社會(huì)保障資金轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)研究

梁 園 楊小云 楊 帆

社會(huì)救助制是作為社會(huì)保障制度的最后一道安全網(wǎng)而存在的，它的對(duì)象是低收入階層尤其是生活困難的社會(huì)階層，肩負(fù)著免除國(guó)民生存危機(jī)的重大責(zé)任，社會(huì)救濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)相對(duì)的結(jié)果公平。轉(zhuǎn)移支付分配主要問題有：占GDP比例太整個(gè)社會(huì)保障支出小，投入太??；最低生活保障的城鄉(xiāng)差距；東、西、中部地區(qū)最低生活保障的差距；返貧困現(xiàn)象對(duì)社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付制度的沖擊。

一、社會(huì)救助體系的理論沿革

社會(huì)救助亦稱社會(huì)救濟(jì)，是國(guó)家通過國(guó)民收入的再分配，對(duì)因自然災(zāi)害或其他經(jīng)濟(jì)原因、社會(huì)原因而無法維持最低生活水平的社會(huì)成員給予救助，以保障其最低生活水平的制度。

社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象大體包括三類：(1)無依無靠，完全沒有生活來源的人。主要是孤兒、孤寡老人、領(lǐng)社會(huì)保險(xiǎn)津貼但仍不能維持最低生活的人。(2)有勞動(dòng)能力，也有收入，但意外災(zāi)害降臨，遭受沉重的財(cái)產(chǎn)甚至人身損失，一時(shí)生活困難的人。(3)有收入來源，但生活水平低于或僅相當(dāng)于國(guó)家法定最低標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)民和家庭。

追溯我國(guó)分配體制的歷史淵源，孔子之道的“不患寡而患不均，不患均而患不安”的思想深入統(tǒng)治者的治國(guó)之道。早期的分配思想對(duì)各代君王影響重大，如建立施粥所、濟(jì)貧院，實(shí)施救災(zāi)濟(jì)困的活動(dòng)等，這就成了較早期的轉(zhuǎn)移支付方式。

新中國(guó)成立后，國(guó)家在社會(huì)福利中一直擔(dān)任傳統(tǒng)“父愛主義”角色，建立了以工作身份為基礎(chǔ)的“單位制”職業(yè)福利，社會(huì)成員對(duì)單位存在顯著的生存依附關(guān)系，我國(guó)至改革開放前實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，奉行平均主義的理念，以及實(shí)施的以“低收入”為前提的城鎮(zhèn)勞動(dòng)人口普遍就業(yè)政策，城市貧困問題并不突出，當(dāng)時(shí)的轉(zhuǎn)移支付面向全體國(guó)民，支付水平處于絕對(duì)貧困線以下。

80年代以后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，中國(guó)社會(huì)救助改革的重點(diǎn)主要在農(nóng)村，在各級(jí)民政部門的統(tǒng)一組織和管理下，對(duì)農(nóng)村救災(zāi)、救濟(jì)、五保和扶貧等四個(gè)方面進(jìn)行了一系列的改革探索。

二十世紀(jì)90年代中后期。是中國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)取得重要進(jìn)展的時(shí)期，其標(biāo)志就是城市居民最低生活保障制度的建立。由于國(guó)有企業(yè)改革不斷深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了城鎮(zhèn)職工的終身鐵飯碗，城市貧困現(xiàn)象加劇。1997年9月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，中央正式有力地推行最低生活保障制度在全國(guó)的實(shí)施。1999年9月28日，國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，使這一制度上升到行政法規(guī)規(guī)范的層次。

進(jìn)入本世紀(jì)后，在城市居民最低生活保障制度發(fā)展的同時(shí)，最大的事件是在農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，以及推進(jìn)其他轉(zhuǎn)項(xiàng)救助制度建設(shè)。2007年3月5日，溫家寶總理在向第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議做政府工作報(bào)告時(shí)，明確提出了在全國(guó)農(nóng)村全面建立最低生活保障制度的目標(biāo)任務(wù)，同年7月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對(duì)農(nóng)村低保制度建設(shè)提出了明確的要求與具體標(biāo)準(zhǔn)；全國(guó)各地隨之積極推進(jìn)農(nóng)村低保工作，建立完善相關(guān)制度，農(nóng)村低保制度自此正式在全國(guó)農(nóng)村全面推進(jìn)。此外，各地普遍開展了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助與住房救助等專項(xiàng)救助制度建設(shè)，在低保制度的實(shí)踐中還采取了分類救助的辦法，以使有特殊困難的低保戶家庭能夠獲得更多的援助。

