失地農(nóng)民社會保障安置：制度、模式與方向

鐘水映　李　魁

摘 要：社會保障安置是對失地農(nóng)民的一種可持續(xù)安置方式。我國當(dāng)前社會保障安置的運行存在著不可持續(xù)性、低水平性、一元性、不穩(wěn)定性等特征。未來失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)從以下幾個方面著眼：在保障內(nèi)容上，應(yīng)從養(yǎng)老保障和生活保障漸進(jìn)性地擴(kuò)展到其他方面；在保障資金籌集上，應(yīng)將土地出讓過程中所有可得的收益盡可能回歸農(nóng)民；在保障機(jī)制設(shè)計上，應(yīng)充分考慮保障機(jī)制的安全性、長效性和漸進(jìn)性；在保障立法上，應(yīng)促使失地農(nóng)民社會保障安置從行政規(guī)范性文件走向法律層面。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；安置

中圖分類號：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0112—05

一、引言

如何對失地農(nóng)民進(jìn)行合理有效的安置是失地農(nóng)民生存與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。20世紀(jì)90年代以來，被征地農(nóng)民安置方式不斷創(chuàng)新，由原來的農(nóng)業(yè)安置、招工安置和貨幣安置發(fā)展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社會保障安置等多種方式。根據(jù)國土資源部2007年中國征地移民工作指南及監(jiān)測體系建設(shè)課題《我國征地工作調(diào)研分析報告》，1978年以來，全國土地征用共安置農(nóng)業(yè)人口約7280余萬人。其中，700多萬被征地農(nóng)民已納入了基本生活保障或養(yǎng)老保障制度范疇；1200萬被征地農(nóng)民實現(xiàn)了異地安置，600萬被征地農(nóng)民通過招工轉(zhuǎn)非得到了安置，2000萬被征地農(nóng)民通過調(diào)整土地得到了農(nóng)業(yè)安置，其余2780萬人以貨幣安置為主，輔以其他形式的安置。

以上各種安置方式在一定的歷史階段發(fā)揮了積極的社會作用，但同時也產(chǎn)生了一些新的問題。如招工安置方式由于安置企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不穩(wěn)定以及被安置失地農(nóng)民的素質(zhì)不高，存在失地農(nóng)民被安置后就下崗的狀況，失業(yè)風(fēng)險較大，大部分失地農(nóng)民不愿接受；農(nóng)業(yè)安置方式因土地承包法的限制引致矛盾重重而難以操作；留地安置方式只能在耕地多的地方實行，并且農(nóng)地資源分配存在困難；土地入股安置方式往往面臨未來巨大的風(fēng)險。一次性貨幣補償（俗稱“一腳踢”）安置是近年來在社會上普遍推行的一種方式。這種安置方式按平均產(chǎn)值的N倍給付，簡單易行，操作方便，但仍難以保障失地人口的長遠(yuǎn)生計?？梢哉f，伴隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，失地農(nóng)民群體呈現(xiàn)日益龐大的趨勢，失地農(nóng)民的分散性個體風(fēng)險也逐漸演變?yōu)槿后w性風(fēng)險。僅僅對失地農(nóng)民進(jìn)行一些“快餐式”安置會對他們未來的生存和發(fā)展產(chǎn)生不利影響，也為社會的和諧與穩(wěn)定埋下了深深的隱患。因此，失地農(nóng)民問題的解決需要正視問題本身并積極探討可持續(xù)的安置方式。而社會保障安置應(yīng)當(dāng)是一種相對具有可持續(xù)性的安置方式，值得嘗試和探索。

二、社會保障安置制度分析

正如失地農(nóng)民安置方式經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)安置、貨幣安置向社會保障安置轉(zhuǎn)變的軌跡一樣，對失地農(nóng)民的安置制度也經(jīng)歷了由貨幣安置制度向社會保障安置制度的轉(zhuǎn)變。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》雖經(jīng)1998年修訂但仍僅僅對貨幣安置進(jìn)行了界定，沒有與社會保障安置相關(guān)的提法和內(nèi)容。而到了2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）確立了“社會保障安置+留地安置（崗位安置）+移民安置”的多元安置方式。該決定提出：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當(dāng)?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位；對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)異地移民安置。這項政策雖然規(guī)定比較籠統(tǒng)，但是提出了對失地農(nóng)民建立社會保障安置的要求。

