中外慈善組織政府管理比較及啟示

巢瑩瑩　陳　微

摘 要：中外政府對(duì)慈善組織的管理在準(zhǔn)入機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等方面存在著諸多差異，這種差異背后潛藏著中國(guó)慈善事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的體制性障礙。文章通過(guò)比較的視角梳理中、英、美政府管理間的差異,并在此基礎(chǔ)上,提出我國(guó)政府對(duì)慈善組織管理的合理化建議。

關(guān)鍵詞：慈善 激勵(lì)機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)：B82-053 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2009）01-100-02

2005年,我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)獲得總捐款50多億元人民幣,僅相當(dāng)于我國(guó)2005年GDP的0.05%，美國(guó)的同比數(shù)字則是2.17%；就人均捐款來(lái)看,我國(guó)國(guó)內(nèi)的人均捐款不足1元人民幣,而美國(guó)的人均捐款為460美元。{1}簡(jiǎn)明的數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展與國(guó)外還存在巨大差異，筆者認(rèn)為，差異的背后必定隱含不同國(guó)家政府對(duì)慈善組織在管理上的影響因素。

一、中外慈善組織政府管理的比較分析

慈善組織的管理體制是政府處理與慈善組織之間關(guān)系的各項(xiàng)制度及其實(shí)踐中形成的運(yùn)作格局。{2}與美國(guó)和英國(guó)的慈善管理體制相比，我國(guó)政府在慈善組織的準(zhǔn)入機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及如何實(shí)施監(jiān)管等方面存在著不足。

1.準(zhǔn)入機(jī)制。慈善組織要取得合法地位的前提是經(jīng)過(guò)注冊(cè)登記，以此達(dá)到免稅優(yōu)惠、法律保護(hù)、由官方認(rèn)可而獲得名望等目的。在美國(guó),注冊(cè)約束實(shí)際上很弱。慈善組織只需要向其所在州正式提出結(jié)社要求,隨后從美國(guó)聯(lián)邦國(guó)稅局獲得慈善團(tuán)體的身份即可。

與美國(guó)相比，英國(guó)政府對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的注冊(cè)審批要嚴(yán)格一些，英國(guó)《慈善法》規(guī)定，除了法律規(guī)定的豁免慈善組織，其他都應(yīng)在慈善委員會(huì)進(jìn)行登記。注冊(cè)成為慈善機(jī)構(gòu)必須滿足三個(gè)條件：獨(dú)立身份和自由運(yùn)作；由董事會(huì)實(shí)施管理和控制，董事會(huì)成員不得從機(jī)構(gòu)領(lǐng)取薪酬；從事純粹慈善性質(zhì)的活動(dòng)。{3}除此之外，英國(guó)政府沒(méi)有加設(shè)過(guò)多限制，而是鼓勵(lì)慈善組織間的自由競(jìng)爭(zhēng)，允許內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)多樣化，注冊(cè)程序也簡(jiǎn)便快捷。

我國(guó)政府對(duì)慈善組織實(shí)行“分級(jí)登記,雙重管理”的模式，即慈善組織在申請(qǐng)注冊(cè)時(shí),必須找到一個(gè)政府部門,雙方結(jié)成“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系。此種管理體制帶來(lái)了諸多不良后果:其一,所有的正式成立的慈善組織都必須掛靠某一業(yè)務(wù)主管單位，同時(shí)組織的人員編制、管理方式、財(cái)務(wù)運(yùn)作也置于政府的“控制”之下,導(dǎo)致慈善組織喪失了自主權(quán)，缺乏獨(dú)立性。其二,更有大量現(xiàn)存的民間慈善組織因?yàn)檎也坏綐I(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法通過(guò)民政部門注冊(cè)，成為慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸。

2.激勵(lì)機(jī)制。對(duì)慈善捐贈(zèng)實(shí)施稅收優(yōu)惠是各國(guó)激勵(lì)慈善事業(yè)的普遍做法，美國(guó)慈善機(jī)構(gòu)所享受的稅收優(yōu)惠是其他國(guó)家所不能比擬的，其一，只要符合美國(guó)國(guó)稅法規(guī)定的條件的組織，一般都有資格向美國(guó)國(guó)稅局申請(qǐng)免稅待遇。其二，免稅的稅種多，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)本身免除銷售稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、增值稅等不同稅種；給予向慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人以應(yīng)繳稅所得額扣減政策、財(cái)產(chǎn)稅及遺產(chǎn)稅的免稅。其三，退稅程序簡(jiǎn)單，憑受贈(zèng)慈善組織開(kāi)具的收據(jù),在納稅時(shí)自行抵扣即可。

