對(duì)農(nóng)地制度改革的意見和建議

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地制度不合理，必須進(jìn)行改革，在基本經(jīng)濟(jì)制度上堅(jiān)持公有制為主題，公有制形式可以多樣化，產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當(dāng)落實(shí)到農(nóng)戶，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

黨的十七屆三中全會(huì)重點(diǎn)研究了我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展問題，通過《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其中特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，本文擬就這方面的問題談些個(gè)人的看法。

一、有關(guān)農(nóng)地制度的幾個(gè)主要范疇

1.農(nóng)地的基本經(jīng)濟(jì)制度，即農(nóng)村土地的歸誰(shuí)所有的制度。我國(guó)的《憲法》規(guī)定：中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的土地、領(lǐng)空、領(lǐng)海等，都屬于中國(guó)所有；但在社會(huì)主義初級(jí)階段，是實(shí)行公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，并具體規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村的土地屬農(nóng)民集體所有。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。所謂產(chǎn)權(quán)，是指人們對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、支配和經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利。一般是由所有權(quán)決定的，但所有權(quán)和占有權(quán)可以分離，即所有者不一定是占有者，占有者不一定是所有者。馬克思指出：在資本主義經(jīng)濟(jì)制度下，農(nóng)村土地的所有者是地主階級(jí)，占有者是農(nóng)業(yè)資本家。

3.農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。主要是指農(nóng)村土地如何經(jīng)營(yíng)管理制度。在實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，農(nóng)地是由農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)管理，在公社化時(shí)期是由人民公社經(jīng)營(yíng)管理，改革開放以來是由農(nóng)村農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度經(jīng)營(yíng)管理。

4.農(nóng)地管理制度在宏觀行政管理方面，實(shí)行國(guó)家（通過行政組織）進(jìn)行管理的制度，如興修水利工程、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等，對(duì)于農(nóng)地的具體管理應(yīng)當(dāng)主要由農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶進(jìn)行，如修梯田、改良土壤、農(nóng)田灌溉、耕作方式、秋收冬藏等。

二、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地制度中的問題

1.農(nóng)地集體所有的基本經(jīng)濟(jì)制度沒有落到實(shí)處。在改革開放前30年前雖然落到合作社和人民公社基層單位了，但由于“一大二公”等極左路線的干擾，造成了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)也處于崩潰的邊沿。改革開放以來，則是由于落實(shí)的基層單位不明確，現(xiàn)實(shí)中是落到農(nóng)村村級(jí)組織，但由于它不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，也不是一個(gè)政府的行政組織，而只是一個(gè)村民自治組織，村委會(huì)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，也不是一個(gè)行政權(quán)構(gòu)，不能成為集體所有制和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的代表。

2.由此就產(chǎn)生了一系列問題：首先就是村級(jí)組織不是農(nóng)地所有制和產(chǎn)權(quán)的代表，卻行使這方面的權(quán)力，村干部利用這個(gè)權(quán)力來“尋租”，得到很多好處，在村民中作威作福，成為“村霸”和“鄉(xiāng)霸”，農(nóng)民稱他們?yōu)椤靶碌刂鳌?、“新保長(zhǎng)”、“新財(cái)東”。敗壞了我們黨和國(guó)家的聲譽(yù)，也是我國(guó)農(nóng)村近十幾年來出現(xiàn)新的分化、貪富差別擴(kuò)大的根本原因和突出表現(xiàn)。

3.由于農(nóng)地制度存在以上問題，也就造成了國(guó)家征用農(nóng)地中的制度問題，如征地的強(qiáng)制性、地價(jià)的超低化、征地收入被鄉(xiāng)村干部侵吞或私分等等，成為鄉(xiāng)村干部腐敗和“尋租”的主要原因之一。

