２００８年教材政策檢視

楊九詮

回顧2008年教材諸相時(shí)，心情難于平復(fù)，很自然地想起了一句舊時(shí)俗語(yǔ)：“年年難過(guò)年年過(guò)”。盤點(diǎn)2008年教材政策，可以說(shuō)也必須說(shuō)的大事主要有四個(gè)方面：免費(fèi)教材政策，教材循環(huán)使用政策，教材招標(biāo)政策，教材租型政策。

一、教材招標(biāo)政策使教材免費(fèi)變異成了教材減費(fèi)

計(jì)劃2008年秋季全面推開的全國(guó)義務(wù)教育階段教材出版發(fā)行招標(biāo)政策，在行業(yè)持續(xù)有力的呼吁下暫停了。所以暫停，是因?yàn)檎袠?biāo)政策的實(shí)施遭遇到若干法律性障礙。整個(gè)行業(yè)在經(jīng)過(guò)幾番驚恐幾番慌亂后，終于可以長(zhǎng)吁一聲正常呼吸了。但是“大招標(biāo)”緩行了，各省的“小招標(biāo)”并沒有作罷，仍然攪動(dòng)得行業(yè)神經(jīng)難以安寧。行業(yè)面對(duì)“小招標(biāo)”還能“忍受”的原因主要是：教材出版發(fā)行的市場(chǎng)總體上還是“駐地開店”、劃省而治，市場(chǎng)主體在自己家里做工作，回旋的余地比較大。比如說(shuō)可以努力將招標(biāo)軟化為競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源談判，可以在政府層面協(xié)調(diào)折讓問(wèn)題等等。但是，“小招標(biāo)”懸在頭上，行業(yè)每年都會(huì)遭遇窘困之境，不得安身：哪一天真招標(biāo)了怎么辦?折讓問(wèn)題協(xié)調(diào)不了或協(xié)調(diào)不到位怎么辦?折讓即便再少，年年擠那么一下，何時(shí)能到頭?

“大招標(biāo)”緩行了“小招標(biāo)”還在繼續(xù)，是否“小招標(biāo)”已經(jīng)解決了當(dāng)初“大招標(biāo)”遭遇的種種法律障礙呢?基本上沒有。那么“小招標(biāo)”何以能夠在各省遍地開花呢?原因可能比較多。其中很重要的原因是免費(fèi)教材政策?！罢l(shuí)出錢誰(shuí)說(shuō)話”以及“花盡可能少的錢辦盡可能多的事”的慣常的政府采購(gòu)的一般認(rèn)識(shí)，使政府自然而然地選擇了招標(biāo)的做法。其實(shí)，所謂的“自然而然”只是“想當(dāng)然耳”。首先，我們必須界定免費(fèi)教材的性質(zhì)。很多人常常把教材的政府采購(gòu)與其他一般貨物和服務(wù)的政府采購(gòu)相混淆。一般的政府采購(gòu)，就是在貨物質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量有保證的情況下，從節(jié)約以及防止腐敗的角度出發(fā)，通過(guò)財(cái)政出資的方式以盡可能少的費(fèi)用做規(guī)劃中的事情。而免費(fèi)教材政策所以叫“免費(fèi)”，是說(shuō)原來(lái)由家長(zhǎng)花的錢現(xiàn)在由政府來(lái)花，其本質(zhì)是一項(xiàng)惠民政策，也是在進(jìn)一步落實(shí)義務(wù)教育法，跟一般的政府采購(gòu)有著根本的區(qū)別。因此，通過(guò)招投標(biāo)以及競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源談判等方式壓價(jià)，這里面就存在把惠民的采購(gòu)目的變成節(jié)約資金成本的誤區(qū)。果如是，是不是政府采購(gòu)教材就要省錢，原來(lái)家長(zhǎng)購(gòu)買就由著他去呢?