面對(duì)生活困難特殊群體的特殊需要，通過社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付手段調(diào)節(jié)并縮小這種差距已成為國(guó)際公認(rèn)的方法，同時(shí)對(duì)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)的研究也逐漸得到關(guān)注。

國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究主要有幾方面(1)對(duì)影響社會(huì)保障支出水平因素的分析(2)對(duì)社會(huì)保障預(yù)算的研究(3)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的研究(4)對(duì)我國(guó)社會(huì)保障支出適度水平的研究(5)我國(guó)社會(huì)保障支出的地區(qū)差異分析。

國(guó)外，早在1920年，英國(guó)劍橋?qū)W派代表人物庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出，可以通過向窮人直接轉(zhuǎn)移支付如舉辦社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)設(shè)施，縮小貧困差距；凱恩斯主張政府實(shí)行普遍福利，減小收入分配的不公平；馬斯格雷夫關(guān)注低收入階層，強(qiáng)調(diào)設(shè)置最低收入。

社會(huì)救濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)相對(duì)的結(jié)果公平，是作為一個(gè)處于非常境遇的公民應(yīng)該享有的權(quán)利，相對(duì)的結(jié)果公平是社會(huì)救助追求的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)它需要從多個(gè)內(nèi)容來完成，據(jù)民政部2009年1季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，享受最低生活保障人數(shù)達(dá)6650.6萬人，享受五保待遇的人數(shù)達(dá)550.9萬人，傳統(tǒng)和農(nóng)村臨時(shí)救濟(jì)的人數(shù)達(dá)173.1萬人，龐大的數(shù)據(jù)給社會(huì)救助提出了更高的要求。

二、對(duì)社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付分配現(xiàn)狀分析

(一)整個(gè)社會(huì)保障支出占GDP比例太小，投入太少

在肯定以最低生活保障制度為主體的社會(huì)救助體系發(fā)揮越來越重要保障作用的同時(shí)，必須承認(rèn)，我國(guó)社會(huì)救助制度由于投入偏低，保障水平都不高。從世界范圍看，多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障支出占GDP的比重在10％以上。歐盟國(guó)家在2003年、2004年、2005年用于社會(huì)保障支出占GDP的比重分別為27.4％、27.3％和27.2％，福利國(guó)家這一指標(biāo)甚至超過30％。在中國(guó)，社會(huì)保障支出在2006年約為1.1萬億元，占GDP的比重為5.2％，明顯低于歐盟國(guó)家。

雖然政府對(duì)擔(dān)負(fù)社會(huì)救助責(zé)任已成為共識(shí)，資金投入的來源由財(cái)政撥款已無可厚非，可以說在制度層面上已確立了以政府為核心的這一“兜底”保障線。但是，實(shí)踐中卻出現(xiàn)資金投入不足的尷尬場(chǎng)面，每年投向包括最低生活保障制度在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)救助財(cái)政資金不到財(cái)政支出的1％，而需要救助的對(duì)象卻是以千萬甚至上億人數(shù)計(jì)，這就使得現(xiàn)實(shí)的社會(huì)救助制度，它的象征意義大于實(shí)際意義。

(二)最低生活保障的城鄉(xiāng)差距

2009年第一季度，據(jù)民政統(tǒng)計(jì)季報(bào)數(shù)據(jù)顯示城市享受最低生活保障的人數(shù)為2340.5萬人，農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為4310.1萬人，城鎮(zhèn)最低生活保障支出總計(jì)為126.1億元，月人均支出水平為180元，農(nóng)村最低生活保障支出總計(jì)為9l，9億元，月人均支出水平為71元，而城市醫(yī)療救助支出總計(jì)為5.3億元，農(nóng)村醫(yī)療救助支出總計(jì)9.4億元。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說明，社會(huì)救助體制不僅存在資金投入不足，而且城鄉(xiāng)差距顯著。另外，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療救助投入雖然從絕對(duì)數(shù)上超過了城市，但是相對(duì)于絕對(duì)人口的數(shù)量平均數(shù)來看，卻是甚微的。

