中國林權(quán)制度改革的價(jià)值沖突及其化解

陳靜熔

摘要：中國集體林權(quán)制度改革的價(jià)值目標(biāo)包含了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有利民生和保護(hù)生態(tài)三方面的內(nèi)容，如果改革能使這三方面的價(jià)值目標(biāo)同步實(shí)現(xiàn)，必將給國家、集體、個(gè)人和環(huán)境帶來福音。但在實(shí)踐中，這三個(gè)目標(biāo)之間可能出現(xiàn)的沖突會(huì)給改革帶來阻力。了解沖突的原因和尋求沖突的化解方式是實(shí)現(xiàn)林權(quán)制度改革目標(biāo)的基礎(chǔ)。文章結(jié)合傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)、習(xí)俗與法律、個(gè)人與社會(huì)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)、集體權(quán)利與公共利益等方面論述了林權(quán)制度改革中價(jià)值沖突的原因、表現(xiàn)和解決途徑。

關(guān)鍵詞：價(jià)值目標(biāo)；林權(quán)制度；改革

中圖分類號(hào)：DF463

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5831(2009)06-0900-06

隨著中國集體林權(quán)制度改革的步步推進(jìn)，如何處理改革過程中的各種利益沖突，解決其中的法律問題，是林權(quán)制度改革研究一個(gè)不容忽視的方面。筆者以這次改革的目標(biāo)為基點(diǎn)，以改革目標(biāo)中所透視出的價(jià)值為中心，著重討論在林權(quán)制度改革中所形成的價(jià)值沖突的現(xiàn)象、原因及解決的途徑，以期為中國林權(quán)制度改革提出有益的建議。

一、中國集體林權(quán)制度改革的價(jià)值目標(biāo)

在國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中，集體林權(quán)制度改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧”。林權(quán)制度改革的核心是落實(shí)產(chǎn)權(quán)，通過產(chǎn)權(quán)承包到戶之后，放活經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力…，與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)。歸納起來，這次集體林權(quán)制度改革的主要目標(biāo)是：第一，增進(jìn)林業(yè)的產(chǎn)出；第二，提高農(nóng)民的收入；第三，保護(hù)森林生態(tài)資源。在這三項(xiàng)主要目標(biāo)中，包含了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有利民生和環(huán)境保護(hù)三方面的價(jià)值目標(biāo)。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)的價(jià)值目標(biāo)主要是把“集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶；確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位”，通過對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，“進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力”。這實(shí)際上是將中國改革開放之初給農(nóng)民帶來巨大實(shí)惠的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制引入林權(quán)制度改革，在“保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)民，使農(nóng)民不僅具有經(jīng)營的主體地位，而且享有對(duì)林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)”，由于產(chǎn)權(quán)清楚，責(zé)任明晰，農(nóng)民對(duì)林木的經(jīng)營管理更具積極性，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的“產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化”。中國物權(quán)法規(guī)定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益?！崩碚撋峡?，林地承包經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)，而森林資源的用益物權(quán)主要產(chǎn)生林木采伐權(quán)、林下資源采集權(quán)、林業(yè)資源補(bǔ)償權(quán)、景觀開發(fā)利用權(quán)、林業(yè)資源抵押權(quán)等，“在森林資源的所有和使用過程中，林權(quán)的設(shè)置可以使各類主體實(shí)現(xiàn)自己的利益主張”，森林資源所具有的多元價(jià)值功能使各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)成為了可能，其利益得以在各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)中予以有效分配，使林業(yè)的產(chǎn)出價(jià)值得以提高，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的價(jià)值目標(biāo)可能隨之實(shí)現(xiàn)。

林權(quán)制度改革的另一重要目的是有利民生，尤其是使邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民的生活得到改善。森林資源用益物權(quán)的利用所產(chǎn)生的效益將惠及林區(qū)農(nóng)民，森林資源的多元價(jià)值也同樣在農(nóng)民獲得林地使用權(quán)后產(chǎn)生。同時(shí)，擁有林地使用權(quán)的農(nóng)民可以自主地根據(jù)市場(chǎng)的需要進(jìn)行林木栽植，開發(fā)林產(chǎn)品市場(chǎng)，發(fā)展生態(tài)旅游，以及與森林相關(guān)的動(dòng)物馴養(yǎng)等。農(nóng)民以林地為依托而達(dá)到改善生活，走向富裕的目標(biāo)。