其實(shí)，政府不該少花錢，家長(zhǎng)也不會(huì)多花錢。因?yàn)榻滩挠幸惶讎?yán)格的價(jià)格政策限定了教材的定價(jià)。教材之所以不能隨意壓價(jià)源于它本身特有的價(jià)格機(jī)制。其他采購(gòu)對(duì)象都由企業(yè)依據(jù)市場(chǎng)行情判斷、依據(jù)自己的利潤(rùn)預(yù)期進(jìn)行定價(jià)，而教材則是由省級(jí)人民政府按照國(guó)家給定的中準(zhǔn)價(jià)，一書一價(jià)核定出來(lái)的，其價(jià)格是一個(gè)嚴(yán)格和嚴(yán)肅的法律結(jié)果。因此，免費(fèi)教材的采購(gòu)跟其他大宗辦公用品、基礎(chǔ)設(shè)施等的采購(gòu)不一樣。如果因?yàn)槊赓M(fèi)采購(gòu)再形成另外一套價(jià)格機(jī)制，勢(shì)必帶來(lái)兩套價(jià)格體系、兩個(gè)法律結(jié)果相互沖突的局面。

在此，還要防止和糾正一種已經(jīng)出現(xiàn)的普遍性現(xiàn)象，就是由教材免費(fèi)政策導(dǎo)致教材減費(fèi)，進(jìn)而減教材。比如一些省對(duì)地方課程教材進(jìn)行了減法式調(diào)整，主要是調(diào)減品種和調(diào)減印張。事關(guān)教育、事關(guān)課程、事關(guān)孩子的成長(zhǎng)，在教材免費(fèi)問(wèn)題上，只能是“辦多少事花多少錢”而不應(yīng)該是“有多少錢辦多少事”。教材免費(fèi)不是教材減費(fèi)更不是減教材，這個(gè)概念一定要弄清楚。對(duì)地方課程教材進(jìn)行減法式調(diào)整，要從教育教學(xué)和課程改革的實(shí)際情況出發(fā)，但是一定不能與免費(fèi)不免費(fèi)發(fā)生任何因果關(guān)系，絕對(duì)不能以資金數(shù)量來(lái)決定地方課程教材的數(shù)量。

二、教材循環(huán)使用政策操之過(guò)急

2007年12月25日，教育部、財(cái)政部頒發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段教科書免費(fèi)提供和做好部分教科書循環(huán)使用工作的意見》(教基[2007]25號(hào))。有一些省份在執(zhí)行時(shí)，基本上不限于農(nóng)村，而是從2008年春季起城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教材全部免費(fèi)提供和部分教材循環(huán)使用。此前，教材循環(huán)使用政策已經(jīng)在北京、上海、山東、江蘇、甘肅等許多省份的個(gè)別學(xué)校和地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。就試點(diǎn)情況看，贊同的質(zhì)疑的都有。但是，主要問(wèn)題沒有突出地反映出來(lái)，也沒有很好地反映上去。沒有突出地反映出來(lái)，主要是因?yàn)樵圏c(diǎn)對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)是階段性任務(wù)，并不是常規(guī)化工作，學(xué)校會(huì)集中精力力圖做好試點(diǎn)工作，遇到問(wèn)題和困難也就比較自然地“特事特看”“特事特辦”了。沒有很好地反映上去，主要是因?yàn)?，一方面，能“特事特看”“特事特辦”的問(wèn)題，因?yàn)榛旧稀疤厥饨鉀Q”了，向上反映難免不夠充分，另一方面，按照慣例常情，上面叫你試點(diǎn)，總結(jié)匯報(bào)起來(lái)難免正面的大張旗鼓，負(fù)面的有所保留。事實(shí)上，教材循環(huán)使用政策的全面推開，主要并不賴于試點(diǎn)工作。全面推開主要是因?yàn)橐粋€(gè)動(dòng)機(jī)性推力、一個(gè)工具性實(shí)現(xiàn)。前者是國(guó)家節(jié)能減排、建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的大政方針，后者是免費(fèi)教材政策。教材不免費(fèi)，循環(huán)使用是很難全面推開的。僅就此而論，可以說(shuō)教材循環(huán)使用政策是“好心”也是“好事”，應(yīng)該點(diǎn)頭稱是、拍手稱好。但是，具體實(shí)施起來(lái)，普遍感到還是過(guò)于理想化，操之過(guò)急了。