另外，從政策層面上分析。制度的分割，嚴(yán)重影響了社會(huì)救助整體效能的提高。城鄉(xiāng)分割、分治時(shí)中國(guó)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的顯著特征，也同樣成了社會(huì)救助制度的特征。建國(guó)初期，在特殊的時(shí)代背景下，實(shí)行二元分治，進(jìn)而形成二元分割的社會(huì)救助體系，并各自獨(dú)立發(fā)展，到二十世紀(jì)80年代，由于經(jīng)濟(jì)體制改革，走上了一條先發(fā)展城市后發(fā)展農(nóng)村的道路，初步從經(jīng)濟(jì)上拉開了城鄉(xiāng)差距。1999年9月28日，國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，2001年11月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障的工作通知》，這些行政規(guī)章和規(guī)范性文件有效地保障了城市失業(yè)、下崗職工等貧困居民的基本生活，使救助人數(shù)穩(wěn)定在2200萬人左

右。而在農(nóng)村，雖然于1994年1月23日國(guó)務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，畢竟范圍狹窄，受益人數(shù)太少，直到2007年7月1 1日，國(guó)務(wù)院才發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保度的通知》，所以城鄉(xiāng)分割的社會(huì)救助制度導(dǎo)致了救助資源的分配不公，進(jìn)一步強(qiáng)化甚至擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。

(三)東、西、中部地區(qū)最低生活保障的差距

基于區(qū)域分析的需要，在東部、中部、西部三個(gè)區(qū)域分別各抽取四個(gè)省份進(jìn)行研究，在進(jìn)行三大區(qū)域劃分時(shí)，既考慮了傳統(tǒng)的三大區(qū)域劃分辦法，也考慮了各省實(shí)際的GDP水平，由于近年來廣西GDP的水平比較低，列入東部地區(qū)分析實(shí)有偏頗，基于這樣的原因?qū)V西列入西部地區(qū)作為分析對(duì)象。

從圖表數(shù)據(jù)顯示，東部、中部、西部三個(gè)區(qū)域在最低生活保障的享有人數(shù)，資金的支出上差距是明顯的。這種差距較大的現(xiàn)實(shí)，會(huì)直接影響到社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)移支付的總效用，即各地區(qū)存在較大的差距會(huì)削弱社會(huì)救助制度的效用。發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等水平地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這三個(gè)區(qū)域尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種對(duì)比的懸殊在降低總效用，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付效用成為整個(gè)轉(zhuǎn)移支付效用的瓶頸，在認(rèn)識(shí)到這一瓶頸的同時(shí)，就為提高這個(gè)社會(huì)救助制度的轉(zhuǎn)移支付效用找到了核心。

(四)返貧困現(xiàn)象對(duì)社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付制度的沖擊

如右圖顯示，從縱向來看，貧困人口是呈遞減趨勢(shì)，但是返貧困率高的讓人反思。1998年，返貧困率占貧困人口的33.1％，1999年，返貧困人口占到51.5％，2000年返貧困人口占45.4％，從返貧困人口的龐大比例來分析，社會(huì)救助制度的轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)不是令人滿意的，如此高的返貧困率也佐證了社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付作用受到了折損。從側(cè)面說明了社會(huì)救助在幫助貧困人口脫貧的手段方式途徑內(nèi)容等方面，是有待改進(jìn)的，對(duì)深入探討徹底脫貧的研究成為社會(huì)救助制度研究的一個(gè)重點(diǎn)。

三、計(jì)會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付分配現(xiàn)狀的原因分析

(一)在一次分配和再分配中長(zhǎng)期堅(jiān)持的效率優(yōu)先原則

自改革開放之后，效率優(yōu)先兼顧公平的旗幟屹立在每一寸土地、每一個(gè)行業(yè)，無論在生產(chǎn)還是在分配領(lǐng)域都鮮明地采取了效率優(yōu)先的原則，使得今天縮小收入差距演變?yōu)椤敖獍偃罩钡钠D難工作，“效率優(yōu)先給我們國(guó)家?guī)砹朔旄驳氐淖兓?，?jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平的提高，絕對(duì)貧困人口大幅下降。但是，人民收入差距拉大的鴻溝已成事實(shí)，相對(duì)貧困人口呈直線上升趨勢(shì)，在這里僅以改革開放后城鄉(xiāng)居民家庭人均收入差距為例。1978年城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入絕對(duì)數(shù)為343.4元；農(nóng)村居民家庭可支配收入絕對(duì)數(shù)為133.6元。1998年城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入絕對(duì)數(shù)為5425.1元；農(nóng)村居民家庭可支配收入絕對(duì)數(shù)為2162元；2007年城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入絕對(duì)數(shù)為13785.8元；農(nóng)村居民家庭可支配收入絕對(duì)數(shù)為4140.4元。