保護(hù)日益脆弱的生態(tài)系統(tǒng)是林權(quán)制度改革的又一重要目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境的日益脆弱很大程度上是因人類對(duì)森林資源無節(jié)制的利用所造成。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類對(duì)森林的需求逐漸加大。然而，由于森林資源的稀缺性與人類對(duì)森林資源的依賴性之間存在緊張關(guān)系，當(dāng)人類對(duì)森林資源的依賴性越強(qiáng)時(shí)，森林資源的稀缺性就表現(xiàn)得越明顯，換言之，人類過度地利用森林資源，其結(jié)果必將導(dǎo)致森林資源走向衰竭。因此，為實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，急需尋求一個(gè)有利于保護(hù)森林資源的管理方案，讓生態(tài)環(huán)境的改善成為人類增進(jìn)福祉的一個(gè)重要因素。

根據(jù)中國林權(quán)制度改革的需要，林權(quán)制度改革的價(jià)值目標(biāo)即發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有利民生和保護(hù)生態(tài)三者處于同等的價(jià)值位階，具有同等重要性，并具有相互依存和聯(lián)系的關(guān)系。從理想的角度看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既會(huì)給國家和地方財(cái)政帶來收入的增長，也應(yīng)當(dāng)使農(nóng)民的收入得到增加。國家、集體和個(gè)人依托森林資源實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的增長和收入的增加，反過來也會(huì)對(duì)森林資源更加珍惜，從而使保護(hù)生態(tài)進(jìn)而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的觀念成為三者共同的意愿。然而，理想與現(xiàn)實(shí)往往并不一致，上述價(jià)值目標(biāo)可能在實(shí)踐中出現(xiàn)沖突以致阻礙改革的順利實(shí)施。

二、集體林權(quán)制度改革價(jià)值目標(biāo)之沖突

長期以來，中國森林資源貧乏，人均森林占有量僅為0.12公頃。盡管如此，中國的森林仍為中國40％的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村提供了生計(jì)，森林產(chǎn)業(yè)成為其就業(yè)和收入的至關(guān)重要的資源。然而，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，木材消費(fèi)的數(shù)量和未來對(duì)木材的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了現(xiàn)有森林覆蓋率，與此同時(shí)，全球森林的覆蓋率也逐漸減少。因此，在全球生態(tài)危機(jī)的背景下進(jìn)行林權(quán)制度改革無疑使生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)成為衡量改革成敗的標(biāo)尺。唯其如此，林權(quán)制度改革價(jià)值目標(biāo)之間的沖突才愈為突出。

(一)個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與森林資源的保護(hù)

