“成渝”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗經(jīng)驗及其應(yīng)用

王　勝　張　璐

一、中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的契機

(一)建國以來中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成的歷史

1、趕超型發(fā)展戰(zhàn)略促使中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)初步形成

受新中國成立初期國際環(huán)境和歷史條件的制約，在蘇聯(lián)經(jīng)濟發(fā)展模式的影響下，中國選擇了以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為特征的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略。這一發(fā)展戰(zhàn)略的核心是通過重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，超高速實現(xiàn)國家的工業(yè)化。但是，中國推進工業(yè)化的經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱，國民收入低下，儲蓄率低，資本積累能力不足，且傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中占有較大的比重，支持工業(yè)化的能力有限。在當(dāng)時的歷史條件下，中國不可能通過對外掠奪來實現(xiàn)資本原始積累，也不可能通過引進外資來補充國內(nèi)資本的不足。由此，為了保證重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，中國形成了由政府統(tǒng)一調(diào)配資源，以降低發(fā)展重工業(yè)的成本，并減輕工業(yè)化過程中由于勞動力的轉(zhuǎn)移而形成的城市化壓力的二元經(jīng)濟體制，包括統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社化和戶籍制度等等。中國得以在較低的國民收入水平上實現(xiàn)了較高的工業(yè)化水平，建立起了獨立完整的民族工業(yè)體系。但是，這種以犧牲農(nóng)業(yè)的長遠利益為代價的發(fā)展，不僅造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期低速增長，而且使農(nóng)業(yè)內(nèi)部的剩余勞動力不斷積累，中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)越來越突出。

2、不均衡發(fā)展模式與二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深化

從1979年開始的發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和經(jīng)濟體制改革，使中國的經(jīng)濟運行機制發(fā)生了根本變化，市場機制對資源配置的作用不斷增強。在這種形勢下，中國采取了“先富后富”的非均衡發(fā)展模式，以及以農(nóng)促工的經(jīng)濟政策。由此，各級政府不僅在資源配置上重城市、輕農(nóng)村，而且在制度、信貸、教育及基礎(chǔ)設(shè)施等政策安排上偏向城市，依靠集權(quán)“城鄉(xiāng)分治”，人為地把城鄉(xiāng)經(jīng)濟截然分開，把城鄉(xiāng)置于不平等的勞動分工和貿(mào)易條件之下，為城市利用不平等的經(jīng)濟、政治關(guān)系攫取農(nóng)村剩余確立了基礎(chǔ)，即人為地強化和確立了城市相對于農(nóng)村的優(yōu)勢地位，農(nóng)村搞種植養(yǎng)殖業(yè)，城市搞工業(yè)和其它產(chǎn)業(yè)，割裂了農(nóng)業(yè)社會經(jīng)濟與城市社會經(jīng)濟的聯(lián)系。這種不均衡的發(fā)展模式和經(jīng)濟制度安排進一步深化了中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

(二)中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的契機

根據(jù)世界經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律，工業(yè)化發(fā)展通常經(jīng)過三個階段：即依靠農(nóng)業(yè)積累建立工業(yè)化基礎(chǔ)的初期階段，工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的中期階段以及工業(yè)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的實現(xiàn)階段。工業(yè)化進人中期階段后，國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長的動力機制主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不再需要從農(nóng)業(yè)吸納資本等要素。農(nóng)業(yè)應(yīng)獲得與工業(yè)平等發(fā)展的機會與權(quán)利，并成為接受“補助”的部門。這個階段就是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過渡，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系開始改善的階段。國際經(jīng)驗反映出的工業(yè)化中期階段：人均GNP由700美元上升到1500美元之間，農(nóng)業(yè)在GDP總值中的份額由25％下降到15％之間，農(nóng)業(yè)人口就業(yè)份額由55％下降到30％之間，城市人口份額由35％上升到50％之間。根據(jù)專家們對中國人均GDP或GNP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化水平等4項工業(yè)化發(fā)展指標的衡量：2002年，人均GDP按匯率計算，為970美元；農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15:85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50:50；城鎮(zhèn)化水平約為38％。通過以上數(shù)據(jù)比較分析，可以判斷中國已經(jīng)進入了工業(yè)化中期階段，在客觀上具備了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提和條件，為中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換帶來了契機。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進——“成渝”綜合改革試驗及其經(jīng)驗

