我國(guó)農(nóng)村金融改革歷程回顧與解讀

謝金樓

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：改革開放以來，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融形勢(shì)的變化，我國(guó)對(duì)農(nóng)村金融體制進(jìn)行了三輪重大的改革，因此我國(guó)農(nóng)村金融改革基本上經(jīng)歷了三個(gè)顯著階段：1979-1993年；1994-1996年；1997-2007年。本文對(duì)這三個(gè)階段進(jìn)行詳細(xì)分析，以厘清我國(guó)農(nóng)村金融改革的歷程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融 改革 商業(yè)化

目前，我國(guó)農(nóng)村金融體系包括為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，以及其他非正規(guī)金融組織。我國(guó)農(nóng)村金融改革基本上經(jīng)歷了三個(gè)顯著階段，基于對(duì)這三個(gè)階段的分析，本文對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融體系的改革歷程進(jìn)行探討。

第一階段：恢復(fù)和建立新的金融機(jī)構(gòu)（1979-1993年）

在1979年之前，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的金融安排是動(dòng)員農(nóng)村儲(chǔ)蓄，支持城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展，沒有建立起單獨(dú)為農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的真正的農(nóng)村金融組織。1979年之后，我國(guó)開始了第一階段的農(nóng)村金融安排，主要是恢復(fù)和建立新的金融機(jī)構(gòu)，形成農(nóng)村金融市場(chǎng)的多元化和競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。

（一）正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展

1979 年中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行成立，其農(nóng)業(yè)貸款對(duì)象從以集體為主變?yōu)橐赞r(nóng)戶為主，并明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，提高信貸資金使用效益。接著，農(nóng)村合作信用社也從政社合一的體制下解放出來，恢復(fù)組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營(yíng)上的靈活性。1984年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報(bào)告》，提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，獨(dú)立自主地開展存貸業(yè)務(wù)，而不作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)展迅速，對(duì)農(nóng)民個(gè)人貸款用途發(fā)生了改變，貸款數(shù)額也成倍增加。根據(jù)1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，從該年起農(nóng)村信用社改由中國(guó)人民銀行進(jìn)行監(jiān)管，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行不再對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)管理，金融監(jiān)管由中國(guó)人民銀行承擔(dān)。農(nóng)村信用社是分支機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，也是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中唯一一個(gè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來的金融機(jī)構(gòu)。隨后，國(guó)家農(nóng)業(yè)投資公司、國(guó)家林業(yè)投資公司、中國(guó)農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、中國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)也逐步成立。這樣，農(nóng)村金融組織體系基本上建立起來，并呈現(xiàn)出多元化的格局。若以1980年為基期，1980-1993年間中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)信社存款增加了18.7倍，年平均增幅達(dá)25.7％；貸款增加了15.6倍，年平均增幅24.1％。農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值增加了12.3倍，年平均增幅22.1％（周立，2006）。

（二）非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展

在農(nóng)村正規(guī)金融制度安排難以滿足農(nóng)村金融需求的情況下，非正規(guī)金融組織對(duì)擴(kuò)大農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金、活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)、提高金融效率，尤其是促進(jìn)農(nóng)村個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面也起了積極作用。國(guó)家放開了對(duì)民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，民間金融演化過程和初期的表現(xiàn)形式主要有：農(nóng)村合作基金會(huì)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、各種合會(huì)、私人錢莊，其中農(nóng)村合作基金會(huì)自1984年在少數(shù)地區(qū)試辦以來，得到政府的大力支持，在全國(guó)發(fā)展也較快。從性質(zhì)上來講，它不是一個(gè)真正的金融機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)社區(qū)性金融系統(tǒng)的補(bǔ)充，對(duì)于協(xié)調(diào)農(nóng)村閑散資金，緩解農(nóng)村資金供求不平衡的矛盾有一定的積極作用。

由于中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行身兼政策性和商業(yè)性的雙重任務(wù)，這就不利于其商業(yè)化發(fā)展和經(jīng)營(yíng)管理的改善。農(nóng)信社在農(nóng)業(yè)銀行直接管理下，也沒有獨(dú)立發(fā)展空間。加上部分正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和民間金融組織非規(guī)范經(jīng)營(yíng)，加劇了我國(guó)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。所以，以建立農(nóng)村金融體系為目的的第二輪農(nóng)村金融改革勢(shì)在必行。