個(gè)人權(quán)利的主張和實(shí)現(xiàn)不僅是個(gè)人幸福的基礎(chǔ)，也是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來源于群體彼此對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重和社會(huì)對(duì)權(quán)利的認(rèn)可以及法律對(duì)權(quán)利的維護(hù)。當(dāng)個(gè)人權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)后，除了使自己獲得福祉和尊嚴(yán)以外，還對(duì)他人和社會(huì)具有價(jià)值，他除了會(huì)更加珍惜自己的權(quán)利以外，還知道尊重他人的權(quán)利也是對(duì)自己權(quán)利的尊重，同時(shí)會(huì)增進(jìn)個(gè)人對(duì)他人和社會(huì)的責(zé)任感。因此，個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅涉及個(gè)人利益，也會(huì)惠及群體和社會(huì)。在中國，個(gè)人對(duì)森林用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)會(huì)讓林區(qū)農(nóng)民脫貧致富成為可能。有學(xué)者說“農(nóng)村集體土地是農(nóng)民剩下的最重要(如果不是惟一)的財(cái)產(chǎn)，因而完善土地制度是農(nóng)民致富的最直接和最重要的手段”。中國的集體林權(quán)也是林區(qū)農(nóng)民剩下的最重要的財(cái)產(chǎn)，完善集體林權(quán)制度也是“農(nóng)民致富的最直接和最重要的手段”。然而，從農(nóng)民自身來看，他們有獲得權(quán)利的資格但不一定就具備行使權(quán)利的能力，權(quán)利的誤用和濫用一樣會(huì)造成對(duì)森林、生態(tài)的影響和破壞，例如由于農(nóng)民受知識(shí)的限制，對(duì)森林生物多樣性的認(rèn)識(shí)不足，在進(jìn)行林木采伐或?qū)ζ渌Y源采集時(shí)很可能對(duì)物種造成影響和破壞。同時(shí)，也不排除因利益驅(qū)動(dòng)而對(duì)森林采取短視的行為將影響森林資源的繁殖，如一些投資者從林權(quán)享有人手中購得森林使用權(quán)后進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作，有可能因投資者對(duì)產(chǎn)出價(jià)值急功近利的追求而忽略了生物多樣性的考慮。再有就是權(quán)利人之間的利益之爭也有可能對(duì)林區(qū)生物和動(dòng)物造成危害，如對(duì)林區(qū)進(jìn)行景觀開發(fā)利用時(shí)，已開發(fā)地區(qū)會(huì)對(duì)臨近未開發(fā)地區(qū)造成環(huán)境污染，危及對(duì)方的林區(qū)規(guī)劃；也有可能雙方均以景區(qū)開發(fā)為賣點(diǎn)，造成惡性競(jìng)爭，最后危及環(huán)境。從森林資源保護(hù)的視角來看其與個(gè)人權(quán)利的沖突，在于森林資源的

保護(hù)會(huì)約束權(quán)利人對(duì)權(quán)利的行使，也會(huì)在國家對(duì)于生態(tài)保護(hù)的政策下被迫放棄一些權(quán)利，使其不得不服從社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的大目標(biāo)。

(二)個(gè)人權(quán)利的主張與國家政策調(diào)控的沖突

由于國家政策對(duì)于森林管理的宏觀調(diào)控與個(gè)人利益之間存在沖突，加之由于此次林權(quán)制度改革會(huì)出現(xiàn)一些新制度、新規(guī)定，因此必然會(huì)引出一些新的矛盾，并在個(gè)人權(quán)利的主張與國家政策的需要之間出現(xiàn)沖突。例如國家關(guān)于森林防火、防盜、防病蟲害方面的政策可能要求個(gè)人在此方面放棄一些利益；還有國家在林權(quán)制度改革中將林區(qū)農(nóng)民的林地界定為公益林或國家自然保護(hù)區(qū)，該地區(qū)農(nóng)民便不能對(duì)此森林進(jìn)行利用和采伐而獲得利益，個(gè)人和國家在公益林的界定和補(bǔ)償?shù)膯栴}上便產(chǎn)生了沖突。

(三)林區(qū)集體的權(quán)利(少數(shù)人的權(quán)利)與國家利益的沖突

這里的林區(qū)集體的權(quán)利指的是林區(qū)的農(nóng)民群體在長期的集體林權(quán)模式中所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。國家利益則是指國家對(duì)國有林的所有權(quán)和對(duì)森林的管理，以及國家基于公共利益的考慮對(duì)林區(qū)的開發(fā)、治理和利用等。二者之間的沖突主要是指集體對(duì)其所擁有的林權(quán)的管理與國家所擁有的林權(quán)以及國家對(duì)集體林權(quán)管理過程中所出現(xiàn)的沖突。林區(qū)集體的權(quán)利與國家利益之間的沖突具體有如下劃分。

1，群體發(fā)展與森林保護(hù)的沖突

群體發(fā)展和森林保護(hù)實(shí)際上是發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的沖突。邊遠(yuǎn)林區(qū)。尤其是原住民聚居區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)匚镔|(zhì)文化水平的發(fā)展，解決他們守著豐富的森林資源卻過著貧困生活的現(xiàn)狀，他們有權(quán)利利用其世代相守的森林資源來改善生活水平，也有權(quán)利擁有良好的生態(tài)環(huán)境，但與此同時(shí)他們也有義務(wù)去保護(hù)他們賴以生活的森林資源。當(dāng)他們利用森林資源創(chuàng)造自身福利的同時(shí)，他們會(huì)面對(duì)森林保護(hù)的難題；當(dāng)原住民在享受某種權(quán)利必須以某種義務(wù)為代價(jià)時(shí)，他們不得不對(duì)這種利益沖突進(jìn)行權(quán)衡。正如有人擔(dān)心林權(quán)制度改革后會(huì)使很多林地服務(wù)于農(nóng)業(yè)和工業(yè)，而不是繼續(xù)走以林業(yè)發(fā)展的道路，因?yàn)檫@樣做相對(duì)于通過森林致富更能使農(nóng)民們較迅速地脫貧致富。所以，林權(quán)制度改革將面臨群體發(fā)展與森林保護(hù)的挑戰(zhàn)。