4.國(guó)家征用農(nóng)地的結(jié)果，使一些農(nóng)民喪失了土地，國(guó)家又不安排失地農(nóng)民的工作，從而剝奪了農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)以至生存權(quán)，使這些農(nóng)民成為“新的無產(chǎn)者”，對(duì)我們黨和社會(huì)主義制度產(chǎn)生不信任感，增加了社會(huì)不和諧的因素。

5.由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理體制不明確，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)并未真正放到承包土地的農(nóng)戶，以至農(nóng)地如何耕種、如何經(jīng)營(yíng)，甚至種什么、如何種，承包農(nóng)戶自己不能做主，要聽從村委會(huì)、鄉(xiāng)政府甚至縣農(nóng)業(yè)局的安排，而出現(xiàn)的問題、造成的損失卻要承包戶自己承擔(dān)，這是農(nóng)戶意見最多最大的問題，也是農(nóng)業(yè)遭受很大挫折的主要原因。

6.改革開放以來，由于農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)不清，承包農(nóng)戶對(duì)承包土地沒有產(chǎn)權(quán)，不能轉(zhuǎn)包、交易、入股、遺傳，因而農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)也不重視，農(nóng)地的收益也得不到保證，因而也就忽視農(nóng)地的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以致出現(xiàn)林耕、撂荒、荒漠化等嚴(yán)重現(xiàn)象，從而說明了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰的重大意義。

三、對(duì)我國(guó)目前農(nóng)地制度改革的意見和建議

針對(duì)以上問題，特提出以下十條意見和建議：

1.根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，必須堅(jiān)持以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。農(nóng)地制度當(dāng)然也不例外。從上世紀(jì)50年代初實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化開始，就確定了農(nóng)業(yè)合作社的土地屬于農(nóng)村集體所有，從而建立了公有制的另一種形式，也是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)重要內(nèi)容。半個(gè)世紀(jì)來的實(shí)踐證明，這種制度安排是完全正確的。

當(dāng)前的問題在于：我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)體已轉(zhuǎn)到各個(gè)農(nóng)戶，集體經(jīng)濟(jì)已名存實(shí)亡。因此，既要堅(jiān)持社會(huì)主義公有制為主的基本經(jīng)濟(jì)制度，又要根據(jù)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，就只有將村級(jí)經(jīng)濟(jì)真正成為一個(gè)實(shí)體，來承擔(dān)農(nóng)地集體所有制的主體。但是這種集體所有制，既不同于合作化時(shí)期的合作社，更不同于人民公社，因此必須建立新型的合作集體經(jīng)濟(jì)組織，在這種組織還沒有建立以前，農(nóng)地的終極所有權(quán)還是屬于國(guó)家為宜，因?yàn)榘凑罩腥A人民共和國(guó)《憲法》，全國(guó)領(lǐng)地、領(lǐng)空、領(lǐng)海都是屬于國(guó)家所有，不許任何人侵犯。

2.農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度，即農(nóng)地的占有、使用、經(jīng)營(yíng)和收益的權(quán)利，應(yīng)歸屬承包農(nóng)戶掌握，國(guó)家和政府不應(yīng)越俎代庖，更不允許其他人侵占，國(guó)家法律應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決保護(hù)。為此，各農(nóng)戶承包的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度在穩(wěn)定和完善的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)允許其進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，可以出租，可以入股，可以抵押，可以遺傳。

3.因此，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)管理體制，也必須進(jìn)行市場(chǎng)化改革。農(nóng)地的流轉(zhuǎn)必須遵循國(guó)家的土地政策，必須按照價(jià)值規(guī)律辦事，國(guó)家征用農(nóng)地必須與農(nóng)戶協(xié)商，農(nóng)地價(jià)格補(bǔ)償必須大大提高，被征地的農(nóng)戶國(guó)家應(yīng)當(dāng)妥善安排，保證其勞動(dòng)權(quán)利。