(二)政府不同時(shí)期的任務(wù)側(cè)重點(diǎn)不同

1978年以后，“三個(gè)有利于”作為標(biāo)尺來衡量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治，其核心是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，積累財(cái)富，對(duì)于社會(huì)的弱勢(shì)群體關(guān)注度相當(dāng)不夠，所以，對(duì)社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付的資金投入明顯不足，缺口較大。

這一點(diǎn)可以從有關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章中看出，1982年5月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》；1994年1月23日國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》；1999年9月28日國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》2003年6月20日，國(guó)務(wù)院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》2003年3月17日孫志剛案件后，1982年5月12日頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。2006年1月21日國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，1994年1月23日國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》同時(shí)廢止。

還有規(guī)范性文件：1997年9月2日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》；2001年11月12日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》；2007年7月11日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異是社會(huì)救助支出差異的主要根源

從前文的研究可以看出，東部發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東、浙江、福建等省份在社會(huì)救助投資上遠(yuǎn)大于西部地區(qū)省份如云南、甘肅、寧夏、廣西等省。但是，進(jìn)一步進(jìn)行分析可以明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用至關(guān)重要，在此以各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位為佐證，論證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響進(jìn)而對(duì)轉(zhuǎn)移支付的影響。如右圖所示，單位：％

(四)社會(huì)救助制度自身發(fā)展的缺陷

現(xiàn)行社會(huì)救濟(jì)制度主要以最低生活保障為核心，使其它隱藏功能得不到發(fā)揮，主要表現(xiàn)在社會(huì)救助的實(shí)踐中，管理機(jī)構(gòu)由于處于簡(jiǎn)單行事的考慮。往往將醫(yī)療救助、教育救助、住房補(bǔ)貼等其它專項(xiàng)救助簡(jiǎn)單地累加在最低生活保障制度之上，各種專項(xiàng)補(bǔ)助和優(yōu)惠政策均以申請(qǐng)者享受低保待遇為必備條件，從而形成這些專項(xiàng)救助制度忽略了制度設(shè)計(jì)的初衷，同時(shí)也增加了最低生活保障制度的含金量，這就形成今天的以最低生活保障為核心的社會(huì)救助體系。另外，這種捆綁式的救助，在一定程度上導(dǎo)致了貧困陷阱。

所謂貧困陷阱。是指當(dāng)?shù)捅?duì)象通過各種努力增加收入時(shí)，可獲得的與其個(gè)人收入水平相關(guān)的補(bǔ)助卻不斷下降，其實(shí)質(zhì)就是再次征收了稅收，從而導(dǎo)致低保戶通過自己的努力得以增加收入的結(jié)果卻是實(shí)際收入的下降，最終使得處于保障線以下的貧困人員不能自拔，貧困陷阱會(huì)造成不同程度上出現(xiàn)“動(dòng)力真空”和管理的易進(jìn)難出等問題。

四、對(duì)社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)移支付公平性的對(duì)策方案

(一)“民生問題”刻不容緩，應(yīng)加大對(duì)社會(huì)救助的資金投入和人才培養(yǎng)

社會(huì)救助制是作為社會(huì)保障制度的最后一道安全網(wǎng)而存在的，它的對(duì)象是低收入階層尤其是生活困難的社會(huì)階層，肩負(fù)著免除國(guó)民生存危機(jī)的重大責(zé)任。所以，把社會(huì)救助看作保民生的重要體制是合情合理的，作為民生問題來研究這一高度就有足夠充分的理由，得到更大的投入。

用財(cái)政性社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重來分析，這一指標(biāo)是衡量政府對(duì)民生的關(guān)注與重視及財(cái)政公共性強(qiáng)弱的核心之本。在國(guó)際上，福利國(guó)家社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重高達(dá)40％甚至50％，部分發(fā)展中國(guó)家的指標(biāo)控制在20％—30％，中國(guó)的社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重在2007年時(shí)為11％，屬于偏低型。對(duì)此，有關(guān)專家指出，從發(fā)展可能和需要出發(fā)，到2012年、2020年、2049年，這一指標(biāo)應(yīng)分別不低于15％、20％、30％，從我國(guó)政府近年的關(guān)注度來看，這一指標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的，2008年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值300670億元，中央財(cái)政支出的安排情況如下：教育支出1560.76億元，增長(zhǎng)45.1％；科學(xué)技術(shù)支出1133.98億元，增長(zhǎng)26％；社會(huì)保障和就業(yè)支出2761.61億元，增長(zhǎng)24.2％。

