找準(zhǔn)地方政府在公共危機(jī)管理中的角色定位

范炳良

根據(jù)現(xiàn)代化進(jìn)程規(guī)律，我國目前正處在公共危機(jī)的多發(fā)期，許多深層次的社會(huì)矛盾和問題逐漸暴露，加上近年來受不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活方式的影響，我國的自然生態(tài)環(huán)境日漸惡化，自然災(zāi)害的發(fā)生越來越頻繁。公共危機(jī)給整個(gè)社會(huì)帶來了巨大的破壞性，為避免公共危機(jī)帶來的損失，政府應(yīng)該認(rèn)清自己的職能，明確定位，高度重視公共危機(jī)管理，做好公共危機(jī)管理中的“預(yù)防員”、“信息員”、“消防員”、善后處理者角色，為科學(xué)、合理、有效管理公共危機(jī)提供認(rèn)知前提。

一、地方政府是公共危機(jī)管理的“預(yù)防員”

公共危機(jī)管理重在“防”，這樣可以花少量的錢做大量的事。預(yù)防公共危機(jī)就是要及早善于發(fā)現(xiàn)和查找可能引起公共危機(jī)事件的誘因、征兆和隱患，防止其蔓延擴(kuò)散。地方政府要重視公共危機(jī)的預(yù)防，做好公共危機(jī)的“預(yù)防員”。

構(gòu)建危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，防患于未然。2003年一場突如其來的SARS疫情充分暴露了我國政府在公共危機(jī)管理機(jī)制上的漏洞和能力的欠缺：被動(dòng)式、回應(yīng)式的管理，停留在亡羊補(bǔ)牢的層面，缺乏對(duì)危機(jī)的事前防范意識(shí)。由于公共危機(jī)具有破壞性、突發(fā)性、不確定性、擴(kuò)散性等特征，因此能否及早發(fā)現(xiàn)與控制公共危機(jī)成為政府能否及早采取行動(dòng)、消除危機(jī)的關(guān)鍵。處于公共危機(jī)前沿的地方政府應(yīng)建立一套能夠感應(yīng)危機(jī)來臨的預(yù)警系統(tǒng)，提前發(fā)出危機(jī)警報(bào)，盡可能地把損失減少到最低限度。

培養(yǎng)公民的危機(jī)意識(shí)與抗危機(jī)能力，形成全民防御的文化。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，公民的危機(jī)意識(shí)與抗危機(jī)能力是危機(jī)預(yù)警和防控的基礎(chǔ)。長期穩(wěn)定的社會(huì)氛圍使得人們?nèi)狈ξC(jī)意識(shí)，對(duì)能夠引起公共危機(jī)事件的誘因、征兆和隱患缺乏敏感性，以致漠視星星之火可能導(dǎo)致燎原之災(zāi)的公共危機(jī)的發(fā)生。地方政府要做好公共危機(jī)的“預(yù)防員”，就要把應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的基本知識(shí)和技能作為公民素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，組織社會(huì)成員模擬危機(jī)情景反復(fù)演練，通過全民的危機(jī)教育、災(zāi)難自救培訓(xùn)、實(shí)地演習(xí)，增強(qiáng)政府與全民的危機(jī)意識(shí)和抗危機(jī)能力。

制定和完善地方性法規(guī)、規(guī)章，做到有章可循。完備的法律法規(guī)和計(jì)劃安排是公共危機(jī)管理的保障。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，加強(qiáng)地方性法規(guī)、制度的制定和完善工作，為全國構(gòu)建完善的公共危機(jī)管理法律框架提供實(shí)踐依據(jù)。

二、地方政府是公共危機(jī)管理的“信息員”

信息化社會(huì)中的客觀信息非常重要，它是社會(huì)及其成員生存與發(fā)展的重要資源。地方政府應(yīng)該建立公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)，使危機(jī)信息管理貫穿于危機(jī)管理全過程。

加強(qiáng)公共危機(jī)信息的過程管理。公共危機(jī)爆發(fā)前，盡可能多地收集信息，加強(qiáng)信息處理，以用于危機(jī)預(yù)警和危機(jī)防范。公共危機(jī)一旦爆發(fā)，地方政府必須對(duì)危機(jī)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行全面的信息收集，掌握具體的地點(diǎn)、危害程度、擴(kuò)散狀況、所需資源等，以增強(qiáng)危機(jī)管理的針對(duì)性。建立具有知識(shí)庫和邏輯推理能力的決策支持系統(tǒng)，利用計(jì)算機(jī)的模擬和分析能力對(duì)危機(jī)管理決策進(jìn)行支持，并集中專家資源，制定最有效的應(yīng)急方案。提供監(jiān)督和評(píng)估方案的執(zhí)行情況，確立調(diào)整方案的流程。為避免謠言，贏得社會(huì)公眾的支持與信任，及時(shí)發(fā)布公共危機(jī)信息。在公共危機(jī)結(jié)束后，信息管理工作進(jìn)入到善后處理階段，加強(qiáng)信息跟蹤反饋，收集危機(jī)破壞方面的信息，做好危機(jī)損失評(píng)估工作，得出全面而準(zhǔn)確的損失匯總信息，以提交上級(jí)部門和向社會(huì)公布。制定災(zāi)后重建計(jì)劃，完善危機(jī)治理預(yù)案，全面總結(jié)公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，加強(qiáng)地方危機(jī)預(yù)警工作。

