從委托代理理論到我國政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

摘 要:在實(shí)踐中,不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域委托代理問題都普遍存在。與企業(yè)中的委托代理關(guān)系相比,政府預(yù)算委托代理關(guān)系有其特殊性:政府預(yù)算所體現(xiàn)的是一種多層次的委托代理關(guān)系;政府預(yù)算委托代理關(guān)系中存在“所有者虛位”和激勵(lì)弱化問題。由于政府預(yù)算委托代理關(guān)系的特殊性,企業(yè)委托代理理論中的激勵(lì)機(jī)制作用有限,進(jìn)一步加強(qiáng)與構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督機(jī)制應(yīng)是有效解決委托代理問題的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:委托——代理;政府預(yù)算;監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào):F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1008-4428(2009)12-50-02

一、委托代理理論概述

現(xiàn)代意義的委托代理的概念最早是由羅斯(S.Ross,1973)提出的:“如果當(dāng)事人雙方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán),則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生。” 在委托代理關(guān)系中,一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約,指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù),同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利,并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對其支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者就是委托人,被授權(quán)者就是代理人。由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣,委托人追求的是自己的財(cái)富最大化,而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間最大化,這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突,出現(xiàn)逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題(委托人可能不知道雇用哪個(gè)代理人才是最佳選擇,不知道如何規(guī)定契約條款或職權(quán)范圍,當(dāng)一個(gè)代理人被雇傭后改變了他的行為而損害了委托人的利益,道德風(fēng)險(xiǎn)就發(fā)生了)。在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。大量研究表明,解決此問題的思路有兩條:一、建立激勵(lì)機(jī)制;二、建立約束機(jī)制。

在實(shí)踐中,不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域委托代理問題都普遍存在。本文主要分析委托代理理論在政府預(yù)算中的運(yùn)用。

二、政府預(yù)算委托代理關(guān)系的特征與效應(yīng)分析

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府承擔(dān)著為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能,同時(shí),公民需要向政府納稅、繳費(fèi),以彌補(bǔ)公共產(chǎn)品的成本。這樣,政府與公民間就形成了一種委托代理關(guān)系。與企業(yè)中的委托代理關(guān)系相比,政府預(yù)算委托代理關(guān)系有其特殊性。

首先,政府預(yù)算所體現(xiàn)的是一種多層次的委托代理關(guān)系。作為政府預(yù)算初始委托人的社會(huì)公眾通過立法機(jī)構(gòu)將公共事務(wù)委托給各級(jí)政府來辦理,各級(jí)政府又將其委托給各個(gè)職能機(jī)構(gòu)來具體執(zhí)行,于是就形成了社會(huì)公眾——立法機(jī)構(gòu)(全國人大及地方各級(jí)人大)——政府(國務(wù)院及地方各級(jí)人民政府)——職能機(jī)構(gòu)(上級(jí)機(jī)構(gòu)——下級(jí)機(jī)構(gòu))——工作人員(上級(jí)——下級(jí))的多層次的委托代理關(guān)系。在長長的委托代理鏈條中,同樣存在利益不一致、信息不對稱所帶來的“逆向選擇”與“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題。委托代理的層次越多,代理鏈條越長,初始委托人的行為能力就越弱,監(jiān)督成本就越大。

其次,政府預(yù)算委托代理關(guān)系中存在“所有者虛位”和激勵(lì)弱化問題。

企業(yè)委托——代理理論的最基本假定是存在著一個(gè)真正的所有者并激勵(lì)和約束代理人,以防止自身權(quán)益受到損害。而在全體社會(huì)公眾委托政府組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)這一過程中,盡管在理論上每個(gè)人都可稱之為所有者,但在現(xiàn)實(shí)中,沒有任何具體的所有者和委托主體,只能是所有者代表制,存在著所有者“虛位”問題,這在很大程度上減弱了激勵(lì)的內(nèi)在動(dòng)力。此外,公共部門的非營利性又增加了對政府部門代理人業(yè)績考核的難度,同時(shí),也使得構(gòu)建激勵(lì)所要求的剩余收益這一手段難以直接物質(zhì)化,無法利用股利分紅、股票期權(quán)、依據(jù)業(yè)績調(diào)節(jié)薪金以及高額獎(jiǎng)金等激勵(lì)制度來刺激政府官員努力工作;而官員的晉級(jí)、提升雖然會(huì)有一定的激勵(lì)作用,但通常需要漫長的努力還需要一定的年限積累,使得政府預(yù)算代理者對激勵(lì)的敏感性減弱,從而削弱了激勵(lì)機(jī)制的功效。