2，國家開發(fā)與少數(shù)人權(quán)利的沖突

國家開發(fā)是指國家基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公共利益的需要，有計(jì)劃地對(duì)林區(qū)進(jìn)行開發(fā)的行為。國家在對(duì)林區(qū)進(jìn)行開發(fā)過程中，在決定何種森林為商用林，如建紙漿加工基地，設(shè)國家級(jí)風(fēng)景區(qū)等對(duì)農(nóng)民林地的征收、征用，會(huì)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的林權(quán)發(fā)生沖突。同時(shí)國家開發(fā)還會(huì)出現(xiàn)因過度開發(fā)而造成森林蓄積率下降，造成資源危機(jī)，影響當(dāng)?shù)厝说纳睢?005年，筆者在云南騰沖北海濕地就親歷了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與國家開發(fā)北海濕地為生態(tài)旅游景點(diǎn)之間的沖突。此外，地方政府基于創(chuàng)收和創(chuàng)政績的需要以公共利益為名對(duì)林地進(jìn)行的征收、征用也會(huì)與當(dāng)?shù)卦∶竦睦娈a(chǎn)生沖突。

3，國家法律與傳統(tǒng)慣例的沖突

國家法律是指一系列與森林相關(guān)的法律規(guī)定，也指一系列與集體林權(quán)制度改革相關(guān)的法律規(guī)定。傳統(tǒng)慣例是指林區(qū)農(nóng)民群體在管理和利用森林過程中所形成的習(xí)俗和慣例。雖然傳統(tǒng)習(xí)慣隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的壓力不斷減弱，但在某些地區(qū)仍然發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)國家法律與傳統(tǒng)慣例間存在緊張關(guān)系，而當(dāng)林區(qū)農(nóng)民又必須同時(shí)受制于傳統(tǒng)習(xí)俗和國家法律時(shí)，國家法律和傳統(tǒng)慣例的沖突就會(huì)在農(nóng)民對(duì)林權(quán)的行使過程中凸顯出來。林權(quán)制度改革不得不考慮某些根深蒂固的傳統(tǒng)慣例，同時(shí)也必須發(fā)揮國家統(tǒng)一管理的重要作用。

上述沖突主要來自于各種權(quán)利之間的沖突。權(quán)利與權(quán)力之間的沖突，傳統(tǒng)習(xí)俗與現(xiàn)代法律之間、人類發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的沖突。形成這些沖突的原因主要有。

第一，歷史原因。在中國歷史上，西周的“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”標(biāo)志著土地，包括林地國有的開始。到秦律中《田律》對(duì)森林管理的規(guī)定。開始了中國林業(yè)史上漫長的由國家對(duì)森林享有所有權(quán)的制度。在此后的專制王權(quán)之下，人們僅擁有一部分基于生活所需的對(duì)森林的采伐、利用權(quán)。例如《逸周書》里有：“若有不言，乃政其兇，陂溝道路，蘗苴……，丘墳不可樹谷者，樹以材木。春發(fā)枯槁，夏發(fā)葉榮，秋發(fā)實(shí)蔬，冬發(fā)薪蒸。以匡窮困?！北砻鲊覍?duì)林木的所有權(quán)，國家可以利用林木資源來救濟(jì)老百姓；具有“漢承秦制”痕跡的江陵張家山漢簡《田律》規(guī)定：“禁諸民吏、徒隸，夏勿敢伐林木、山林，及近隄水泉，燔草為灰，取產(chǎn)鹿卵殼。”表達(dá)了國家對(duì)森林資源的控制權(quán)。同時(shí)，中國傳統(tǒng)“重農(nóng)抑商”的政策和觀念，使其在對(duì)森林資源的利用上很難出現(xiàn)商業(yè)化的現(xiàn)象。幾千年的中國歷史使民眾習(xí)慣了“一畝地三分田”式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自給自足的生活。建國后，中國森林資源實(shí)行國有和集體所有的所有權(quán)制度，個(gè)人與森林的關(guān)系間接通過集體來實(shí)現(xiàn)，加之過去以人民公社為標(biāo)志的高度的集體所有制實(shí)際上漠視了個(gè)人對(duì)森林的使用權(quán)，而從20世紀(jì)80年代起的農(nóng)村集體所有制土地改革未能顧及林權(quán)制度，因此，通過個(gè)人權(quán)利的行使從森林資源獲得收益的現(xiàn)代生活對(duì)于中國邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民而言還不是一件容易習(xí)慣的新方式。