當(dāng)前實踐中，失地農(nóng)民社會保障安置的制度依據(jù)主要由三部分組成：一是國務(wù)院頒發(fā)的規(guī)范性文件，如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)的通知》（國辦發(fā)［2006］29號）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］31號）。這兩個文件主要從社會保障安置原則、分類安置、保障水平、資金來源以及保障措施等幾個方面進(jìn)行了規(guī)定，初步形成了失地農(nóng)民社會保障安置的框架。二是國務(wù)院職能部門發(fā)布的一些規(guī)范性文件，如勞動和社會保障部、國土資源部《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)［2007］14號）；三是地方政府（省、自治區(qū)、直轄市和較大的市）頒布的地方行政規(guī)章，如江蘇省2005年9月頒布的《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等。可以看出，失地農(nóng)民社會保障安置的制度安排主要來源于上述規(guī)范性文件。由于這些行政規(guī)范性文件的法律層級明顯較低，難以擔(dān)當(dāng)未來越來越多的失地農(nóng)民社會保障安置的重任，而且對于失地農(nóng)民而言，這樣的社會保障安置的制度安排還有許多不盡人意之處。因此，從這個角度來看，未來失地農(nóng)民社會保障安置的制度依據(jù)應(yīng)逐漸從行政規(guī)范性文件上升到法律層面，全國人大常委會應(yīng)盡快出臺失地農(nóng)民社會保障安置方面的法律，使失地農(nóng)民這一弱勢群體的安置得到廣泛重視，使失地農(nóng)民的安置工作真正有法可依。

三、社會保障安置模式與實踐

總體來看，關(guān)于失地農(nóng)民社會保障安置的模式，存在兩種基本看法：第一種看法是，由于失地農(nóng)民所承受的社會風(fēng)險與市民沒有區(qū)別，因此應(yīng)建立與市民相同的社會保險制度，為城鄉(xiāng)社會保障制度接軌和失地農(nóng)民市民化提供制度通道。［1］第二種看法則認(rèn)為當(dāng)前將失地農(nóng)民社會保障安置與城鎮(zhèn)完全接軌很不現(xiàn)實，主張建立一種專門針對失地農(nóng)民的保障制度。具體而言，究竟建立何種失地農(nóng)民的社會保障安置模式，目前有幾種觀點不盡相同。朱明芬認(rèn)為，對于土地全部或大部分被征用的失地農(nóng)民，應(yīng)建立、健全養(yǎng)老保障制度，在條件許可的情況下，為社區(qū)失地農(nóng)民購買大病醫(yī)療保險，同時，對喪失勞動能力的失地農(nóng)民實行最低生活保障制度。［2］徐琴認(rèn)為，征地補償政策調(diào)整的重點應(yīng)當(dāng)在于長期的就業(yè)補償和社會保障補償，建立與市場經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的貨幣補償、就業(yè)培訓(xùn)與安置、創(chuàng)業(yè)扶持和社會保障相結(jié)合的模式。［3］更多的研究則建議建立養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、最低生活保障、就業(yè)培訓(xùn)等“一攬子”的保障模式。［4］

從各地具體實踐來看，中央政府放權(quán)給地方政府，由地方政府對失地農(nóng)民社會保障安置進(jìn)行探索和創(chuàng)新，因地制宜制定具體可行的措施。

2001年，國土資源部正式批準(zhǔn)嘉興、蘇州、蕪湖等九個城市進(jìn)行全國首批征地制度改革試點。應(yīng)該說，在各地政府的積極實踐和探索下，失地農(nóng)民社會保障安置工作已經(jīng)取得了一定的成果。各地結(jié)合實際，大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，形成了一些失地農(nóng)民社會保障安置的有效模式。歸納起來，目前失地農(nóng)民社會保障安置模式可以總結(jié)為如下六種（見表2）。