對(duì)教材循環(huán)使用政策實(shí)施過(guò)程中的諸種困惑和困境，教育行業(yè)、出版行業(yè)均有普遍的議論，報(bào)章網(wǎng)絡(luò)上也多有文字詳加闡發(fā)，概括起來(lái)有10點(diǎn)：(1)保管問(wèn)題難以普遍解決。(2)消毒問(wèn)題難以妥善處理，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)極大。(3)課堂練習(xí)、課后復(fù)習(xí)、期中期末測(cè)驗(yàn)復(fù)習(xí)無(wú)法有效進(jìn)行。(4)國(guó)家限價(jià)條件下，教材的物質(zhì)質(zhì)量無(wú)法滿足循環(huán)使用的要求。(5)新課程改革實(shí)驗(yàn)要求課程和教材不斷完善，教科書循環(huán)使用要求課程與教材長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，兩者矛盾無(wú)法解決。(6)教學(xué)、學(xué)習(xí)方式和習(xí)慣一時(shí)難以調(diào)適。(7)課堂教學(xué)時(shí)間難以保證。每節(jié)課上課前發(fā)書、下課前收書，一節(jié)課的時(shí)間就縮水不少。由于教材不能帶回去，教師不得不讓學(xué)生將一些內(nèi)容抄下來(lái)，實(shí)際上擠壓了上課的時(shí)間。(8)副科課程地位因此進(jìn)一步下降，不僅給副科教學(xué)帶來(lái)了很大困擾，而且容易造成副科教育不甚重要的政策誤讀，嚴(yán)重挫傷教師的積極性，與課改精神也是相違背的。(9)如果分發(fā)給學(xué)生保管，新書給誰(shuí)，舊書給誰(shuí)，處理起來(lái)很麻煩；而且成長(zhǎng)中的兒童心理會(huì)因此發(fā)生怎樣微妙的變化，必須高度重視。(10)教材對(duì)更廣大的農(nóng)村孩子來(lái)說(shuō)是主要的閱讀來(lái)源，這也是實(shí)施教材循環(huán)使用應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

三、山東省魯政辦發(fā)[2008]9號(hào)文件引發(fā)行業(yè)對(duì)教材租型政策的廣泛質(zhì)疑

2008年2月29日，山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳等部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)中小學(xué)教材建設(shè)與管理工作的意見》的通知(魯政辦發(fā)[2008]9號(hào))，引起行業(yè)對(duì)租型政策的廣泛質(zhì)疑。租型政策由來(lái)已久，1951年即已確定全國(guó)中小學(xué)教材由人民教育出版社統(tǒng)一供

型、分地印造的做法。類似山東省的文件其實(shí)近七八年各省都有過(guò)。

那么，為什么山東省的這份文件會(huì)引發(fā)如此大的反響呢?其一，2001年始，教材管理體制從國(guó)定制改革為審定制，教材編寫出版也從統(tǒng)編轉(zhuǎn)入竟編時(shí)代，教材的權(quán)利主體發(fā)生了根本性的變化。強(qiáng)制租型的做法，于情于理于法已經(jīng)很難說(shuō)得通了。近年來(lái)反對(duì)質(zhì)疑之聲一直沒有斷過(guò)，并且多多少少產(chǎn)生了一定的效應(yīng)?？梢哉f(shuō)對(duì)山東省文件的反應(yīng)，是經(jīng)年累積的一次爆發(fā)的結(jié)果。其二，近年來(lái)，教材招標(biāo)政策給行業(yè)帶來(lái)了巨大壓力，雖然許多試點(diǎn)省份將招標(biāo)政策與租型準(zhǔn)入相捆綁，畢竟租型是老問(wèn)題，而招標(biāo)則有可能從部分省份試點(diǎn)擴(kuò)大為全面推開，其沖擊更為直接。計(jì)劃中2008年秋季全面推開的義務(wù)教育階段教材招標(biāo)政策緩行，整個(gè)行業(yè)緩了一口氣。正當(dāng)其時(shí)，山東省文件出臺(tái)，行業(yè)相關(guān)利益方可以聚精會(huì)神研究分析并采取應(yīng)對(duì)之策。其三，2008年全國(guó)教材招標(biāo)政策暫停，這是難得一見的行業(yè)話語(yǔ)權(quán)有效行使的重要成果。這也大大提升了行業(yè)行使話語(yǔ)權(quán)的信心。相關(guān)利益方正是挾裹著一股子有所為之勢(shì)來(lái)應(yīng)對(duì)這份文件的。第四，山東省文件不像有，的省份的相關(guān)文件，一般只講到教材進(jìn)省租型的要求，有些省份在租型問(wèn)題上還表述得相當(dāng)柔性，比如由出版總社“協(xié)調(diào)”租型的提法等等。山東省的這份文件，涉及教育出版和教材教輔管理的方方面面，而且政策表述剛性明晰。質(zhì)疑者想要攻其一端，是很容易的事情。

