管理政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變中的文件辦文文種制度創(chuàng)新

袁 田 李 穎 楊尚東

政府文件作為政府管理的重要工具，其制度演變與政府職能轉(zhuǎn)變有密切關(guān)系。政府是政府文件形成的主體，政府文件是政府依法行政、行使職權(quán)(公務(wù)活動(dòng))時(shí)所形成的信息記錄，政府職能轉(zhuǎn)變直接影響其文件制度的發(fā)展變化，政府文件制度的優(yōu)劣也直接關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變能否順利實(shí)現(xiàn)。因此，政府文件制度必須不斷創(chuàng)新以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變。

改變以前政府以管理為主的狀態(tài)，建立服務(wù)政府，不僅要從觀念上樹立服務(wù)于人民的理念，在具體的政府文件工作中還應(yīng)該建立相應(yīng)的制度，提高政府工作效率，促進(jìn)政府工作規(guī)范化，創(chuàng)造良好的民眾與政府交流的環(huán)境，以更好提供對(duì)廣大民眾的服務(wù)。從這個(gè)角度來講，政府文件工作是一種工具，是政府與民眾之間的紐帶和橋梁。通過政府文件制度的創(chuàng)新，可以做到方便政府與民眾的平等交流，

在實(shí)際工作當(dāng)中，對(duì)于政府文件制度的許多創(chuàng)新方式，讓我們看到了政府文件制度改革的方向。

一、辦文制度

服務(wù)政府不僅能夠得到群眾的認(rèn)可，而且對(duì)于投資的軟環(huán)境也有重要改善作用。隨著“窗口式”辦文制度的出現(xiàn)和推廣，各地還紛紛出現(xiàn)一些其他的辦文制度提供便民服務(wù)，比如首問責(zé)任制、便民服務(wù)窗口、辦文承諾制、全程辦事代理制等等，雖然名稱有異，但本質(zhì)是相同的，那就是以提高行政效率為手段，最終服務(wù)于民眾，實(shí)現(xiàn)了政府文件制度的創(chuàng)新。但是從實(shí)施的情況來看，也有一些地方?jīng)]有能夠通過這種政府文件制度創(chuàng)新的方式，提高政府工作效率，這是因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督執(zhí)行，流于形式，沒有真正體會(huì)到服務(wù)政府的內(nèi)涵?！按翱谑健鞭k文制度不僅僅是一個(gè)說法，而更重要的是一種做法。在各地推行的過程當(dāng)中，完全可以因地制宜，根據(jù)其自身的實(shí)際情況，采取多種形式，對(duì)于“窗口式”辦文制度進(jìn)行推廣，如政府部門可在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛推行“政務(wù)超市”、“政務(wù)服務(wù)中心”等多種方式，將原有的服務(wù)類別梳理成幾大類，集中提供政務(wù)服務(wù)；在區(qū)縣推行“一站式服務(wù)”、“聯(lián)合辦公”和“套餐式服務(wù)”；在市級(jí)政府部門推行“統(tǒng)一窗口”服務(wù)。政府要充分發(fā)揮服務(wù)職能，樹立為公眾服務(wù)為納稅人服務(wù)的意識(shí)，樹立對(duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求，最大限度地為社會(huì)提供服務(wù)，提供辦文辦事的便利。

在深圳市國(guó)土規(guī)劃局實(shí)施的《深圳市國(guó)土規(guī)劃局窗口式辦文暫行辦法》，就大大提高了辦事效率，并且樹立政府的良好形象，這就是“窗口式”辦文制度。深圳市國(guó)土規(guī)劃局推出該制度的初衷就是“簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)”，實(shí)際上也就是受理業(yè)務(wù)文件時(shí)實(shí)行窗口辦理，群眾直接在窗口交辦，直接在窗口領(lǐng)取。局內(nèi)做好文件處理的銜接工作，提高了工作效率，方便了群眾辦事。“窗口式”辦文制度從以下幾個(gè)角度有利于服務(wù)政府的建立：

第一，以群眾為中心?！按翱谑健鞭k文制度實(shí)行文件窗口進(jìn)出，群眾不需要進(jìn)入政府內(nèi)部進(jìn)行交涉就能夠辦事。只要必備文件由“窗口”遞進(jìn)去，其他都由政府負(fù)責(zé)，內(nèi)部按照一定規(guī)程進(jìn)行協(xié)調(diào)辦理。免去了群眾的很多麻煩，也減少了很多環(huán)節(jié)，節(jié)約了資源。群眾不用再“跑斷腿”。收文人員也會(huì)告訴你必須補(bǔ)齊的資料，避免在辦理過程中因資料不齊導(dǎo)致退文，而延長(zhǎng)了辦文時(shí)間，提高了收文質(zhì)量?；颈ＷC了收進(jìn)來的申請(qǐng)都是能夠辦理的。對(duì)于文件的辦理程度還能心中有數(shù)，當(dāng)然對(duì)于政府的印象就會(huì)有所轉(zhuǎn)變。這樣的政府才是為人民服務(wù)的政府，而不是高高在上的管理政府。