由于政府預(yù)算委托代理關(guān)系的特殊性,企業(yè)委托代理理論中的激勵(lì)機(jī)制作用有限,進(jìn)一步加強(qiáng)與構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督機(jī)制應(yīng)是有效解決委托代理問題的關(guān)鍵。

三、政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

從現(xiàn)代政府預(yù)算的產(chǎn)生來看,最初的目的就是為了監(jiān)督封建統(tǒng)治階級(jí)的政府財(cái)政收支計(jì)劃,使預(yù)算公開、透明,所以政府預(yù)算本身就包含監(jiān)督的職能。一般情況下,監(jiān)督的收益與監(jiān)督的成本成正比,監(jiān)督的成本和監(jiān)督的效果也成正比。為了有效治理政府預(yù)算中存在的委托代理問題,應(yīng)改革目前以行政監(jiān)督為主的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,構(gòu)建立法監(jiān)督、行政監(jiān)督相結(jié)合,并輔之以社會(huì)監(jiān)督的復(fù)合型預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。

目的:建立誘導(dǎo)代理人盡可能多地顯示個(gè)人掌握的信息的監(jiān)管制度和機(jī)制,促使代理人在任何情況下都能像委托人那樣行動(dòng)。

政府預(yù)算中的多層次委托代理關(guān)系圖:

委托人:社會(huì)公眾(初始委托人);立法機(jī)構(gòu)(全國人大及地方各級(jí)人大);政府(國務(wù)院及地方各級(jí)人民政府);職能機(jī)構(gòu)(上級(jí)機(jī)構(gòu)——下級(jí)機(jī)構(gòu))

代理人:立法機(jī)構(gòu)(全國人大及地方各級(jí)人大);政府(國務(wù)院及地方各級(jí)人民政府);職能機(jī)構(gòu)(上級(jí)機(jī)構(gòu)——下級(jí)機(jī)構(gòu));工作人員(上級(jí)——下級(jí))

委托代理問題:代理人不按照委托人利益最大化行動(dòng),使得社會(huì)公眾的利益受損。

監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建:根據(jù)委托代理理論中的國會(huì)控制理論,作為委托人的國會(huì)可以有效地控制作為代理人的官員機(jī)構(gòu)。

假如一個(gè)立法機(jī)構(gòu)由三名代表組成,根據(jù)多數(shù)票規(guī)則投票決定兩個(gè)不同行業(yè)的補(bǔ)貼的提供。代表A最不傾向給兩個(gè)行業(yè)補(bǔ)貼,寧愿把這些公共資源用于其他用途;代表B贊成給行業(yè)Y補(bǔ)貼;代表C贊成給行業(yè)X補(bǔ)貼。

如果這個(gè)三人立法機(jī)構(gòu)就補(bǔ)貼問題作出決定,其結(jié)果是不穩(wěn)定的。因?yàn)?在是否給行業(yè)Y提供補(bǔ)貼的問題上,A是一個(gè)中間投票人;而在是否給行業(yè)X提供補(bǔ)貼的問題上,B是一個(gè)中間投票人。

由于代表是通過選舉產(chǎn)生的,為了能夠再次當(dāng)選,他必須促成給他所在選區(qū)的選民帶來好處的政策的通過。如果成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu),控制哪些決定可以做那些決定不可以做的授權(quán),那么代表在做決定時(shí),必然按照有利于選民利益的要求投票,最終達(dá)成穩(wěn)定的結(jié)果。

同樣的道理,在政策通過后,交給政府機(jī)構(gòu)實(shí)行的過程中,通過建立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu),控制人事任命和監(jiān)督項(xiàng)目及其進(jìn)度,從而減少逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

四、構(gòu)建政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的初步思路

(一)由《憲法》、《預(yù)算法》及其《實(shí)施條例》明確規(guī)定預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實(shí)施。形成有效的分權(quán)制衡機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督。制定決策標(biāo)準(zhǔn),減少行政執(zhí)行的隨意性,避免權(quán)力過于集中。當(dāng)然,權(quán)力制衡機(jī)制所提供的保障和平衡是以犧牲靈活性和效率為代價(jià)的,它可以保護(hù)委托人的利益,但它也可能會(huì)阻止合意的行動(dòng)。