第二，傳統(tǒng)原因。中國的森林主要覆蓋于東北、西南地區(qū)，這些林區(qū)大多位于中國邊陲。長期以來，當(dāng)?shù)貙?duì)林區(qū)的集體管理主要采用“村規(guī)民俗”的方式，這其中有大部分屬于少數(shù)民族地區(qū)，民族習(xí)慣和傳統(tǒng)由來已久，當(dāng)?shù)厝嗽趯?duì)森林的利用和管理方面也有各自不同的傳統(tǒng)習(xí)慣。民族習(xí)慣和傳統(tǒng)是一個(gè)民族的標(biāo)志和生活的根基，一個(gè)民族保有自己的傳統(tǒng)是其應(yīng)有的權(quán)利，如聯(lián)合國大會(huì)在1992年12月18日通過的《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》第1條就規(guī)定：“各國應(yīng)在各自領(lǐng)土內(nèi)保護(hù)少數(shù)群體的存在及其民族或族裔、文化、宗教和語言上的特征并應(yīng)鼓勵(lì)促進(jìn)該特征的條件?！弊鹬厣贁?shù)民族的傳統(tǒng)習(xí)慣既是基于道德的需要也是基于法律的要求。長期以來，少數(shù)民族在其生活過程中形成了固有的林業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，以及對(duì)待某些具有象征意義的森林的態(tài)度，如在改革中只是注重“按戶承包，按人分山，人人有份”，而不顧傳統(tǒng)習(xí)俗將某些被奉為神山的林地劃歸個(gè)人，便會(huì)引出社會(huì)問題。

第三，私權(quán)與公權(quán)的沖突。根據(jù)《森林法》，國家對(duì)林地享有所有權(quán)，并對(duì)地下礦藏和地上之野生動(dòng)物享有所有權(quán)，而這次改革后個(gè)人所獲得的僅是林地的用益物權(quán)，在這樣的制度范圍之內(nèi)私權(quán)和公權(quán)的比例是不相當(dāng)?shù)模綑?quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于公權(quán)。普遍地看，在一個(gè)制度體制內(nèi)，如果公權(quán)所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過私權(quán)時(shí)，往往公權(quán)會(huì)侵犯私權(quán)。建國50年來，國有林地和集體林地的界限發(fā)生了無數(shù)次的變化，而此邊界并不十分清楚，個(gè)人跨越邊界使用國有林的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而國家在對(duì)森林的開發(fā)過程中越界的情況也不鮮見，尤其是最近幾年對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的旅游開發(fā)，使有的林區(qū)的原住民不得不在得到政府的補(bǔ)償后離開林區(qū)，有的即使留在林區(qū)，也不得不改變?cè)械纳罘绞?。?duì)于森林資源，在私權(quán)與公權(quán)長期利益的博弈中，往往容易造成兩敗俱傷，最后殃及

生態(tài)環(huán)境。

三、林權(quán)制度改革價(jià)值沖突的化解

集體林權(quán)制度改革成敗的標(biāo)志是是否順利實(shí)現(xiàn)改革的前述三大目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)尚需化解上述沖突。在沖突化解的過程中，其基本原則應(yīng)建立在普遍正義的基礎(chǔ)上，同時(shí)兼顧成本、效益；其方法應(yīng)在兼顧環(huán)境保護(hù)、個(gè)人權(quán)利、集體和國家利益的基礎(chǔ)上，通過道德、傳統(tǒng)、政策、法律和司法的渠道，平衡各方利益，將沖突化解到最小值。