(一)“成渝”是中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的縮影

2007年6月7日，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于批準重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》，重慶和成都成為中國首次設(shè)立的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。成渝兩市的二元結(jié)構(gòu)情況是中國的一個縮影，重慶市3100多萬人口中農(nóng)村居民占80％以上，城鄉(xiāng)居民收入比為4:1，城鄉(xiāng)差距大，區(qū)域發(fā)展不平衡；而成都市1100多萬人口中有農(nóng)村人口600多萬，人多地少的矛盾非常突出，是典型的大城市帶大農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)。所以，“成渝”綜合改革試驗得出的經(jīng)驗，可以為中國大多數(shù)地方乃至整個中國叩開發(fā)展之門提供金鑰匙，具有典型意義和全局意義。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑：城與鄉(xiāng)的互動發(fā)展

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城市和農(nóng)村的共同發(fā)展。一方面，只有積極推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，才能不斷壯大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的實力，為進城農(nóng)民提供就業(yè)崗位，為實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化的目標提供財力保障；另一方面，只有加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，才能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入。中國是一個人口大國，即使中國的城市化率從現(xiàn)在的43％到20年后達到63％，那時中國的農(nóng)村人口仍將有4億多，這個數(shù)字相當(dāng)于新中國成立時全國人口的總數(shù)。因此，從這個意義上說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)是城鄉(xiāng)共同發(fā)展，城與鄉(xiāng)的發(fā)展不能以犧牲對方的利益為前提。

2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為新農(nóng)村建設(shè)提供了外力支持。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是城鄉(xiāng)同一，而是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制下，統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的公共服務(wù)體系，打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、教育制度、社會保障制度。這些問題的解決，不可能只靠農(nóng)民自己的力量，在農(nóng)村內(nèi)部得到解決。只能通過城鄉(xiāng)結(jié)合，給新農(nóng)村建設(shè)提供來自農(nóng)村以外的力量。

3、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決城市問題的重要措施。向城市傾斜的二元經(jīng)濟政策，曾經(jīng)對保障城市的發(fā)展起到了巨大的作用。但是，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致了嚴重的“三農(nóng)”問題，這反過來又限制了城市的健康發(fā)展。簡單的一個事實是，城鄉(xiāng)收入差距過大則農(nóng)民購買力不強，農(nóng)民需求不足導(dǎo)致了工業(yè)產(chǎn)品過剩，影響城市和工業(yè)的繼續(xù)發(fā)展?？梢?，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立互補互促、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，也是解決城市問題的重要措施。

(三)“成渝”試驗區(qū)的經(jīng)驗與成效

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗是一次自下而上的改革探索，中央沒有現(xiàn)成模式，需要地方政府自己創(chuàng)新。成都、重慶早在此前就已經(jīng)開始了試點探索，積累了比較豐富的經(jīng)驗。

重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的探索主要包括：一是積極調(diào)整國民收入分配格局和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政框架。二是大力實施“百萬農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工程”，初步建立起了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的工作體系。三是加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和社會保障體系建設(shè)，努力縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。四是加快農(nóng)村交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化、網(wǎng)絡(luò)化的要求，建設(shè)重心逐步由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。

成都市從2003年起就開始實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，其具體措施和經(jīng)驗被總結(jié)為“六句話”、“三個集中”、“三大工程”和“兩大保障”。所謂“六句話”即：以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點；以規(guī)劃為龍頭和基礎(chǔ)；以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐；以形成市場化配置資源的機制為關(guān)鍵；以綜合配套

政策為保障；以農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變?yōu)橹埸c和落腳點。所謂“三個集中”即：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營集中。所謂“三大工程”即：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營工程、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)工程、農(nóng)村扶貧開發(fā)工程。所謂“兩大保障”，即：以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障。