從失地農(nóng)民社會保障安置的實踐看，雖然各地在探索創(chuàng)新的基礎(chǔ)上形成了失地農(nóng)民社會保障安置模式的日益多樣化，但是這些安置模式仍存在一些值得探討的問題。例如，將失地農(nóng)民納入具有低保障、廣覆蓋特點的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，并不利于建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系；將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系則面臨資金來源不足等問題；將失地農(nóng)民納入商業(yè)保險，在政府、代管商業(yè)保險機(jī)構(gòu)以及失地農(nóng)民之間存在著信息不對稱和“委托—代理”風(fēng)險問題，而且只能覆蓋到有限的高收入群體。這些問題歸納起來，表現(xiàn)出目前失地農(nóng)民社會保障安置的探索，往往是以解決眼前的困難和問題為重，呈現(xiàn)出不可持續(xù)性、低水平性、一元性、不穩(wěn)定性等特征。具體而言，一是保障的不可持續(xù)性。從保障對象來看，大部分地區(qū)（如成都等地）按照年齡層次對失地農(nóng)民進(jìn)行保障，實施后的結(jié)果是，失地農(nóng)民中真正得到實惠的是那些即期領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人，而青壯年失地農(nóng)民需要靠自己的能力買社會保險，這對于既失地又需要繳納保險費用的年輕勞動力來說，缺乏持續(xù)的動力，很難長久堅持下去。從保障資金來看，政府從土地收益中拿出的補貼較少，只占10%—30%，這種過度依賴失地農(nóng)民征地補償費來建立社會保障制度的情況是很難持續(xù)的。從保障運行機(jī)制來看，在實際操作中保障資金存在著“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)象，這與保障資金的運行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的不健全有著直接的關(guān)系，不利于失地農(nóng)民社會保障安置的長遠(yuǎn)發(fā)展。二是保障的低水平性。主要體現(xiàn)在對失地農(nóng)民的保障限于“生存型”保障，缺乏“發(fā)展型”保障。一些地方針對失地農(nóng)民所進(jìn)行的一些工作，如技能培訓(xùn)和職業(yè)介紹等，都沒有建立一種穩(wěn)定的長效機(jī)制，僅僅將其作為補償?shù)囊粋€過渡。三是保障內(nèi)容的一元性。對于失地農(nóng)民來說，土地補償水平太低且保障內(nèi)容過于單一，一般僅包括養(yǎng)老保險，而醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等僅在沿海一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，遠(yuǎn)未普及推廣。四是保障的不穩(wěn)定性。作為一種新的安置辦法，失地農(nóng)民社會保障安置在我國僅僅實行了幾年，盡管進(jìn)行了很多探索，但仍有一些問題尚待解決。一些失地農(nóng)民尤其是那些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)、文化層次不高的失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等存在著許多認(rèn)識誤區(qū)。這些因素導(dǎo)致了一些地區(qū)的失地農(nóng)民不愿意參保、害怕參保，或者參保后又退保，加大了社會保障的不穩(wěn)定性。

失地農(nóng)民社會保障安置的關(guān)鍵是如何保障長期的支付能力。如果一個社會保障方案缺乏穩(wěn)定可靠的資金供給，那么這樣的方案設(shè)計也只是安置失地農(nóng)民的權(quán)宜之計或空中樓閣。失地農(nóng)民社會保障資金來源主要包括以下四個部分：一是政府土地出讓金收入（除去補償安置費等必要支出）；二是農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)積累和土地補償費；三是失地農(nóng)民應(yīng)得的一次性補償安置費；四是其他資金來源，如失地農(nóng)民自籌資金、財政撥款、慈善機(jī)構(gòu)捐贈以及失地農(nóng)民社會保障基金運營收入等。其中，前三部分是主要的資金來源渠道。在資金籌措問題上，學(xué)者討論的焦點主要集中在資金來源渠道的分擔(dān)比例上，其基本的思路是由政府、集體、個人按一定比例分?jǐn)?。?］［6］其中主張由政府承擔(dān)大部分保障資金的呼聲越來越高。一些研究者明確指出，政府承擔(dān)10%—20%的比例太低，主張政府應(yīng)承擔(dān)30%的籌資比例。［7］盧海元提出保障資金應(yīng)由政府進(jìn)行多渠道籌集：一是政府給予一定比例的財政撥款；二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10％的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米30元以上的標(biāo)準(zhǔn)提取資金；四是從土地儲備增值收益中提取10％的收益；五是通過全國社會保障基金投資收益、社會各界捐獻(xiàn)、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金。［8］實際上，探討保障資金是由政府、集體還是個人承擔(dān)意義并不是太大，因為這些資金主要來源于土地的征收和有償出讓，只要將土地出讓過程中的收益盡可能返還給失地農(nóng)民，就能夠為社會保障資金的籌集提供可能。