(一)尊重傳統(tǒng)習(xí)慣，加強(qiáng)集體自決權(quán)

鑒于傳統(tǒng)習(xí)慣的作用和影響力，如果在林權(quán)制度改革時(shí)將傳統(tǒng)習(xí)慣作為重要因素予以考慮將會(huì)使改革的方案更加人性化，使農(nóng)民更易接受，使政策和法律的推行更加順暢。在中國古代，統(tǒng)治者對(duì)森林進(jìn)行管理時(shí)，雖然強(qiáng)調(diào)專制權(quán)力對(duì)森林的控制，但同時(shí)也照顧到了老百姓的生活習(xí)慣，以及文化傳統(tǒng)。如秦律在《田律》中雖然對(duì)老百姓采伐森林作了諸多限制，但仍然給民俗留了一個(gè)空間，這即是：“春二月，毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水。不夏月，毋敢夜草為灰，取生荔、麛(卵)鷇，毋毒魚鱉，置罔(網(wǎng))，到七月而縱之。唯不幸死而伐綰(棺)享(槨)者，是不用時(shí)?！笨梢钥闯觯芈稍趯?duì)森林的嚴(yán)格保護(hù)中，規(guī)定春天正值林木生長期，禁止伐木；不到夏季，也不準(zhǔn)燒草作為肥料；不準(zhǔn)采集剛發(fā)芽的植物等，但與此同時(shí)照顧到了民間習(xí)俗對(duì)于有人死亡而需要進(jìn)山林伐木用以制造棺木，因而在嚴(yán)格的法律中仍然對(duì)此網(wǎng)開一面。同時(shí)，中國古代先民對(duì)于森林動(dòng)植物還具有圖騰崇拜的思想，例如對(duì)某些特別的樹種賦予特別的象征意義?！秴问洗呵铩ろ樏瘛酚涊d：“昔者湯克夏而正天下，天大旱，五年不收，湯乃以身禱于桑林?！鄙涫窍让駛儓D騰崇拜的樹木之一，他們認(rèn)為桑樹具有“興云致雨、解除旱災(zāi)”的神奇力量，因此將桑樹作為一種精神寄托的神物?；谶@樣的文化現(xiàn)象，某些樹木被賦予了特別的意義。雖然人類在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展中逐漸具有了認(rèn)識(shí)自然規(guī)律的能力，但傳統(tǒng)文化這種集體無意識(shí)的現(xiàn)象仍然會(huì)牢固地與現(xiàn)代文化共存，而共同影響人類的生活。現(xiàn)在，在中國的少數(shù)民族中仍然保留了一些對(duì)森林崇拜的情結(jié)，特別是對(duì)某些特別的樹種，如云南紅河哈尼族對(duì)“龍樹”的崇拜使該民族在該區(qū)域樂于栽種此樹。在今天進(jìn)行集體林權(quán)分配、評(píng)估、利用，以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中，尊重傳統(tǒng)，照顧到特定的地域文化和人類文化現(xiàn)象，是化解改革沖突的重要一環(huán)。當(dāng)然，在尊重他們的傳統(tǒng)習(xí)俗時(shí)，還要對(duì)他們進(jìn)行科學(xué)知識(shí)的培訓(xùn)，讓他們具備生態(tài)保護(hù)和生物多樣化等方面的知識(shí)，以利其結(jié)合傳統(tǒng)習(xí)俗和現(xiàn)代知識(shí)行使知情權(quán)、參與權(quán)與自決權(quán)。