與美國(guó)不同的是，英國(guó)稅收政策受惠更多的是慈善組織而非個(gè)人，英國(guó)政府規(guī)定：對(duì)受贈(zèng)的慈善組織可以向政府索要捐贈(zèng)者支付的基本收入稅作為政府捐贈(zèng)補(bǔ)貼。英國(guó)慈善援助基金會(huì)是專門幫助慈善組織向政府索要退稅的機(jī)構(gòu)，此機(jī)構(gòu)的設(shè)立成為利用減免稅制度支持英國(guó)公益事業(yè)的一個(gè)重要機(jī)制。

我國(guó)在慈善方面的稅收激勵(lì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致慈善事業(yè)發(fā)展停滯不前。

（1）不同級(jí)別的慈善組織享受捐贈(zèng)政策的資格不同。1999年以后,財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局陸續(xù)下發(fā)通知，給予中國(guó)紅十字會(huì)等21家全國(guó)性非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策，企業(yè)或個(gè)人給予這些機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅時(shí)準(zhǔn)予全額扣除，其他慈善組織不享受減免待遇。此種規(guī)定導(dǎo)致慈善資源集中流向有政府背景全國(guó)性的慈善組織，不利于形成扶持慈善事業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。

（2）對(duì)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)的激勵(lì)效用不高。大部分企業(yè)認(rèn)為慈善捐贈(zèng)的稅收抵扣比例過(guò)低，造成了“捐贈(zèng)還得納稅、多捐贈(zèng)多納稅”的后果，抑制了企業(yè)捐贈(zèng)熱情；同時(shí)，一項(xiàng)調(diào)查表明，我國(guó)有60%以上的人認(rèn)為個(gè)人所得稅獲取稅收扣除的程序繁瑣，耗時(shí)長(zhǎng)，舉證困難，增加了捐贈(zèng)者的“交易”成本。

（3）監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)沒(méi)有專門的和獨(dú)立的關(guān)于慈善的法律，有關(guān)慈善規(guī)定的《稅法》和《公司法》是至關(guān)重要的，前者涉及慈善的外部激勵(lì)和監(jiān)督，后者涉及慈善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理。為保證慈善資金的高效、透明運(yùn)作，美國(guó)《國(guó)內(nèi)收入法典》和《稅收條例》要求大部分免稅機(jī)構(gòu)填寫聯(lián)邦政府的年度申報(bào)表。{4}這些申報(bào)表如實(shí)提供了免稅機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源和運(yùn)行的情況。美國(guó)國(guó)稅局是聯(lián)邦政府中負(fù)責(zé)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)抽查慈善機(jī)構(gòu)提供的年度申報(bào)表，審計(jì)慈善機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況，通過(guò)評(píng)估給違規(guī)慈善機(jī)構(gòu)以處罰或罰金,直至吊銷其免稅資格。慈善機(jī)構(gòu)還需向社會(huì)公開(kāi)年度申報(bào)表，接受監(jiān)督。州一級(jí)的管理由州檢察長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé)調(diào)查和審計(jì)慈善機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，美國(guó)慈善信息局、基金會(huì)中心等一些慈善行業(yè)組織形成了一套行之有效的行業(yè)規(guī)范和自律協(xié)定。法律保證、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)自律構(gòu)建了美國(guó)完備的慈善管理體制。

英國(guó)對(duì)慈善組織的監(jiān)管主要是通過(guò)英國(guó)慈善委員會(huì)來(lái)實(shí)施的，該部門是依據(jù)英國(guó)慈善法設(shè)立，獨(dú)立于政府之外，直接受議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，依法行使職能的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。其主要職能是：登記注冊(cè)、咨詢監(jiān)督、制定法規(guī)和調(diào)查執(zhí)法。{5}英國(guó)慈善委員會(huì)對(duì)慈善組織的監(jiān)管主要分為三個(gè)層面：第一，最基本監(jiān)管層次是通過(guò)托管人理事會(huì)要求組織自我監(jiān)管；第二，通過(guò)制定統(tǒng)一的原則、規(guī)范并委托專門的中介機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理；第三，慈善委員會(huì)主要是審查達(dá)到監(jiān)督門檻的約6萬(wàn)家已經(jīng)注冊(cè)的較大慈善機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告。中小型的慈善組織，只要提交年度總結(jié)報(bào)告，并附上簡(jiǎn)單的收支報(bào)表即可。但是即使對(duì)大中型慈善組織，英國(guó)慈善委員會(huì)也不是派人進(jìn)行直接的監(jiān)管，而是建立了全國(guó)性的公益舉報(bào)和迅速及時(shí)的受理機(jī)制。英國(guó)慈善委員會(huì)每個(gè)月接受舉報(bào)2000多次，主要根據(jù)舉報(bào)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)控。慈善委員會(huì)定期對(duì)大型民間組織進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、資產(chǎn)評(píng)估和財(cái)務(wù)評(píng)估，并與其他相關(guān)的政府部門密切配合進(jìn)行相關(guān)調(diào)查和聯(lián)合執(zhí)法。對(duì)于違規(guī)操作或出現(xiàn)腐敗行為的慈善組織，慈善委員會(huì)有權(quán)撤銷其托管人理事會(huì)，并限期組建新的托管人理事會(huì)。