各地的實踐情況是，浙江、山東、江蘇、河北、福建、廣東等省的社會保障資金的來源基本上都是由政府、集體、個人分別從土地出讓金、土地補償費、征地安置補助費進(jìn)行列支和分?jǐn)?。而浙江、山東、江蘇、福建等地由政府、集體和個人承擔(dān)的比例均為30%、40%、30%。實際上，三個籌資渠道的承擔(dān)比例是視各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、保障內(nèi)容、土地補償費和安置補助費的規(guī)模以及失地農(nóng)民的數(shù)量等情況決定的。各地應(yīng)實事求是，充分考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，量力而行，建立適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件的保障內(nèi)容和機(jī)制，進(jìn)而進(jìn)行相應(yīng)的資金籌集。對于保障險種較多、保障資金需求量比較大的地區(qū)，如果集體和個人所分別承擔(dān)的土地補償費和征地安置補助費尚不足以應(yīng)付資金分擔(dān)比例，那么，不足部分應(yīng)由政府從土地出讓金中補充。這種做法可以在一定程度上避免因集體或個人籌資不足而導(dǎo)致的資金鏈斷裂問題，從而保證保障機(jī)制的正常運行。

四、社會保障安置方向

失地農(nóng)民社會保障安置的未來方向關(guān)鍵在于找到一種保障水平合理、可持續(xù)、穩(wěn)定并且適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安置模式。由于我國各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況不同，失地農(nóng)民社會保障安置在全國不可能實行統(tǒng)一的模式。因此，各地要根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件著力進(jìn)行政策創(chuàng)新和模式選擇。為此，需要對以下三個方面予以重點把握：

（一）保障內(nèi)容的確定

根據(jù)1952年國際勞工組織《社會保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》，失地農(nóng)民社會保障安置應(yīng)采取“一攬子”安置模式，即是一個包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等在內(nèi)的“一攬子”保障體系。但以目前我國失地農(nóng)民的實際情況尤其是財政上的可承受性來看，馬上建立起非常完善的社會保障體系是不現(xiàn)實的。實際上，失地農(nóng)民對于社會保障內(nèi)容的需求程度是不一樣的。按強(qiáng)烈程度依次為最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷生育保險等。因此，可采用以下舉措：首先，從保障的具體內(nèi)容來看，應(yīng)采取漸進(jìn)性的辦法逐步擴(kuò)大失地農(nóng)民社會保障安置的內(nèi)容。先行建立養(yǎng)老保險和最低生活保障制度，并以養(yǎng)老保險和最低生活保障為突破口，逐漸向失業(yè)保險和醫(yī)療保險推進(jìn)，繼而擴(kuò)大到工傷保險和生育保險等險種?？紤]到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定出切合實際的推進(jìn)順序。最低生活保障為農(nóng)民失地后的即期生活保障，養(yǎng)老保險為遠(yuǎn)期生活保障。這兩個保障是失地農(nóng)民最起碼的生活保障。因此，各地要先行滿足這兩大保障需求，再視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實際情況在其他保障內(nèi)容方面進(jìn)行拓展和延伸。其次，從養(yǎng)老保障對象來看，應(yīng)針對不同年齡段的失地人口實行不同的養(yǎng)老保障措施。這在不少地方已經(jīng)進(jìn)行了實踐，但處于16—40歲年齡段的年輕勞動力需要自供部分社會保險統(tǒng)籌費。因此，針對這部分群體必須結(jié)合就業(yè)安置進(jìn)行，以就業(yè)安置促社會保障安置。再次，從保障對象所處的地理位置來看，不同地理位置的失地農(nóng)民社會保障安置的措施也應(yīng)有所不同。對于城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、近郊村，征地后應(yīng)盡量將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系；對于邊遠(yuǎn)農(nóng)村，可先將失地農(nóng)民納入農(nóng)村社會保障體系，待時機(jī)成熟后再與城鎮(zhèn)社會保障體系接軌。