關(guān)于對(duì)山東省這份文件的質(zhì)疑，本來(lái)是來(lái)自行業(yè)，后來(lái)擴(kuò)展到教育界和法律界。報(bào)章網(wǎng)絡(luò)等媒體上有很多的討論，概括起來(lái)有四個(gè)方面：第一，與教育部相關(guān)文件精神嚴(yán)重不符。第二，違背了第八次課改的初衷。第三，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則背道而馳，不僅違反了市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的基本要求，也違反了“誰(shuí)投資誰(shuí)收益”的經(jīng)濟(jì)通則。第四，違反了《義務(wù)教育法》、《合同法》、《著作權(quán)法》、《行政許可法》、《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律條文的精神。應(yīng)該說(shuō)，反對(duì)和質(zhì)疑是廣泛的、深刻的，也產(chǎn)生了一定的效力。2008年省級(jí)文件中明確表示必須租型、不租型不準(zhǔn)入的，幾乎看不到了。有些總社仍然試著做省里的工作，省領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人出言行事都表現(xiàn)得比較謹(jǐn)慎了。但也必須看到，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制的租型準(zhǔn)入的現(xiàn)狀并沒有得到明顯改觀，只是過(guò)去是又說(shuō)又做，現(xiàn)在是只做不說(shuō)。不管怎么說(shuō)，對(duì)山東文件的廣泛質(zhì)疑，仍然是一次比較成功的“松土”的動(dòng)作。但是，租型問(wèn)題非常復(fù)雜，要全面撬動(dòng)已經(jīng)板結(jié)的租型準(zhǔn)入的土壤，還需要大量富有信心和耐力的持續(xù)有效的工作。

四、余論：關(guān)于建立出版行業(yè)話語(yǔ)權(quán)的零星思考

法國(guó)社會(huì)學(xué)家布迪厄認(rèn)為，話語(yǔ)是一種實(shí)踐，在實(shí)踐中人們逐步形成話語(yǔ)技能，而話語(yǔ)技能并非單純的“能說(shuō)”，更意味著有權(quán)利通過(guò)語(yǔ)言來(lái)運(yùn)用自己的權(quán)力。因此，可以說(shuō)，誰(shuí)擁有話語(yǔ)權(quán)，誰(shuí)就擁有闡釋權(quán)。不同能量的話語(yǔ)，會(huì)產(chǎn)生不同的傳播效果。那么，在教育出版中，發(fā)生了多少能夠推動(dòng)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的有價(jià)值的“語(yǔ)言事件”呢?不能說(shuō)沒有，但確乎太少了。談到教育出版的預(yù)期，都會(huì)切身體會(huì)到兩個(gè)壓力，一個(gè)是市場(chǎng)壓力，一個(gè)是政策壓力。如果一路走下去，老是市場(chǎng)壓力和政策壓力，而沒有市場(chǎng)推力和政策推力與之相輔相成，那一定是出現(xiàn)了許多深刻的矛盾和問(wèn)題，其中包括話語(yǔ)權(quán)的缺失以及話語(yǔ)權(quán)意識(shí)的缺失。話語(yǔ)權(quán)作為一種潛在的現(xiàn)實(shí)權(quán)力，主要體現(xiàn)的是一種社會(huì)關(guān)系。教育出版在社會(huì)關(guān)系中多多少少給人感覺有點(diǎn)“弱勢(shì)群體”的樣子。

2008年計(jì)劃中全面推開的全國(guó)義務(wù)教育階段教材招標(biāo)政策暫停了。這是出版行業(yè)行使話語(yǔ)權(quán)的重要成果，這使我們有信心來(lái)思考這樣一個(gè)問(wèn)題。