第二階段：建立三位一體的農(nóng)村金融體系（1994-1996年）

第二階段農(nóng)村金融改革的目標(biāo)就是“要建立一個(gè)能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供及時(shí)、有效服務(wù)的金融體系”，這是《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確提出的。這輪改革形成了一系列新的金融制度的安排。

（一）中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的商業(yè)化改革

1994 年，我國(guó)成立了支持農(nóng)村金融發(fā)展的政策性銀行——中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，試圖通過該銀行的建立將政策性金融業(yè)務(wù)從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)中剝離出來。該行主要任務(wù)是以國(guó)家信用為基礎(chǔ)， 籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金， 承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金運(yùn)用分為兩類：一類是為了支持糧棉油等農(nóng)產(chǎn)品流通各環(huán)節(jié)，進(jìn)行以流動(dòng)資金貸款為主體的收購(gòu)、調(diào)銷和儲(chǔ)備貸款；另一類是重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前環(huán)節(jié)，其目的是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行以固定資產(chǎn)貸款為主體的各類農(nóng)業(yè)開發(fā)和技術(shù)改造貸款。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行也加快了商業(yè)化的步伐，將政策性業(yè)務(wù)劃出之后，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有商業(yè)銀行，按照現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)制運(yùn)行。

（二）農(nóng)村信用社的商業(yè)化改革

國(guó)家繼續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社的商業(yè)化改革，1996年農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，向合作制方向發(fā)展，并在信用聯(lián)社的基礎(chǔ)上，有步驟地組建農(nóng)村合作銀行，由中國(guó)人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行金融監(jiān)督管理。由于農(nóng)信社繼續(xù)沿襲中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理時(shí)期商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方向，隨農(nóng)村金融需求的大幅度增加，金融供求缺口越來越大。事實(shí)上，農(nóng)信社本身的歷史包袱沉重，資本金嚴(yán)重不足，產(chǎn)權(quán)不明晰，法人治理不完善，很多方面都難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展要求。

同時(shí)，整頓農(nóng)村合作基金會(huì)，明確其不屬于金融機(jī)構(gòu)，不得辦理存貸款業(yè)務(wù)，屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)的中國(guó)農(nóng)村發(fā)展信托投資公司改變?yōu)殡`屬農(nóng)業(yè)部，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)信托投資公司仍隸屬于財(cái)政部，但辦理農(nóng)業(yè)信托投資。

第二階段構(gòu)建了三位一體的符合農(nóng)村融資需求的金融體系。但是，實(shí)際運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的消費(fèi)性金融需求幾乎不可能從正規(guī)金融體系中獲得滿足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性金融需求也有十分苛刻的貸款條件，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的發(fā)展性金融需求也缺乏來自銀行的資金保證。

正規(guī)金融供給的不足，必然由非正規(guī)金融安排來補(bǔ)充，導(dǎo)致民間借貸和各類合會(huì)組織興起，帶來許多金融糾紛。各類基金會(huì)和部分農(nóng)信社不能規(guī)范經(jīng)營(yíng)， 金融市場(chǎng)尋租現(xiàn)象普遍。

第三階段：促進(jìn)農(nóng)村金融商業(yè)化和多元化（1997-2007年）

1997 年中央金融工作會(huì)議確定了“各國(guó)有商業(yè)銀行收縮縣（及以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國(guó)有商業(yè)銀行開始收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)；對(duì)基層分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行了撤并，退出了縣域范圍，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了城市；基層營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)的貸款審批權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)上收，業(yè)務(wù)重點(diǎn)放在大城市、大企業(yè)、大項(xiàng)目上，較少考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)金融的需求。

（一）農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)改造

2003年6月，以《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》為標(biāo)志，農(nóng)村信用社的改革試點(diǎn)由8省市試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散到全國(guó)。這輪改革是按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求，加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

從2003年起，我國(guó)允許成立農(nóng)村商業(yè)銀行與農(nóng)村合作銀行，但對(duì)其設(shè)立在注冊(cè)資本總量、資本充足率、發(fā)起人規(guī)模、從業(yè)人員、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)數(shù)量等方面都有嚴(yán)格的要求和限制。這些新型農(nóng)村銀行均是在原農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改造而成的股份制銀行，實(shí)際上不具有合作性質(zhì)。

