就是指令性計(jì)劃的宏觀調(diào)控，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。”秦大庸說(shuō)。

這位水資源學(xué)者還估計(jì)，此番旱災(zāi)的地區(qū)，居民生活用水、工業(yè)用水都將有所收縮，以保證灌溉用水?！按騻€(gè)比方說(shuō)，一座缺水城市的三口之家每月的用水指標(biāo)的8個(gè)立方，旱災(zāi)期間可能減為3個(gè)立方?！?/p>

盡管根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第二十一條規(guī)定：開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)需要。但秦大庸表示，那只是一般的規(guī)定，應(yīng)急狀態(tài)下，完全可以“本末倒置”，“發(fā)電也好，洗澡也好，工業(yè)用水也好，現(xiàn)在哪個(gè)能有口糧重要？”

盡管此番旱災(zāi)暴露出了抗旱投入和抗旱機(jī)制的缺失，但在業(yè)界實(shí)際上早已開(kāi)始著手亡羊補(bǔ)牢。隨著研究和認(rèn)識(shí)的深入，國(guó)家防總在2003年提出了影響深遠(yuǎn)的兩個(gè)轉(zhuǎn)變：從控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變，從單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變。在這一思路影響下，國(guó)家防總先是在2006年2月下發(fā)了抗旱預(yù)案編制大綱；2007年7月底，國(guó)務(wù)院又下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)抗旱工作的通知》，將全面抗旱機(jī)制搭出雛形；2008年底，國(guó)家防總又下發(fā)“抗旱工作規(guī)劃”和“抗旱工作技術(shù)編制”兩個(gè)大綱，為全面抗旱工作再埋地基。

“這個(gè)月的20日，我們馬上就要召開(kāi)《中華人民共和國(guó)抗旱條例(草案)》的研討會(huì)，這并不是因?yàn)檫@次旱災(zāi)而提前召開(kāi)?！弊鳛橹袊?guó)水科院防洪抗旱減災(zāi)研究所的副所長(zhǎng)，呂娟告訴《中國(guó)新聞周刊》，“這個(gè)條例去年就已經(jīng)進(jìn)入國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議階段，我們只是在不斷完善它?！?/p>

關(guān)于抗旱工作機(jī)制的建設(shè)，呂娟表示，基礎(chǔ)性工作的效果不可能立竿見(jiàn)影，但會(huì)在未來(lái)起到?jīng)Q定性的作用。