從“陽(yáng)光財(cái)政”看公共預(yù)算管理

尹桂妹

[摘要]從我國(guó)目前公共預(yù)算管理所暴露出的問(wèn)題可以看出我們與陽(yáng)光財(cái)政的目標(biāo)還有一段距離。針對(duì)這些問(wèn)題，提出幾個(gè)對(duì)策建議，以期實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算資源的合理配置。

[關(guān)鍵詞]陽(yáng)光財(cái)政 公共預(yù)算

中圖分類(lèi)號(hào)：TP2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-7597（2009）0110167-01

“陽(yáng)光財(cái)政”的提法已經(jīng)有幾年了，人們一直對(duì)此充滿期待，但是到目前為止，我國(guó)財(cái)政尚未處于“陽(yáng)光”之下。“管中窺豹，可見(jiàn)一斑”。從近幾年“審計(jì)風(fēng)暴”每“審”必中的高效，從其中所暴露的問(wèn)題，我們就可以發(fā)現(xiàn)，“陽(yáng)光財(cái)政”仍是一個(gè)夢(mèng)想。

通過(guò)對(duì)這幾年審計(jì)工作報(bào)告的分析，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)規(guī)律，那就是歷年所披露的問(wèn)題大都具有相同的性質(zhì)或特征：主要包括預(yù)算編制不夠真實(shí)和準(zhǔn)確、預(yù)算調(diào)整隨意性強(qiáng)、虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算性資金、設(shè)置“賬外賬”和“小金庫(kù)”、某些重要項(xiàng)目的立法程序不完整等等，只不過(guò)是存在問(wèn)題的部門(mén)和具體細(xì)節(jié)有所差異罷了。同時(shí)，目前我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督審計(jì)大都是事后的合規(guī)性審查，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)整改，某些損失也早已形成，有“亡羊補(bǔ)牢”的意味。古人云：防患于未然，從這個(gè)意義上說(shuō)，通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)，依靠事前和事中的實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的動(dòng)態(tài)管理，最大程度上達(dá)到預(yù)算資源的合理配置。

一、公共預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

考察我國(guó)預(yù)算管理的整個(gè)過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：

首先公共預(yù)算報(bào)告提供的信息不精細(xì)、不準(zhǔn)確。預(yù)算報(bào)告上公布的財(cái)政信息通常是籠統(tǒng)的數(shù)字，缺乏明細(xì)資料，而財(cái)政活動(dòng)的實(shí)質(zhì)必須通過(guò)它的細(xì)節(jié)來(lái)顯現(xiàn)。比如，一筆“基本建設(shè)支出”的具體內(nèi)容可以是一個(gè)豪華的辦公樓，也可以是若干鄉(xiāng)村小學(xué)的教學(xué)樓。由于具體內(nèi)容的不同，其意義也會(huì)不同，但這種不同會(huì)在“基本建設(shè)支出”這樣一個(gè)籠統(tǒng)的詞匯中消失，這樣，我們就無(wú)法看清公共財(cái)政的本質(zhì)，即讓一個(gè)國(guó)家的公民花最少的錢(qián)獲得最好的政府服務(wù)。相比之下，公司的財(cái)務(wù)報(bào)表“晃一眼就能看出問(wèn)題在哪里”。原因在于：企業(yè)會(huì)計(jì)資料詳盡，而政府會(huì)計(jì)科目雖然分為類(lèi)、款、項(xiàng)、目、節(jié)五個(gè)層次，但預(yù)算報(bào)告通常只反映到“類(lèi)”，部分反映到“款”，更具體的信息很少或者幾乎沒(méi)有反映，這就是問(wèn)題所在。預(yù)算報(bào)告的不準(zhǔn)確可以從連年上漲的“預(yù)算偏離度”上看出端倪：2000-2007 年在財(cái)政部編制的預(yù)算草案中，全國(guó)財(cái)政收入預(yù)算增長(zhǎng)分別為8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%、12%、15%，而實(shí)際增長(zhǎng)達(dá)17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%、24.4%、32.4%。

其次，人大預(yù)算審查監(jiān)督的蒼白無(wú)力。按照我國(guó)的憲法和預(yù)算法，各級(jí)人民代表大會(huì)是最重要的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府預(yù)算未經(jīng)人大通過(guò)不得執(zhí)行。但實(shí)際上，人大很難發(fā)揮有效監(jiān)督：第一，預(yù)算報(bào)告“看不懂”。盡管政府給人大作的預(yù)算報(bào)告是公開(kāi)的，但具體的預(yù)算文本是機(jī)密，不發(fā)給代表，有的只給代表團(tuán)長(zhǎng)掌握，代表只能借看。并且，全國(guó)人大總共才開(kāi)十來(lái)天會(huì)，中間還要休息，還要審議一些重要的法律、產(chǎn)生政府人選、聽(tīng)取并通過(guò)政府工作報(bào)告，花在預(yù)算上的時(shí)間很少。所以有人形容政府預(yù)算報(bào)告似“天書(shū)”，代表們直呼看不懂?？炊伎床欢握劚O(jiān)督？第二，退一步說(shuō)，即使人大代表看懂了財(cái)政預(yù)算報(bào)告，未必監(jiān)督得了資金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前政府出爐的預(yù)算報(bào)告，總體是粗線條的，要么設(shè)置不合理，要么沒(méi)有具體的部門(mén)預(yù)算，這樣，財(cái)政資金花費(fèi)彈性空間比較大，如果花銷(xiāo)的具體指向不明確，人大也將無(wú)從監(jiān)督。