而我國(guó)現(xiàn)行制度規(guī)定，對(duì)慈善組織的監(jiān)督主要是主管部門的行政監(jiān)督, 由審計(jì)部門進(jìn)行年檢，業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行日常管理監(jiān)督，此種存在多元主體監(jiān)管且沒(méi)有統(tǒng)一的政府管理機(jī)構(gòu)局面，導(dǎo)致慈善組織內(nèi)部運(yùn)行問(wèn)題很多，如挪用慈善資金、財(cái)務(wù)管理紊亂、缺乏信息公示等等。這些現(xiàn)象的發(fā)生并不是偶然的，誰(shuí)來(lái)舉報(bào)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督約束，沒(méi)有非常明確的監(jiān)管機(jī)制。

法律基礎(chǔ)是保證慈善組織規(guī)范化運(yùn)作的基礎(chǔ)，我國(guó)總體上慈善法規(guī)層次低，法規(guī)體系的不完善。在規(guī)范慈善組織發(fā)展的法律基礎(chǔ)方面，我國(guó)不僅沒(méi)有制定用于鼓勵(lì)和規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的《慈善法》，對(duì)于慈善組織的具體運(yùn)作方面的法律規(guī)范也不全面，如組織制度、財(cái)務(wù)制度以及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域等方面都缺乏相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。由于在法律與監(jiān)管層面上出現(xiàn)眾多的缺欠，造成我國(guó)慈善組織在資金管理上更多的是組織自律以及準(zhǔn)行政化的監(jiān)督與審計(jì)，不能從根本上遏制慈善組織的管理弊端。

二、對(duì)我國(guó)慈善組織政府管理的啟示

縱觀各國(guó)慈善組織管理體制，盡管各國(guó)政府所承擔(dān)的職責(zé)、監(jiān)管的力度和范圍有所不同,但集中各國(guó)的優(yōu)點(diǎn),都以制定合理的規(guī)章制度和法律框架為重點(diǎn), 以激勵(lì)和規(guī)范慈善行為為目標(biāo),以構(gòu)建以政府為主的多元監(jiān)督體系為保障，注重行政管理的同時(shí)導(dǎo)入司法程序管理。這也是我國(guó)慈善組織管理體制趨于完善的方向。

1.簡(jiǎn)化準(zhǔn)入機(jī)制，政府扶持管理雙向強(qiáng)化。政府有必要考慮簡(jiǎn)化成立民間慈善組織的登記注冊(cè)程序、降低目前基金會(huì)成立所設(shè)定的資金高門檻、放開(kāi)慈善領(lǐng)域的壟斷規(guī)定。尤其是政府應(yīng)該解除慈善組織必須掛靠某一業(yè)務(wù)管理單位的禁錮，慈善組織只有具備獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制才可能完成其使命。

我國(guó)慈善組織的規(guī)模相對(duì)于其他國(guó)家來(lái)說(shuō)比較小，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)沒(méi)有合法注冊(cè)的“草根”慈善組織大概有幾百萬(wàn)個(gè)。國(guó)家應(yīng)該將這些沒(méi)有合法身份的慈善組織進(jìn)行歸位，納入到合法的管理體系中來(lái)。

2.完善慈善減免政策，激勵(lì)公眾捐贈(zèng)熱情。慈善激勵(lì)機(jī)制中最重要的是稅收的優(yōu)惠政策，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》（2007年）規(guī)定，企業(yè)捐贈(zèng)免稅額度提高為12%，這是一項(xiàng)積極的舉措。除此之外，更要建立起統(tǒng)一平等的捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠平臺(tái)，完善現(xiàn)行慈善稅制的整體性和可操作性。