4.農(nóng)地的流轉(zhuǎn)可分為兩種情況：一種是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，如國(guó)家征用農(nóng)戶承包的土地進(jìn)行公共產(chǎn)品的建設(shè)，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)當(dāng)然也就屬于國(guó)家，不屬于農(nóng)戶了。又如農(nóng)戶如改為從事其他行業(yè)，不再以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)戶，其承包土地的產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓出去，不能再占有該地的產(chǎn)權(quán)，也不應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的名義收取使用者的地租，否則就成了“新地主”，這當(dāng)然有違農(nóng)地制度改革的目的，因此農(nóng)地的流轉(zhuǎn)必須轉(zhuǎn)讓農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，舍此別無他法。

5.延長(zhǎng)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)的年限，現(xiàn)在只規(guī)定“30年不變”太短了，僅僅是一代人的時(shí)間，老年人心里感到不踏實(shí)，年輕人感到從事農(nóng)業(yè)無保障，千方百計(jì)想“跳出農(nóng)門”，這如何能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化呢？因此，有的同志提出延長(zhǎng)到50～70年，我基本同意，我認(rèn)為至少要三代人的時(shí)間，延長(zhǎng)到100年為宜。

6.關(guān)于國(guó)家征用農(nóng)地的補(bǔ)償問題，現(xiàn)行的制度是地方各級(jí)政府說了算，根本不和被征地的農(nóng)戶商量，而且政府定價(jià)太低，僅能補(bǔ)償農(nóng)地三五年的損失，我認(rèn)為現(xiàn)在至少要補(bǔ)償30年的承包期的損失才比較合情合理。

7.實(shí)行征用農(nóng)地?fù)Q新保的政策。國(guó)家將農(nóng)戶承包的土地征用后，農(nóng)戶就喪失了《憲法》所賦予的勞動(dòng)權(quán)和生存權(quán)，農(nóng)民成了真正的“無產(chǎn)階級(jí)”，這是“農(nóng)村最大的民生問題”（中央黨校曾業(yè)松教授語(yǔ)）。因此，國(guó)家對(duì)此不能不管，必須千方百計(jì)，妥善處理，否則影響“和諧社會(huì)”的構(gòu)建，“小康社會(huì)”也是空談。有的地方試行“農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，換取社會(huì)保障（由國(guó)家或者第三方支付）和城市住房”。我認(rèn)為這是可行的方法之一，但遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵是如何保障失地農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)問題。

8.關(guān)于農(nóng)村土地私有問題：這是一個(gè)非常敏感的問題，學(xué)術(shù)界避之唯恐不及，“新左派”們卻抓住“反私有化”這根棍子來打人。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中能離開“私有”嗎？人們的意識(shí)形態(tài)不說，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也是如此，我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本經(jīng)濟(jì)制度，不是明確規(guī)定“社會(huì)主義公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”，并強(qiáng)調(diào)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，必須“毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局”（十七大文獻(xiàn)）。

9.為了順利地實(shí)行農(nóng)地制度的改革，必須進(jìn)一步改革我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局，為此就必須改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)戶籍制度、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)村民主管理制度等。

10.黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出：“推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，關(guān)鍵在黨。要把黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)作為主線，以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)農(nóng)村黨的建設(shè)，認(rèn)真開展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，增強(qiáng)各級(jí)黨組織的創(chuàng)新力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作水平?！睘榇?，我提出賦予農(nóng)村村級(jí)組織以經(jīng)濟(jì)職能，代表農(nóng)村集體合作經(jīng)濟(jì)，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的主體，這樣農(nóng)地產(chǎn)權(quán)才能真正落到實(shí)處，“三農(nóng)”問題的解決才有堅(jiān)強(qiáng)的政治保證，這是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的關(guān)鍵。

作者簡(jiǎn)介：何煉成（生于1928年），湖南瀏陽(yáng)市人，武漢大學(xué)畢業(yè)，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)，教授，博導(dǎo)。主要從事理論經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)研究。