以成都市為例，2008年10月19日，來自成都市政府的最新數(shù)據(jù)表明，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展5年的實踐，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革取得階段性進展。其成效表現(xiàn)為：2007年成都市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值近3324.4億元，按可比價格比2002年增長91.2％。2007年全市農(nóng)業(yè)增加值達236億元，比2002年增長37.2％；農(nóng)民年人均純收入近6000元，比2002年增長67.1％。從2000年到2007年，全國城鄉(xiāng)居民收入差距呈逐年拉大的趨勢，但是，成都城鄉(xiāng)居民收入比從2002年的2.66:1縮小到2007年的2.63:1，城鄉(xiāng)收入差距擴大的趨勢得到遏制并有所縮小?！俺捎濉背青l(xiāng)統(tǒng)籌試驗已經(jīng)逐步取得了成效。

三、“成渝”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗經(jīng)驗的具體應(yīng)用

如前所述，設(shè)立“成渝”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的價值絕不僅僅是促進這兩個城市的發(fā)展，其著眼點在于將試驗區(qū)的成功經(jīng)驗移植到其他地區(qū)，使中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到改善與轉(zhuǎn)換。因此，“成渝”經(jīng)驗的具體應(yīng)用就顯得極為重要。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，就充分體現(xiàn)了“成渝”經(jīng)驗在全國的推廣與應(yīng)用。但是，“成渝”經(jīng)驗在全國的推廣和應(yīng)用也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行具體分析，本文末尾試圖對“成渝”經(jīng)驗在作者所在地的應(yīng)用提出一點看法。作者所在地是獲批全國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的武漢城市圈?！俺捎濉苯?jīng)驗于“兩型社會”建設(shè)的應(yīng)用是兩個國家綜合配套改革試驗區(qū)經(jīng)驗的摩擦與碰撞，產(chǎn)生的火花勢必給武漢城市圈的建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗。

毫無疑問，在整個中國探索二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的大背景下，武漢城市圈也不是例外。以武漢市為例，城鄉(xiāng)經(jīng)濟具有典型的二元特色，這種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特征表現(xiàn)為：1、農(nóng)村人口比重大、貧困人口多，整體城市化程度低。2、以中心城區(qū)為主的較為現(xiàn)代化的工業(yè)經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的郊區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重及規(guī)模不斷縮小。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用有限。4、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平懸殊。為了解決二元結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟發(fā)展制約的影響，武漢城市圈迫切需要“成渝”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)驗，其具體改革措施是武漢城市圈進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的指導(dǎo)方針。

但是，二元結(jié)構(gòu)的普遍性下，武漢城市圈的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題還具有自身的特性，尤其是在獲批建立“兩型社會”試驗以后，資源節(jié)約和環(huán)境友好成為了武漢城市圈發(fā)展的主旋律?！皟尚蜕鐣钡慕ㄔO(shè)，肩負的不僅是中部崛起的重任，更肩負著探索未來中國科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展模式的重擔(dān)。武漢城市圈的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也因此被賦予了這樣一個新的使命。在資源節(jié)約方面，以工業(yè)園區(qū)為重點，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟；改革資源產(chǎn)品價格，推進資源充分合理利用；著力探索集約用地方式，推進區(qū)域土地占補平衡。在環(huán)境友好方面，調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃，確定優(yōu)先開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域；改革排污管理模式，推進環(huán)境保護；以長江、漢江流域水污染防治為重點，推進跨區(qū)域大江大湖水環(huán)境的綜合治理和山脈森林濕地等生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)，建立城市圈生態(tài)環(huán)境共同保護機制和環(huán)境違法行為聯(lián)防機制。這些規(guī)劃都影響著武漢城市圈的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促使武漢城市圈城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在“成渝”經(jīng)驗上的開拓與創(chuàng)新。兩個綜合改革試驗區(qū)經(jīng)驗的融合將為中國提供一條可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌道路。