與此同時(shí)，加強(qiáng)集體自決權(quán)是尊重傳統(tǒng)的具體表現(xiàn)。在實(shí)踐中可以將已在中國農(nóng)村推行的基層民主的村民自治方式引入到集體林權(quán)制度改革之中，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民能自己決定其權(quán)利的利用方式，特別是在森林資源流轉(zhuǎn)過程中，對(duì)于地方公益林和商品林流轉(zhuǎn)、承包和合作開發(fā)應(yīng)將集體意志納入其中，運(yùn)用民主的方式達(dá)到既能給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來利益、又能實(shí)現(xiàn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，正如村民自治的基層民主方式也需要合理引導(dǎo)一樣，農(nóng)民的民主意識(shí)和自決權(quán)的行使也需要政府、各種組織予以指導(dǎo)，使他們既認(rèn)識(shí)到自己權(quán)利的重要性，又能認(rèn)識(shí)到權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)性，并能體會(huì)到民主的方式是他們獲得權(quán)利的有益渠道。為了不讓集體自決權(quán)為少數(shù)人所掌控，也不能讓民主流于形式，完善農(nóng)民行使決策權(quán)的代表制度可以盡可能減少在推行自治民主過程中所遇到的麻煩，既讓農(nóng)民享有其民主權(quán)利，又能解決民主缺乏效率的弊端。

(二)建構(gòu)林權(quán)制度改革相關(guān)法律體系

林權(quán)制度的改革需要與之相適應(yīng)的一系列立法，其中最重要的是讓現(xiàn)有《物權(quán)法》中有關(guān)用益物權(quán)的規(guī)定能涵蓋森林資源的使用收益權(quán)?，F(xiàn)有物權(quán)法用益物權(quán)部分只明確了對(duì)礦藏、水流、海域、灘涂等自然資源的海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和養(yǎng)殖捕撈權(quán)，而對(duì)森林資源的使用收益權(quán)卻沒有做出法律規(guī)定。由于中國物權(quán)法確定的原則是物權(quán)種類和內(nèi)容法定，如果中國物權(quán)法沒有對(duì)森林資源使用收益權(quán)做出規(guī)定，這就給林權(quán)制度改革帶來了困惑：農(nóng)民在主張自己的權(quán)利時(shí)沒有法律的支持，政府在決策部署時(shí)難以把握權(quán)屬界限，司法機(jī)關(guān)在解決相關(guān)沖突時(shí)也于法無據(jù)。與此同時(shí)，中國《森林法》、《土地法》的現(xiàn)有規(guī)定也尚不足以完全符合林權(quán)制度改革的法律需要。綜觀《森林法》及其實(shí)施條例關(guān)于林權(quán)的規(guī)定，涉及到了對(duì)林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，但僅局限于用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林，而《土地法》只是規(guī)定了土地承包的種類為“從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”，均未對(duì)公益林的使用、收益權(quán)進(jìn)行規(guī)定，這使某些地區(qū)在將地方公益林進(jìn)行流轉(zhuǎn)、承包和開發(fā)時(shí)出現(xiàn)沒有法律支撐的現(xiàn)象。。 隨著林權(quán)制度改革的深入，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增進(jìn)農(nóng)民收入和保護(hù)環(huán)境資源的大目標(biāo)下，其林權(quán)結(jié)構(gòu)模式會(huì)因此而出現(xiàn)一定的變化。所以完善現(xiàn)有法律規(guī)定，確定林權(quán)的內(nèi)涵就成為當(dāng)務(wù)之急。

在建構(gòu)林權(quán)制度法律體系時(shí)，對(duì)于森林評(píng)估機(jī)制的建立，林區(qū)征收、征用的補(bǔ)償，以及采伐配額的彈性化，林權(quán)交易的方式，以及森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，均是與農(nóng)民利益切實(shí)相關(guān)的重要部分。從實(shí)踐來看，林權(quán)制度改革價(jià)值目標(biāo)的沖突即是各種利益之間的沖突，化解價(jià)值目標(biāo)沖突的有效方式就是要化解各種利益的沖突，盡可能讓各種利益得到平衡。理論上說，法律是實(shí)現(xiàn)利益平衡的最有效的工具，它是在民主憲政的基礎(chǔ)上，以維護(hù)權(quán)利為基礎(chǔ)，盡可能使最大多數(shù)人的意志得到體現(xiàn)，它將公權(quán)與私權(quán)、權(quán)力與權(quán)利，以及權(quán)利之間的沖突用多數(shù)人認(rèn)同的解決方式予以確定，成為人們共同遵守的行為規(guī)范和維護(hù)權(quán)利的有力保證。