（二）保障資金的籌集

資金籌集是社會保障安置運行的基礎(chǔ)。社會保障資金的來源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。在實際操作中，考慮到失地農(nóng)民承擔(dān)保障資金的不現(xiàn)實狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補償費為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。農(nóng)民失去土地的長期種植收益，可以通過分享土地的增值收益來替代。據(jù)國土資源部征地制度改革研究課題組調(diào)查得出的結(jié)論，如果把征地成本價視為100，那么擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得到5%—10%的份額，擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織獲得25%—30%的份額，政府及各部門則占有了60%—70%的份額，而從成本價到出讓價之間所生成的土地征收巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進(jìn)入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農(nóng)民社會問題的嚴(yán)重性，而且愈加誘發(fā)了地方政府征地的強(qiáng)烈動機(jī)。土地增值收益應(yīng)當(dāng)“取之于民（失地農(nóng)民），用之于民（失地農(nóng)民）”，不能充當(dāng)?shù)胤健巴恋刎斦钡脑慈?。因此，?yīng)將土地出讓金優(yōu)先用于失地農(nóng)民社會保障安置的支出?？偠灾?，失地農(nóng)民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決。

（三）保障機(jī)制的設(shè)計

各地在設(shè)計保障機(jī)制時應(yīng)因地制宜，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與不同年齡段失地農(nóng)民的需求相一致。其一，基于不同年齡段的保障運行機(jī)制。目前，一些地方已經(jīng)對失地農(nóng)民按年齡進(jìn)行細(xì)分，如老年、中壯年、幼年等，有的地方甚至在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行細(xì)分，制定符合不同年齡段失地農(nóng)民的保障機(jī)制。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村的情況，中年勞動力（45—60歲的勞動力）就業(yè)非常困難。因此，建議按照四分法——即老年、中年、青年勞動力、幼年，分類設(shè)計保障機(jī)制。對于老年和中年人口直接進(jìn)行保障；對于青年勞動力，結(jié)合就業(yè)安置，實行個人繳費與社會統(tǒng)籌相結(jié)合，分擔(dān)比例視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況而定；對于幼年人口按照一次性貨幣安置予以保障，將來按城鎮(zhèn)新增勞動力對待。其二，基于安全性的運營監(jiān)管機(jī)制。對失地農(nóng)民而言，社會保障資金的安全性至關(guān)重要。因此，應(yīng)加強(qiáng)社會保障資金安全監(jiān)管，避免出現(xiàn)人為風(fēng)險和內(nèi)幕腐敗。要平衡好保障資金的安全性與盈利性的關(guān)系，避免因盲目盈利而損害資金安全。在具體操作上，失地農(nóng)民社會保障事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、資金管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及評估機(jī)構(gòu)之間應(yīng)保持各自的獨立性。事務(wù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失地農(nóng)民社會保障的日常事務(wù)辦理；資金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金的保管、穩(wěn)健性運營增值以及資金發(fā)放等；監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對機(jī)制運行和資金使用進(jìn)行監(jiān)督；評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)定期或不定期對資金運營和使用情況進(jìn)行審計和報告。其三，失地農(nóng)民社會保障應(yīng)逐步向城鎮(zhèn)社會保障體系靠近，漸進(jìn)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一元化社會保障制度。這就意味著失地農(nóng)民社會保障必須由淺入深，由點和線到片和面，在條件允許的情況下逐步拓展保障的內(nèi)容，提高保障水平，不可盲目冒進(jìn)。失地農(nóng)民社會保障作為一個過渡性的保障辦法，在將來條件成熟的時候必然與城鎮(zhèn)社會保障制度合軌。

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責(zé)任編輯：海 玉