（1）對(duì)免稅組織的界定，統(tǒng)一捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，只要成立注冊(cè)后的慈善組織提交申請(qǐng)，就可以成為免稅組織。稅法中應(yīng)明確界定享受捐贈(zèng)稅前扣除的慈善組織應(yīng)具備的條件，由稅務(wù)局對(duì)已成立的慈善組織進(jìn)行審核測(cè)試，對(duì)審核測(cè)試通過(guò)的慈善組織，稅務(wù)局應(yīng)每隔一定的時(shí)間進(jìn)行復(fù)核測(cè)試。

（2）簡(jiǎn)化減免程序保護(hù)捐贈(zèng)積極性。簡(jiǎn)化慈善捐贈(zèng)免稅政策程序，降低慈善捐贈(zèng)的“交易”成本。建議稅務(wù)部門授權(quán)可以接受稅前扣除捐贈(zèng)的公益組織直接開(kāi)具可以沖抵應(yīng)納稅額的票據(jù)，簡(jiǎn)化稅收減免程序，發(fā)揮免稅對(duì)于激發(fā)捐贈(zèng)熱情的推動(dòng)作用。

3.加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，構(gòu)建多層次監(jiān)督體系。慈善組織的良性運(yùn)作必須要完善政府監(jiān)督，應(yīng)形成由政府監(jiān)管為主導(dǎo)地位，相關(guān)利益人問(wèn)責(zé)和第三方評(píng)估為主要方式，社會(huì)大眾和媒體為基礎(chǔ)的完善監(jiān)督體系，逐步形成自律機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，提高慈善組織公信力。

（1）政府監(jiān)管。政府是制度的主要供給者，我國(guó)政府應(yīng)盡快出臺(tái)《慈善法》，在法律上進(jìn)一步明確慈善組織的法律地位，規(guī)范慈善財(cái)務(wù)制度，明晰懲戒機(jī)制和慈善募捐的監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。

在監(jiān)管主體方面，對(duì)于我國(guó)多元主體監(jiān)督造成無(wú)人監(jiān)督的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急是明確慈善組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，短期目標(biāo)可由民政部統(tǒng)一監(jiān)管，長(zhǎng)期以設(shè)立類似英國(guó)慈善委員會(huì)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)為目標(biāo)。在監(jiān)督手段方面，政府應(yīng)統(tǒng)一年報(bào)格式、內(nèi)容，以如實(shí)的反映該機(jī)構(gòu)所有財(cái)務(wù)活動(dòng)的細(xì)節(jié)，盡快建立政府問(wèn)責(zé)制，如發(fā)現(xiàn)有造假行為，政府依法予以嚴(yán)懲，取消慈善組織的資格。

（2）相關(guān)利益人監(jiān)督。相關(guān)利益人即捐贈(zèng)人可以要求慈善組織向自己報(bào)告所捐贈(zèng)的款項(xiàng)的使用情況，對(duì)于挪用資金的行為可以向主管部門提請(qǐng)調(diào)查，并責(zé)問(wèn)相應(yīng)的慈善組織接受懲罰。

（3）第三方獨(dú)立評(píng)估。應(yīng)逐步建立起一批相對(duì)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定評(píng)估規(guī)程和評(píng)估指標(biāo)，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行適時(shí)的評(píng)估，評(píng)估結(jié)果要予以公開(kāi)，供民眾進(jìn)行慈善捐助時(shí)參考并且為慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供依據(jù)。

（4）社會(huì)監(jiān)督。由于媒體的監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督的主要形式，具有導(dǎo)向作用和威懾作用，能夠?qū)Υ壬平M織的管理者形成強(qiáng)有力的約束的特點(diǎn)，是一種重要而有效的監(jiān)督形式。因此，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督應(yīng)該重點(diǎn)從完善媒體監(jiān)督開(kāi)始，逐步建立全面的社會(huì)監(jiān)督體系。

注釋：

{1}江希和.有關(guān)慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策的國(guó)際比較[J].財(cái)會(huì)月刊（綜合），2007（7）

{2}馮英.外國(guó)慈善組織.中國(guó)社會(huì)出版社[M]，2008

{3}周志忍.自律和他律——第三部門監(jiān)督機(jī)制個(gè)案研究[M].浙江人民出版社，1999

{4}阿德勒.美國(guó)慈善法指南[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2002

{5}徐麟.中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展研究[M].中國(guó)社會(huì)出版社,2005

（作者單位：上海大學(xué)國(guó)際工商與管理學(xué)院 上海 200125）

（責(zé)編：若佳）