我國戶籍制度的弊端——以人權(quán)為視角

楊 智

（青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007）

一、我國戶籍制度概述

（一）我國戶籍制度的概念

戶籍制度是指政府為了實施有效的行政管理，圍繞戶口登記等具體措施而形成的一種行政管理的政策規(guī)范。本文的戶籍制度，是指與戶口或戶籍管理相關的法律制度，其中包括通過戶籍來實現(xiàn)證明個人身份、執(zhí)行資源配置和財富分配等作用的一些法律、法規(guī)。[1]一般來說，戶籍制度有狹義和廣義之分。狹義的戶籍制度是指以家庭人口信息統(tǒng)計登記為主要方式的戶口登記、戶口管理，與之配套的戶口檔案信息、證件信息等以公民基本個人信息為內(nèi)容，從而形成的一套行政法律制度。而廣義的戶籍制度則在狹義的基礎上，包含了一系列與戶籍制度、個人生活密切關聯(lián)的其他社會制度的內(nèi)容，如勞動制度、教育制度、社會保險制度等。本文所討論的戶籍制度是廣義的。

由上述的相關制度就可以看出，戶籍制度是一個牽連甚廣的行政管理法律制度，不僅涉及到與戶口相關的遷徙自由，同時與公民個人的勞動權(quán)、受教育權(quán)、平等權(quán)甚至與生命權(quán)、人格權(quán)息息相關。

（二）建國后我國戶籍制度的發(fā)展歷程

建國后，我國發(fā)生了天翻地覆的變化，尤其在經(jīng)濟方面，從原有的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟。在這樣巨大的轉(zhuǎn)變過程中，戶籍制度為適應社會的變化和經(jīng)濟發(fā)展的需要，也由建國初期的傳統(tǒng)戶籍制度不斷改善和調(diào)整。

建國初期，公安部頒布的《城市戶口暫行管理條例》和《全國人口調(diào)查登記法》是我國戶籍管理的主要法律依據(jù)，其主要目的在于積極掌握全國人口數(shù)量以維護社會秩序，保證社會安定。1958年國務院頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定，公民由從農(nóng)村遷往城市，必須持有在該城市的勞動部門簽發(fā)的錄用證明，或是就學錄取證明，或者該地戶口登記機關準予遷入的證明。這些規(guī)定顯然阻礙了公民行使自由遷徙、就業(yè)勞動、受教育等權(quán)利，且至今尚未得到有效改善。二元的社會結(jié)構(gòu)逐步形成并加固，戶籍制度成為城市和農(nóng)村之間無形的鴻溝。1985年公安部制定的《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》對城市和農(nóng)村之間的人口流動作出了具體的規(guī)定。1985年9月，全國人大常委會頒布實施的《中華人民共和國居民身份證條例》規(guī)定，凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證，為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎。[2]1992年以后，國家制定了多部關于小城鎮(zhèn)戶籍管理的法律法規(guī)，以適應經(jīng)濟的發(fā)展形勢。戶籍制度隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要而變化，在支持市場發(fā)展、提供勞動力等方面發(fā)揮了重要作用，但戶籍制度作為管理和限制公民居住及相關權(quán)利的制度，并沒有切實符合人權(quán)發(fā)展的要求。

二、我國戶籍制度與人權(quán)的關系

（一）戶籍制度中涉及人權(quán)的內(nèi)容

人權(quán)，簡單地理解，就是一個人應當享有的權(quán)利?！杜＝蚍纱筠o典》對人權(quán)的定義是：“人權(quán)，就是人要求維護或者有時要求闡明的那些應在法律上受到承認和保護的權(quán)利，以使每一個人在個性、精神、道德和其他方面的獨立獲得最充分與最自由的發(fā)展。作為權(quán)利，它們被認為是生來就有的個人理性、自由意志的產(chǎn)物，而不僅僅是由實在法授予，也不能被實在法所剝奪或取消?！盵3]

人口根據(jù)戶籍可以簡單地劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。在社會保障方面，農(nóng)村與城市有不同的社會保險內(nèi)容和標準，不僅涉及到公民身份平等的權(quán)利，還涉及到平等享有社會資源的權(quán)利。根據(jù)地域，人口登記在不同的省份和地區(qū)，勞動就業(yè)程度不同，受教育的門檻不同，教育資源的分配不同……這使得公民勞動權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利不能平等地享有，甚至在一些交通傷亡案件中，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)不同的戶口，出現(xiàn)賠償時“同命不同價”的現(xiàn)象。

此外，在現(xiàn)代城市高速發(fā)展的當今社會，農(nóng)村人口開始向城市轉(zhuǎn)移，但是戶籍制度卻成為農(nóng)村公民享受城市生活設施和資源的障礙。遷徙自由作為一項國際公認的基本人權(quán)，如何在我國得到法律的認可和保障，已成為社會關注的熱點，也成為公民呼吁改革戶籍制度的重要依據(jù)。

（二）我國戶籍制度對人權(quán)的主要影響

1.平等權(quán)

平等權(quán)不僅僅是一項基本人權(quán)，同時也是實在法所追求的基本價值。從戶籍制度所涉及的內(nèi)容看，平等權(quán)具體包括勞動就業(yè)的平等、受教育的平等、社會資源分配的平等以及人格尊嚴的平等。我國現(xiàn)行的戶籍制度從身份上將公民區(qū)分為不平等的農(nóng)村人口與城市人口；從地域上將公民劃分并固定在經(jīng)濟、文化等狀況嚴重不平等的地區(qū)，并限制人口的自由流動。