與此同時(shí)，構(gòu)建全面整合的公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)，包括地方政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心、地理信息系統(tǒng)、財(cái)政管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)和后勤信息管理系統(tǒng)、人力資源信息系統(tǒng)、知識(shí)系統(tǒng)等，為戰(zhàn)勝公共危機(jī)管理提供全方位的支持。

三、地方政府是公共危機(jī)管理的“消防員”

公共危機(jī)的突發(fā)性、破壞性以及與此相連的緊急性要求地方政府迅速履行公共危機(jī)管理的消防員角色，即一旦危機(jī)事件形成或者爆發(fā)，政府應(yīng)該快捷、準(zhǔn)確、有效地控制危機(jī)。

快速反應(yīng)，展現(xiàn)地方政府處理公共危機(jī)的應(yīng)急能力。公共危機(jī)具有突發(fā)性、破壞性，如不及時(shí)加以控制，將造成不可估量的損失。所以，管理學(xué)家福斯特將快速反應(yīng)作為公共危機(jī)管理的首要特征。這就要求地方政府必須在第一時(shí)間作出快速反應(yīng)，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，主要領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場進(jìn)行指揮，控制局面：同時(shí)快速開展緊急救援，實(shí)施控制隔離，緊急疏散居民，評(píng)估災(zāi)難程度，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，向公眾及時(shí)報(bào)告危機(jī)狀況和政府采取的應(yīng)對(duì)措施，提供基本的公共設(shè)施和安全保障等，將危機(jī)造成的損失和沖擊降至最低點(diǎn)。在此過程中要特別注意：一是堅(jiān)持寧快勿慢原則，切忌拖拉敷衍，必須在第一時(shí)間內(nèi)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告，并通知同級(jí)機(jī)關(guān)，切忌因?yàn)槭录?duì)本部門或本地區(qū)不利就采取相應(yīng)的隱瞞和遮掩措施；二是進(jìn)行本地區(qū)全民社會(huì)動(dòng)員，力戒全能政府思維和政府單打獨(dú)斗，要充分發(fā)揮企業(yè)、非政府組織、公民等在處理公共危機(jī)中的作用；三是要依法進(jìn)行緊急處置，避免濫用職權(quán)。

四、地方政府是公共危機(jī)管理的善后處理者

危機(jī)的結(jié)束不等于危機(jī)處理的結(jié)束，當(dāng)公共危機(jī)被有效控制而趨于穩(wěn)定并逐漸消除后，地方政府公共危機(jī)管理的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)参C(jī)的善后處理?；謴?fù)民眾的生產(chǎn)生活秩序，使社會(huì)組織及其成員盡早地從危機(jī)狀態(tài)恢復(fù)到正常狀態(tài)。

第一，有步驟地恢復(fù)重建與危機(jī)后果評(píng)估并行。公共危機(jī)逐漸消除后，為了減少恢復(fù)時(shí)間，減輕人們的緊張心理，地方政府應(yīng)該科學(xué)規(guī)劃，合理配置資源，使危機(jī)反應(yīng)和恢復(fù)行為更加切實(shí)可行，有步驟地開展恢復(fù)重建工作。從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，對(duì)于恐怖危機(jī)、騷亂危機(jī)及主要由于人為因素引發(fā)的災(zāi)害危機(jī)造成的損失，由于與政府的監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防措施不到位直接相關(guān)，政府有必要為此而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任：有關(guān)社會(huì)或商業(yè)保險(xiǎn)理賠也應(yīng)及時(shí)跟上，這樣有利于維護(hù)地方穩(wěn)定，提升地方政府公信力。

第二，調(diào)動(dòng)社會(huì)一切力量，有效利用國際資源。在危機(jī)事件結(jié)束后，通過召開例行的新聞發(fā)布會(huì)，告知民眾在危機(jī)事件中的注意事項(xiàng)等，不斷培養(yǎng)民眾的參與精神和自救能力，充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮其在危機(jī)管理中的主人翁作用；充分發(fā)揮社區(qū)、志愿者組織、紅十字會(huì)等第三部門力量參與各種危機(jī)事件應(yīng)急救助的重要作用，加大國際合作，借助國際資源，進(jìn)行災(zāi)后重建。

第三，建立健全心理救助機(jī)制。公共危機(jī)對(duì)社會(huì)公眾的心理壓力絕對(duì)不會(huì)因?yàn)槲C(jī)的結(jié)束而自動(dòng)消除，災(zāi)后的人群特別是那些城市“災(zāi)害弱者”，即外來民工、老人、殘疾人、移居城市的少數(shù)民族、低收入群體等，需要更多的心理傾訴與心理安慰，因此，地方政府不能僅僅從物質(zhì)層面，還應(yīng)從精神、心理層面建立健全心理救助機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面恢復(fù)與發(fā)展。

責(zé)任編輯：丁和平