另外，社會(huì)救助乃至社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，離不開強(qiáng)有力的組織和人力資源支持。要加快專業(yè)人才的培養(yǎng)，形成一支高素質(zhì)的、專業(yè)化的社會(huì)保障專業(yè)工作者、社會(huì)工作者和志愿工作者隊(duì)伍。

從功利主義的眼光出發(fā)，中央政府對(duì)社會(huì)救助的投資是高回報(bào)的、有效的。如1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》有效地保障了下崗、失業(yè)工人的基本生活，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到不可磨滅的作用。地方政府的責(zé)任分擔(dān)不僅是分稅制下的財(cái)政體制決定的地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保民生責(zé)任，也是地方政府保一方平安的一項(xiàng)基本再責(zé)任。

(二)在轉(zhuǎn)移支付分配中，傾向性分配是必要的

從上文的研究中不難得出，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如西部地區(qū)，對(duì)社會(huì)救助的需求量更大，通過傾向性的轉(zhuǎn)移支付來縮小區(qū)域內(nèi)以及區(qū)域間的社會(huì)救助差異，作為一個(gè)還不是非常健全的制度在初期應(yīng)對(duì)的難題、重點(diǎn)也應(yīng)該有核心，有側(cè)重點(diǎn)地傾向于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是現(xiàn)實(shí)的需要，也是制度完善的必要。

(三)社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)一體化

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐步縮小，應(yīng)當(dāng)消除社會(huì)救助的戶籍差異，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助體系的建立。浙江一些地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)一體化，說明這一目標(biāo)并非超時(shí)代的。當(dāng)然，必須承認(rèn)城鄉(xiāng)差距與城鄉(xiāng)分割及其造成的制度分割非短期內(nèi)能夠完全消除，推動(dòng)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化也非一步可及，當(dāng)務(wù)之急是建立城鄉(xiāng)之間的制度公平和制度協(xié)調(diào)，更加合理地分配城鄉(xiāng)之間社會(huì)救助的責(zé)任和資源，以便保障底線公平。

(四)從以低保為核心向綜合救助轉(zhuǎn)變

從前文闡述中我們得知，由于含金量太高的最低生活保障制度導(dǎo)致了貧困陷阱的出現(xiàn)，所以從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，要求救助項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)豐富，將與公民息息相關(guān)的生活必需品、醫(yī)療、教育、住房等救助項(xiàng)目的空殼充實(shí)起來，形成綜合的、統(tǒng)一規(guī)范的救助制度，使醫(yī)療救助、教育救助、住房補(bǔ)貼從名義的角色轉(zhuǎn)變到有實(shí)際意義。

另外，綜合救助的建立能有效地消除非制度化、非規(guī)范化的臨時(shí)救濟(jì)、特困補(bǔ)助、送溫暖等臨時(shí)性救濟(jì)措施，使政府的救濟(jì)行為走向規(guī)范化、制度化。

(五)建立中央與地方政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

中央政府承擔(dān)社會(huì)救助的責(zé)任基于兩大理由：一是基于政權(quán)合法性的緣由；一是政府對(duì)公共資源在全民尤其是弱勢(shì)群體的分配，是一大責(zé)任。中央政府有能力承擔(dān)這項(xiàng)責(zé)任。自1994年分稅制改革以來，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額的比重有較大提高，1993年比重僅為22％，而1994年之后，每年都超過50％，2005年為52.13％，所以，中央政府有能力承擔(dān)在分配的職能。

五、結(jié)語

社會(huì)救助制度作為社會(huì)保障“最后一道安全網(wǎng)”或“最低綱領(lǐng)”，資金來源于政府的轉(zhuǎn)移支付部分，對(duì)于這種公共資源的分配公平性研究意義重大。對(duì)公民享有最基本權(quán)利的研究是對(duì)人權(quán)研究的體現(xiàn)；轉(zhuǎn)移支付的公平性程度是一個(gè)國(guó)家文明與否的象征，研究社會(huì)救助制度公平性分配，對(duì)于建設(shè)和諧社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有不可估量的意義；另外，對(duì)于社會(huì)救助制度自身的完善也是舉足輕重的。