戶籍制度在形成之初，主要是以維護社會穩(wěn)定為出發(fā)點，后經(jīng)歷了經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型，在此過程中，嚴重忽視了平等權(quán)的保護。在社會整體人權(quán)意識強化的今天，戶籍制度受到了很大質(zhì)疑。

2001年青島三名高中生狀告教育部，理由是其平等受教育的權(quán)利受到了侵犯。2005年10月，北京市朝陽區(qū)發(fā)生一起交通事故，造成兩名乘客死亡。城市戶口的乘客家屬獲賠41萬元，農(nóng)村戶口的乘客家屬獲賠17萬元。

城鄉(xiāng)二元基礎上的社會保險、醫(yī)療保險等社會保障制度的差異，比如農(nóng)民工的社會保險人數(shù)、保險范圍，農(nóng)村和城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的比例和范圍等，在制度設計和貫徹執(zhí)行的過程中都是充分實現(xiàn)社會保障平等公平的重點和難點。

2.遷徙自由

遷徙自由是指一個國家的公民，在憲法和法律的保障下，合法離開原居住地到外地（包括國內(nèi)和國外）旅行和定居的權(quán)利。由遷徙自由概念可知，公民有在其國內(nèi)自由選擇住所的權(quán)利?！侗Ｗo所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》也為各國國內(nèi)實現(xiàn)遷徙自由、移徙工人就業(yè)自由提供了國際人權(quán)的標準和原則。

遷徙自由是一項與人身自由關系密切的權(quán)利，尤其在農(nóng)民進城務工問題頻發(fā)的中國，遷徙自由不僅僅成為公民自由選擇居住地的權(quán)利，更是關系到公民就業(yè)機會、就業(yè)保障等相關權(quán)利的重要內(nèi)容。

早在1912年，《中華民國臨時約法》就明文規(guī)定了遷徙自由的權(quán)利，該法第2章第6條第6款規(guī)定：人民有居住遷徙之自由。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》曾規(guī)定“遷徙自由是公民的自由權(quán)利之一”。1954年我國第一部《憲法》第90條規(guī)定：中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。之后，1975年、1978年和1982年的《憲法》都沒有規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》正式用法律法規(guī)的形式對公民享有遷徙自由進行了“合法”的限制，自此，公民只能根據(jù)法律規(guī)定進行遷徙，而這種遷徙是建立在諸多條件基礎上的，農(nóng)村人口向城市的流動自由被嚴格限制了。

近年來，經(jīng)濟生活變化巨大，確立和保證公民的遷移自由不僅可以豐富全國的勞動力市場，同時也是促進解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)社會平等的必要條件。

三、戶籍制度改革與人權(quán)保障的實現(xiàn)

我國已步入改革的關鍵階段，戶籍制度作為社會改革的重要內(nèi)容，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，建立統(tǒng)一的戶籍登記制度，最終取消二元結(jié)構(gòu)所帶來的隱患，成為決定改革成敗的重要因素。

雖然說戶籍制度有礙人權(quán)的實現(xiàn)，但不能將戶籍制度全部否定。改革是一個漸進的過程，尤其是戶籍制度這樣與每個公民密切聯(lián)系的制度改革，更是要遵循科學的步驟。對此，有效改革戶籍制度使其體現(xiàn)和保障人權(quán)，就要從具體所涉及的人權(quán)方面入手。

首先，弱化并逐步消除戶口的性質(zhì)，實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)的戶籍制度統(tǒng)一化。如此，就逐步取消了公民身份上的不平等，也就取消了依附于這種不同身份的“特權(quán)”，也不會使一個公民從出生就背負著不同于他人的身份戶口。

其次，要將戶籍制度本質(zhì)化，強調(diào)并恢復戶籍制度最基本的職能，即提供公民身份信息和人口信息等。如今戶籍制度與社會各個方面相關聯(lián)，社會經(jīng)濟、文化等各類資源正因為戶籍的差異而無法實現(xiàn)正常流通和分配。各種異化的利益分配制度，不僅嚴重違背了人權(quán)原則和法律價值，也阻礙了公民發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性。

最后，取消對公民遷徙自由的限制，實現(xiàn)人口的流動自由。反對戶籍改革者認為，人口自由流動會造成農(nóng)村人口向城市蜂擁而至，導致城市飽和而超負荷，同時造成居住、交通、治安、環(huán)境等各方面問題。事實上，這種反對的理由是沒有道理的。人口流動是城鄉(xiāng)差距而導致的，如果實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展均等化，就不會造成盲目的人口流動情況。而改善城鄉(xiāng)差異，必然要取消城市和農(nóng)村間的禁錮。

在此基礎上，建立統(tǒng)一的戶籍制度體系，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、身份的界限，與社會保險、就業(yè)、教育等制度相分離，使其成為單純登記個人及其家庭信息的記錄制度?？茖W的戶籍登記制度不僅有利于經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧，更重要的是，從各個方面充分實現(xiàn)了人權(quán)的保障，公民的平等，使公平、遷徙自由等權(quán)利得以充分實現(xiàn)。

[1]陸益龍.超越戶口——解讀中國戶籍制度[M].北京:中國社會科學出版社,2004:22.

[2]陳鋼.我國戶籍制度考察——以人權(quán)為視角[D].鄭州:鄭州大學,2007.

[3]白桂梅.人權(quán)法學[M].北京:北京大學出版社,2011:1.