二、公共預(yù)算管理對(duì)策

通過(guò)以上分析，科學(xué)詳細(xì)地編制預(yù)算、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管、嚴(yán)格資金去向是當(dāng)前我國(guó)公共預(yù)算管理的應(yīng)循之道。

（一）提高預(yù)算報(bào)告的編制的準(zhǔn)確化、具體化、科學(xué)化水平。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前預(yù)算粗糙問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)將各項(xiàng)數(shù)據(jù)明確詳盡地顯示在預(yù)算報(bào)告中，在范圍上應(yīng)包括人民共有、委托政府進(jìn)行管理的所有資金；在具體性上，除了依法界定的機(jī)密之外，應(yīng)反映類(lèi)、款、項(xiàng)、目、節(jié)各個(gè)層次的信息。只有保證預(yù)算報(bào)告的足夠精細(xì)化，大家才能看出問(wèn)題并參與討論。同時(shí)，還要通過(guò)分析總結(jié)上年度的預(yù)算執(zhí)行情況，找出影響本期預(yù)算的各種因素，客觀分析本年度國(guó)家計(jì)劃對(duì)預(yù)算的要求、本年度國(guó)家有關(guān)政策對(duì)預(yù)算的影響，對(duì)未來(lái)年度的政策目標(biāo)進(jìn)行仔細(xì)研究與評(píng)估，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，把預(yù)算收支建立在科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上。

（二）組建專(zhuān)業(yè)人士構(gòu)成的人大預(yù)算委員會(huì)，并實(shí)行實(shí)時(shí)控制。獲得批準(zhǔn)的預(yù)算為實(shí)際運(yùn)行確立了控制標(biāo)準(zhǔn)，在預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，針對(duì)一些偏離標(biāo)準(zhǔn)的地方，可以采取如下控制方法：預(yù)防性控制，過(guò)程控制，反饋控制。預(yù)防性控制是指為了防止違反標(biāo)準(zhǔn)的行為，政府建立一些特殊的程序，來(lái)對(duì)價(jià)格超出規(guī)定限額的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)進(jìn)行審議，當(dāng)財(cái)政資金緊張時(shí)，這個(gè)限額標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)相應(yīng)降低。在形成購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)之前，由預(yù)算委員會(huì)再通過(guò)特殊的事前審計(jì)來(lái)確保這種支出的恰當(dāng)性。過(guò)程控制，就是當(dāng)實(shí)際支出和預(yù)算支出的差異超出一定水平之后，設(shè)定程序，使得差異反應(yīng)報(bào)告自動(dòng)對(duì)一些特定賬戶發(fā)布停止支付的命令。反饋控制，是將財(cái)政年度內(nèi)的預(yù)算支出和實(shí)際支出進(jìn)行比較，作為下一年預(yù)算制定審計(jì)等的依據(jù)。值得關(guān)注的是，在公共預(yù)算制度的改革進(jìn)程中，深圳走在全國(guó)前列，目前該市人大預(yù)算委委員共14名，包括來(lái)自會(huì)計(jì)界、金融界、研究機(jī)構(gòu)及審計(jì)部門(mén)等界別的財(cái)經(jīng)專(zhuān)業(yè)人士，對(duì)政府預(yù)算結(jié)構(gòu)都有著深入了解。其中更包括5名人大常委委員，使得預(yù)算委的審查意見(jiàn)能夠?qū)ΤＮ瘺Q策發(fā)揮直接影響。同時(shí)，與其他地方人大僅僅在“兩會(huì)”期間審議表決政府預(yù)算報(bào)告不同，深圳預(yù)算委更多的監(jiān)督體現(xiàn)在閉會(huì)期間的“常態(tài)審查”，比如具體預(yù)算項(xiàng)目撥款以及大量預(yù)算調(diào)整項(xiàng)目的審查等等。

（三）建立明確的制度，規(guī)定公民參與的權(quán)利、形式和程序。財(cái)政信息原本就是歸全體公民共享的東西，應(yīng)清晰明了地反映政府財(cái)政活動(dòng)的真相，讓納稅人、媒體、分析人士便捷地獲得相關(guān)信息，并易于理解這些信息。透明的財(cái)政預(yù)算可帶來(lái)許多現(xiàn)實(shí)的和潛在的好處，公眾可了解預(yù)算活動(dòng)的事實(shí)根據(jù)、形成過(guò)程、基本目標(biāo)、預(yù)期成本和未來(lái)效益等情況，激發(fā)其參與其中的興趣，提出自己的意見(jiàn)和建議?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，在億萬(wàn)雙眼睛緊盯官員怎么花錢(qián)的情況下，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象必然減少。

三、結(jié)語(yǔ)

公共預(yù)算改革是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，“沒(méi)有陽(yáng)光的預(yù)算，就沒(méi)有陽(yáng)光的政府”。當(dāng)然，任何改革都不能一蹴而就，都需要有一個(gè)過(guò)程。但是“一萬(wàn)年太久”，必須“只爭(zhēng)朝夕”。預(yù)算的不準(zhǔn)確，管理有漏洞，會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題滋生，所以，我國(guó)應(yīng)加快預(yù)算管理改革，使預(yù)算更加科學(xué)、準(zhǔn)確，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況的準(zhǔn)確把握和對(duì)社會(huì)資源的最優(yōu)配置。

參考文獻(xiàn)：

[1]約翰L米克賽爾，公共財(cái)政管理分析與應(yīng)用，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

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[3]李?lèi)痍?yáng)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算連年超收問(wèn)題研究，合作經(jīng)濟(jì)與科技，2008年第8期.