(三)完善林權(quán)制度改革沖突之解決機(jī)制

在林權(quán)制度改革中因價(jià)值目標(biāo)的沖突而產(chǎn)生的利益之爭、權(quán)益之爭屬法治社會(huì)的正?，F(xiàn)象。面對(duì)這些沖突，我們要做的是利用有效渠道化解沖突，使改革目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。根據(jù)中國的具體情況，結(jié)合外國經(jīng)驗(yàn)，可以運(yùn)用準(zhǔn)司法和司法的渠道共同來完善沖突的解決機(jī)制。

準(zhǔn)司法的渠道可以是政府利用其行政權(quán)針對(duì)林權(quán)中的爭議進(jìn)行類似司法的裁判，或者由專家組成的專家委員會(huì)來行使某些需要專業(yè)知識(shí)的決策權(quán)和仲裁權(quán)。林權(quán)改革中最易出現(xiàn)沖突的方面主要表現(xiàn)在森林評(píng)估和采伐許可上，這兩方面涉及的利益較多，對(duì)于評(píng)估的結(jié)論和許可證的發(fā)放極易引起爭議，因此，由有關(guān)林業(yè)專家組成的委員會(huì)來行使此項(xiàng)職能便具有較強(qiáng)的說服力。在英國和愛爾蘭，在政府中都有一個(gè)專門組成的委員會(huì)或小組，具體負(fù)責(zé)聽證，調(diào)查相關(guān)申訴，提出復(fù)議建議等。中國林區(qū)有大部分地區(qū)位于少數(shù)民族地區(qū)，又具有深厚的文化傳統(tǒng)根基，同時(shí)森林資源結(jié)構(gòu)因地域的不同而各具特征，因此，在當(dāng)?shù)卣薪M建一個(gè)由林業(yè)專家組成的委員會(huì)，運(yùn)用準(zhǔn)司法的方式來評(píng)估森林資源。解決各種爭議，更具權(quán)威性和說服力。

司法渠道是指法院依法對(duì)林權(quán)沖突進(jìn)行認(rèn)定和判決。以司法途徑解決林權(quán)沖突是沖突各方化解沖突所尋求的最后途徑，也是最重要的一環(huán)。由于林權(quán)制度改革沖突形成的主要原因?yàn)榱值亟缦薏磺搴土值貦?quán)屬不明，或因改革過程中政策調(diào)整變化形成的新的矛盾沖突，又由于沖突的主體多屬林區(qū)村民或少數(shù)民族地區(qū)的林區(qū)原住民，他們對(duì)法庭的司法程序尚感陌生，也不熟悉或不愿意聘請(qǐng)律師以支持訴訟的方式，因此，可將傳統(tǒng)的調(diào)解方式運(yùn)用于司法程序，用這種村民更熟悉的，心理上更易接受的方式來解決沖突可在一定程度上化解各方的緊張關(guān)系，使此后的執(zhí)行更具可操作性。同時(shí)，由于林權(quán)改革中的沖突所涉事項(xiàng)多具有利益重大、影響長遠(yuǎn)的性質(zhì)，既得利益方不易輕易放棄其利益，這無疑增加了調(diào)解的難度。因此，在調(diào)解基礎(chǔ)上的法院判決就成為化解矛盾的最后法律途徑，惟其如此，細(xì)致的調(diào)查和審慎的判斷才成為最終判決的有效保證。在此層面上，法官對(duì)林權(quán)認(rèn)定的專業(yè)化也成為能否有效保證公正、合理判決的前提。故此，需要具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的法官來審理林權(quán)沖突案件，以提高法院判決的權(quán)威性和公信力。在林權(quán)改革期間，基于林權(quán)糾紛甚多、法院資源不足的現(xiàn)實(shí)，地方法院有不受理改革期間所導(dǎo)致的糾紛的現(xiàn)象，而將糾紛的化解方式集中于地方調(diào)解一個(gè)方式可能給有訴愿的人造成“告狀無門”的印象。實(shí)踐中，法官們可將其調(diào)解工作作為訴訟前置程序，以法官的公信力和專業(yè)素養(yǎng)讓調(diào)解變更順暢。