第二，提高辦文效率。“窗口式”辦文制度不僅僅是簡(jiǎn)單的窗口進(jìn)出，更主要的是辦文程序的創(chuàng)新和改革，利用對(duì)于辦文時(shí)限的控制，文件在政府內(nèi)部進(jìn)行有序的運(yùn)轉(zhuǎn)，整個(gè)過程規(guī)范有序合理，權(quán)責(zé)分明，可以隨時(shí)咨詢，既避免了文件的漏辦、錯(cuò)辦、重復(fù)辦。也避免了部門之間互相推諉。“窗口式”辦文制度帶動(dòng)了整個(gè)政府機(jī)關(guān)能夠活躍起來，可以改變政府機(jī)關(guān)工作日休息，休息日工作的狀態(tài)。從一定程度來講，“窗口式”辦文制度是有百利而無一害的。

第三，增強(qiáng)了辦文透明度?！按翱谑健鞭k文制度實(shí)行封閉辦公，辦文人不能夠與申辦人直接接觸，一般通過電話聯(lián)系避免了“吃、拿、卡、要”的不良作風(fēng)。當(dāng)然，如果在辦文的過程當(dāng)中，有比較復(fù)雜的問題，申請(qǐng)人還可以通過電話進(jìn)行預(yù)約接訪。加強(qiáng)與群眾聯(lián)系，提高了辦文透明度。此外，還設(shè)立了咨詢組。它是為民服務(wù)的最前沿部分，其正體現(xiàn)了這個(gè)說法，需要工作人員要“不惜千言萬語、不怕千辛萬苦、想盡千方百計(jì)”。一些辦事單位和辦事群眾在與政府工作人員面對(duì)面的交談過程中了解了法律法規(guī)方面的知識(shí)；而我們政府工作人員也在答疑解惑、提供政府法規(guī)咨詢服務(wù)的同時(shí)，了解到了群眾關(guān)注的問題及其呼聲。這無疑起到了一個(gè)溝通民意的橋梁作用。也有利于決策者在制定政策的時(shí)候。掌握來自于基層的第一手資料。

二、文種制度

建國(guó)五十年，文種基本上是“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，它既是人民政權(quán)穩(wěn)固性的反映，也是文種本身科學(xué)性的反映。而且，新中國(guó)法定文種的劃分，以簡(jiǎn)化、確切、便利公務(wù)活動(dòng)為原則，這是新中國(guó)政府文件種類由繁到簡(jiǎn)的根本原因。我國(guó)現(xiàn)行的13種法定行政機(jī)關(guān)政府文件中，除“會(huì)議紀(jì)要”是建國(guó)后總結(jié)政府文件實(shí)踐活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的新創(chuàng)造外，其他12種名稱都或多或少從前人那里沿用或演變而來的。其中“命令”、“報(bào)告”、“批復(fù)”、“函”來自古代公文；“議案”、“公告”、“通告”來自辛亥革命誕生的南京臨時(shí)政府和隨后的國(guó)民黨政府；“決定”、“指示”、“通告”、“通報(bào)”來自新民主主義革命時(shí)期革命根據(jù)地的民主政府。當(dāng)然，這些文種的服務(wù)對(duì)象及使用范圍和使用頻率現(xiàn)在都發(fā)生了新的變化。

面對(duì)新一輪政府職能轉(zhuǎn)變，文種必須創(chuàng)新才能夠適應(yīng)發(fā)展的需要。在文種的使用當(dāng)中“函、意見、會(huì)議紀(jì)要等體現(xiàn)平等性、民主性的文種的使用呈擴(kuò)大化趨勢(shì)；指示、決議、布告、指令等指令性、命令性文種的使用在不斷萎縮甚至被淘汰”。針對(duì)這種形勢(shì)，根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，文種制度必然會(huì)進(jìn)一步創(chuàng)新，而且應(yīng)該朝著民主、平等、公開的方向發(fā)展。原因如下：