各預(yù)算編制部門應(yīng)該提前安排好各自下一財(cái)政年度需要做的事情,所有項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目庫,按照輕重緩急在預(yù)算中安排。人大和財(cái)政部門主要側(cè)重對預(yù)算編制的監(jiān)督,從源頭上保證預(yù)算資金收、支的有效性;審計(jì)部門主要對預(yù)算執(zhí)行和決算實(shí)行監(jiān)督;社會(huì)輿論監(jiān)督在促進(jìn)預(yù)算資金運(yùn)行透明度和宣傳教育預(yù)算資金管理人員方面可以起到良好的效果。另外,司法部門有權(quán)對相關(guān)違法單位與人員依法進(jìn)行處罰。

(二)細(xì)化預(yù)算編制,避免“外行人看不懂,內(nèi)行人不明白”的現(xiàn)象。在編制預(yù)算草案時(shí),“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四級(jí)預(yù)算科目必須落實(shí)到位,并實(shí)施零基預(yù)算、綜合預(yù)算,統(tǒng)籌安排預(yù)算資金。提交人大審批時(shí),還應(yīng)附相關(guān)的圖表和方案說明,使草案中收入的來源、渠道、結(jié)構(gòu),支出的范圍、依據(jù)、規(guī)模等情況完整、真實(shí)地得到反映,便于審批和監(jiān)督執(zhí)行。同時(shí),在各級(jí)人大尤其是地方人大,選配具有專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員,逐步形成一支適應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督工作需要的、專業(yè)化的工作隊(duì)伍。

(三)改革預(yù)算審批的時(shí)間,提前預(yù)算審批,消除每年1月到3月中旬間的預(yù)算審批空檔。保證《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性,維護(hù)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的法律性。逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算的多年滾動(dòng)編制。

(四)提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性,加大對各種違反預(yù)算執(zhí)行中各種違法亂紀(jì)行為的懲處力度,不僅是接受紀(jì)律處分。通過預(yù)算監(jiān)督查出的違反相關(guān)法律、法規(guī)的部門和單位要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,根據(jù)性質(zhì)及情節(jié)輕重,承擔(dān)刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。

政府會(huì)計(jì)制度應(yīng)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。至少需要以權(quán)責(zé)發(fā)生制的一些內(nèi)容來補(bǔ)充收付實(shí)現(xiàn)制財(cái)務(wù)報(bào)告。建立包括行政管理控制和會(huì)計(jì)控制的內(nèi)部控制體系,促進(jìn)政府活動(dòng)有序、節(jié)約和高效,防止資源因浪費(fèi)、濫用、管理不善、失誤和欺詐而受到損失;建立并維持可靠的財(cái)務(wù)和管理數(shù)據(jù)并及時(shí)報(bào)告披露這些數(shù)據(jù)。

(五)建立一套獨(dú)立于政府,直接對人大負(fù)責(zé)的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng),獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán),并將其作為一項(xiàng)常規(guī)性的工作來進(jìn)行。

(六)提高政府預(yù)算的透明度,實(shí)行陽光預(yù)算,公開曝光預(yù)算資金在收、支過程中的暗箱操作問題等。建立招標(biāo)機(jī)制,建立一個(gè)公眾的監(jiān)督機(jī)制或一個(gè)反映民意的渠道,更多的采用聽證會(huì)等形式,接受公眾的質(zhì)詢和監(jiān)督,吸收民眾的建設(shè)性意見。

在實(shí)際預(yù)算監(jiān)督過程中,還必須注意將監(jiān)督和服務(wù)結(jié)合起來,將預(yù)防和查處結(jié)合起來,將處罰和獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合起來,綜合使用內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督,事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督,最大限度地發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的作用。

參考文獻(xiàn):

[1] 方福前.公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2000.

[2] 彭健.政府預(yù)算的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].財(cái)經(jīng)問題研究,2006,(6).

[3] 陳其輝.政府預(yù)算的委托——代理分析[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐, 2008,(11).

[4] 王金秀.國家預(yù)算委托代理關(guān)系的理論分析[J]財(cái)政研究,2002,(01)

[5] 袁星侯.中國政府預(yù)算制度演變與西方經(jīng)驗(yàn)借鑒[J]決策與信息,2006,(17)

[6] 李傳喜.公共選擇理論與憲政分權(quán)學(xué)說評析——兼論對完善我國預(yù)算監(jiān)督體制的借鑒[J]理論與改革,2003,(06).

作者簡介:

楊榮君,女,福建南平人,廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院財(cái)政金融系助教,研究方向:財(cái)政與稅收。