改革后，農(nóng)信社逐步形成了四種產(chǎn)權(quán)關(guān)系：農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣級(jí)農(nóng)信社統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人。截至2007年底，完成產(chǎn)權(quán)改造后，組建了17家農(nóng)村商業(yè)銀行，113家農(nóng)村合作銀行，1824家縣級(jí)統(tǒng)一法人。由于此輪改革的目標(biāo)不是解決農(nóng)村融資問題，而是解決農(nóng)信社生存和發(fā)展問題，所以在解決農(nóng)村融資問題上，資金越來越遠(yuǎn)離農(nóng)民，向城市流入。

（二）農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄的發(fā)展

農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，遍布城鄉(xiāng)，業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，在活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到一定作用。中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行于2007年3月正式掛牌成立，成為中國(guó)第五大銀行。郵政儲(chǔ)蓄擁有最廣的城鄉(xiāng)覆蓋面，并提供最多交易額的個(gè)人金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，其近60%的儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)分布在農(nóng)村地區(qū)。郵政儲(chǔ)蓄于2006年在部分省份開展郵政儲(chǔ)蓄定期存單質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，在一定程度上滿足了農(nóng)戶與農(nóng)村中小企業(yè)的貸款需求，緩解了農(nóng)村資金外流現(xiàn)象。中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行還將試點(diǎn)在農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)放農(nóng)戶聯(lián)保貸款、農(nóng)戶小額信用貸款以及微小企業(yè)主貸款，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)推出農(nóng)村小額保險(xiǎn)甚至小額期貨等產(chǎn)品（郭沛，2007）。

與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)始終未能發(fā)展起來，整體上處于滯后狀態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的需求，在量和數(shù)的規(guī)模上均較小。

（三）農(nóng)村金融的多元化發(fā)展

隨著農(nóng)村金融體制改革的重心逐漸向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化轉(zhuǎn)變，中國(guó)人民銀行開始加大了對(duì)非(準(zhǔn))正規(guī)金融組織和活動(dòng)的管制力度。為了消除對(duì)農(nóng)村信用合作社競(jìng)爭(zhēng)沖擊，1997年農(nóng)村合作基金會(huì)被合并、關(guān)閉；隨后1998-1999年，被徹底解散。除農(nóng)村合作基金會(huì)外，非正規(guī)性金融體系主要由親友之間的個(gè)人借貸行為、個(gè)人和企業(yè)團(tuán)體間的直接借款行為、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、高利貸、各種合會(huì)、私人錢莊等組成。經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。

2006年，中國(guó)人民銀行推動(dòng)了小額貸款試點(diǎn)，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的新政策，給農(nóng)村金融開拓了一條嶄新的多元化發(fā)展道路。2007年的3月1日，以四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行正式掛牌成立為標(biāo)志，我國(guó)農(nóng)村金融的改革與發(fā)展又進(jìn)入了一個(gè)新的階段。目前，我國(guó)農(nóng)村金融改革與發(fā)展正處于一個(gè)大發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻。

繼全國(guó)金融工作會(huì)議之后，2007年1月29日公布的2007年中央1號(hào)文件，進(jìn)一步提出深化農(nóng)村金融改革的迫切性，表明了優(yōu)化農(nóng)村金融體制是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。為更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，國(guó)家允許產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)性信用合作組織等金融機(jī)構(gòu)。

根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2007年10月，6個(gè)試點(diǎn)省(區(qū))共核準(zhǔn)23家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開業(yè)。其中，村鎮(zhèn)銀行11家，貸款公司4家，農(nóng)村資金互助社8家。另外，還有8家機(jī)構(gòu)已提出申請(qǐng)，其中3家已獲籌建。三類新型機(jī)構(gòu)共籌集各類資本12726.65萬元。其中，銀行資本6480.21萬元，占比50.9%；產(chǎn)業(yè)資本1953.89萬元，占比15.4%；個(gè)人資本4292.55萬元，占比33.7%。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額32446.16萬元，存款余額19344.87萬元，貸款余額11953.48萬元，累計(jì)發(fā)放貸款22008.43萬元，初步起到了將社會(huì)資金引向農(nóng)村地區(qū)、支持當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，促進(jìn)了農(nóng)村金融商業(yè)化、多元化。

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