第一，政府與民眾的關(guān)系轉(zhuǎn)變。政府與公民的關(guān)系是經(jīng)常的、廣泛的和普遍的、復(fù)雜的。國(guó)家行政組織與公民之間這種管理與被管理、服務(wù)與被服務(wù)、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，是中國(guó)社會(huì)主義制度的特有機(jī)制和社會(huì)主義民主的體現(xiàn)。建立服務(wù)政府需要政府明確“服務(wù)是政府的天職”，“管理就是服務(wù)”這種新的理念，政府與民眾之間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府不再是強(qiáng)制的管理，而是提供人性化的服務(wù)。尤其在電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程當(dāng)中，政府與公民通過網(wǎng)絡(luò)增加了交流的機(jī)會(huì)。政府與公民的距離拉近了，在處理相關(guān)的事務(wù)當(dāng)中會(huì)產(chǎn)生文字資料，這些文字資料可能是公民對(duì)政府的，也可能是政府對(duì)公民的；可能涉及的是公民申辦的事項(xiàng)，也可能是政府征求公民的意見。這一類文件并沒有統(tǒng)一的文種進(jìn)行規(guī)范，隨著服務(wù)政府建立的基礎(chǔ)日益完善，政府與民眾間交流的文種的出現(xiàn)是必然的，體現(xiàn)了服務(wù)政府的根本理念，即服務(wù)群眾。同時(shí)，增進(jìn)政府與民眾的交流，也有利于政府的科學(xué)決策。

第二，政府與企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變對(duì)于政府和企業(yè)關(guān)系的影響，從而影響到其二者之間的行文關(guān)系和文種的使用。轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系是關(guān)鍵。建國(guó)以來。由于我們?nèi)狈ㄔO(shè)社會(huì)主義的經(jīng)驗(yàn)，較長(zhǎng)時(shí)間把生產(chǎn)資料公有制與發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立，把計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)立，忽視了價(jià)值規(guī)律的作用，逐步形成高度集權(quán)的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)體制，而與之相適應(yīng)的中央政府的經(jīng)濟(jì)職能，則是按產(chǎn)品對(duì)象設(shè)置管理部門，按條塊隸屬管理管理企業(yè)，核心問題就是政企職責(zé)不分，對(duì)企業(yè)統(tǒng)得過多，管得過死。80年代以來，政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能方面逐漸邁出步伐。十多年來，隨著整個(gè)社會(huì)發(fā)展的步步推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變也漸漸深入，但是在一定程度上角色轉(zhuǎn)換不到位，政企分開很難實(shí)現(xiàn)，這是政府職能轉(zhuǎn)變中的障礙，是亟待解決的問題，政府正在加大力度，從企業(yè)改制方面著手，進(jìn)行轉(zhuǎn)變。政企分開，政府與企業(yè)的關(guān)系逐漸趨于平等，政府將不再會(huì)是企業(yè)的指揮者，二是與企業(yè)平等的服務(wù)者。那么政府與企業(yè)之間，伴隨著政企分開的深入，體現(xiàn)平等關(guān)系的文種的使用頻率會(huì)逐漸增加。既是政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)，也是政府職能轉(zhuǎn)變的輔助工具。

第三，政府機(jī)構(gòu)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是科層官僚制，傳統(tǒng)科層官僚制強(qiáng)調(diào)法定的、明確的權(quán)力結(jié)構(gòu)，責(zé)權(quán)一致，不得有隨意性。有嚴(yán)格的等級(jí)制度，層層授權(quán)，一級(jí)管一級(jí)，像金字塔一樣?？茖又茝?qiáng)調(diào)對(duì)職能部門的管理，而不重視與外界環(huán)境及其他組織部門的聯(lián)系。因此，無論是在組織的內(nèi)部還是對(duì)外界環(huán)境而言，科層制組織都是孤立運(yùn)行的，較少與外界進(jìn)行信息交換，形成了嚴(yán)重的封閉性，難于調(diào)動(dòng)人員積極性發(fā)揮創(chuàng)造力，從事實(shí)際工作的基層人員比高層決策者更了解改進(jìn)工作過程及其效率的方法，但缺乏相應(yīng)權(quán)力：而高層決策者較少接觸實(shí)際工作，制定的政策又不利于下層實(shí)際操作。不符合政府完善自身發(fā)展的需要。政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)行，電子政府的建立，組織機(jī)構(gòu)逐漸趨向扁平化，政府組織間的關(guān)系，更多的是平等的關(guān)系，也就意味著政府機(jī)構(gòu)間的行文關(guān)系平行關(guān)系增多，平行文文種會(huì)使用較多。

需要明確的是此處所提到的文種創(chuàng)新，并不是指各個(gè)政府部門自身進(jìn)行創(chuàng)新，“各行其道”，而是指文種的變化趨勢(shì)，也就是實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中會(huì)產(chǎn)生的變化，從而將會(huì)影響到國(guó)家對(duì)于政府文件文種的進(jìn)一步創(chuàng)新改革，來適應(yīng)這種變化。也就是說。不是獨(dú)立的創(chuàng)新，而是整體的創(chuàng)新。從而有利于文種的規(guī)范化。

在政府職能轉(zhuǎn)變的各個(gè)階段，政府文件制度都適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，不斷更新和完善，提高政府工作效率和質(zhì)量。協(xié)助了政府機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行有效管理。

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