論長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)能級(jí)的政府間協(xié)調(diào)合作發(fā)展

楊順湘

摘要：在科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，29個(gè)長(zhǎng)江沿岸中心城市聯(lián)結(jié)而形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具實(shí)力、活力和潛力的發(fā)展軸。貫徹落實(shí)十七大“促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”的精神，構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)能級(jí)的政府協(xié)調(diào)合作發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，靠政府間的合作促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)多贏，在現(xiàn)行體制下是沿江各中心城市又好又快發(fā)展的理性選擇。長(zhǎng)江沿岸中心城市合作能否獲得新的進(jìn)展，關(guān)鍵在于各方能否克服合作發(fā)展面臨的體制約束及進(jìn)行制度創(chuàng)新，取決于各方能否采取正確的可持續(xù)共謀發(fā)展戰(zhàn)略的政策制定和實(shí)施。

關(guān)鍵詞：政治學(xué)視角；長(zhǎng)江沿岸中心城市；合作發(fā)展；長(zhǎng)效機(jī)制；制度創(chuàng)新；政策制定實(shí)施

中圖分類號(hào)：F120.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-5831(2009)06-0001-07

一、命題的提出

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入科學(xué)發(fā)展及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的全新發(fā)展階段。科學(xué)發(fā)展的本質(zhì)，就是以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著中國(guó)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步確立、全面樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，中國(guó)區(qū)域合作越來(lái)越緊密，長(zhǎng)江流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作亦正在興起。同時(shí)國(guó)內(nèi)外對(duì)區(qū)域合作的研究方興未艾。

當(dāng)代國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界就區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作理論和方法的創(chuàng)新等進(jìn)行了探討和交流。提出了許多新的見(jiàn)解和政策主張，引起了較為廣泛的影響。但這些研究忽略了從政治學(xué)基本理論層面對(duì)區(qū)域間政府合作進(jìn)行研究。就長(zhǎng)江流域區(qū)域合作而言，目前，理論界對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)作研究頗多。例如，重慶大學(xué)馬述林、陳德敏主編的《世紀(jì)展望：崛起的長(zhǎng)江沿岸城市產(chǎn)業(yè)帶》就從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)角度對(duì)長(zhǎng)江沿岸城市產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了深入的分析。現(xiàn)有的文獻(xiàn)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府間關(guān)系的研究，主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。就當(dāng)代中國(guó)區(qū)域問(wèn)題研究而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究是最豐富和最深刻的，它不僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行了深刻的理論分析，而且提供了豐富的實(shí)證材料，尤其是近年來(lái)圍繞長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問(wèn)題的一系列實(shí)證分析和理論探討的論著，大大推動(dòng)了該領(lǐng)域研究的深入。二是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和行政區(qū)地理學(xué)的研究。理論界的研究為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了許多富有建設(shè)性的理論指導(dǎo)和政策性建議。但是，這些研究對(duì)長(zhǎng)江流域區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)合作時(shí)冷時(shí)熱的深層原因挖掘不夠，對(duì)長(zhǎng)江沿岸中心城市協(xié)調(diào)合作的障礙分析也不夠系統(tǒng)，進(jìn)而未能及時(shí)進(jìn)行構(gòu)建長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)能級(jí)的政府間協(xié)調(diào)合作發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的制度創(chuàng)新。按照法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Sandra Poncet的研究，中國(guó)國(guó)內(nèi)省級(jí)間商品貿(mào)易平均關(guān)稅超過(guò)了歐盟各成員國(guó)之間的關(guān)稅水平，和美國(guó)與加拿大之間的貿(mào)易關(guān)稅相當(dāng)。長(zhǎng)江沿岸中心城市之間亦不例外，可見(jiàn)，從政治學(xué)政府關(guān)系基本理論角度對(duì)長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)能級(jí)的政府合作發(fā)展的研究，在國(guó)內(nèi)外一直是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。在我們看來(lái)，研究目前長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作發(fā)展，應(yīng)避免上面所提及的研究問(wèn)題，以科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的新視角，系統(tǒng)地從理論分析、實(shí)證調(diào)查、應(yīng)對(duì)策略等層面，運(yùn)用政治學(xué)之政府關(guān)系基本理論來(lái)對(duì)加強(qiáng)長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)能級(jí)的政府間協(xié)調(diào)合作發(fā)展更加緊密的制度及機(jī)制安排進(jìn)行戰(zhàn)略性研究。而構(gòu)建長(zhǎng)效協(xié)調(diào)合作發(fā)展機(jī)制的核心是要解決體制和市場(chǎng)壁壘這兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，這就需要通過(guò)對(duì)政府結(jié)構(gòu)、政府政策制定的考察和審視，進(jìn)行制度創(chuàng)新，推進(jìn)問(wèn)題的解決。須知，中國(guó)是一個(gè)政府主導(dǎo)型、后發(fā)型國(guó)家，一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的深度干涉，政府手中掌握了大量的管理和直接運(yùn)行經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和能力；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還極不成熟，公民社會(huì)的力量還有待于發(fā)展和壯大。所以，除非政府之間達(dá)成共識(shí)，通過(guò)政府間合作，依靠一致性的行政力量、政府的政策資源去建構(gòu)自由協(xié)作區(qū)，否則在政府之外沒(méi)有足夠的力量和制度渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)這一制度變化。當(dāng)然，以長(zhǎng)江沿岸中心城市政府合作來(lái)共謀長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，并不是強(qiáng)調(diào)以政府的力量去替代市場(chǎng)，而是恰恰相反，試圖通過(guò)區(qū)域內(nèi)地方政府的共同行動(dòng)，一起嘗試并進(jìn)行以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，為長(zhǎng)江沿岸中心城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配制提供一個(gè)一體化的制度平臺(tái)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森曾講道，中國(guó)“如果實(shí)行完全的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那也是非常大的錯(cuò)誤。我認(rèn)為，應(yīng)該保持政府在經(jīng)濟(jì)中的重要角色”。事實(shí)上，當(dāng)今世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，只有把市場(chǎng)機(jī)制和政府的作用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能使經(jīng)濟(jì)得到快速而健康的發(fā)展。貫徹落實(shí)黨的十七大提出的縮小區(qū)域發(fā)展差異，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)，鼓勵(lì)東部地區(qū)帶動(dòng)和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的長(zhǎng)江沿岸中心城市協(xié)調(diào)合作發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，依靠政府間的合作促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)多贏，是在現(xiàn)行體制下長(zhǎng)江沿岸中心城市的理性選擇，這便是本命題的理論意義。本選題獨(dú)到之處在于系統(tǒng)地深入剖析長(zhǎng)江沿岸中心城市合作發(fā)展面對(duì)的障礙，并推出構(gòu)建長(zhǎng)效合作發(fā)展機(jī)制的制度創(chuàng)新，依靠對(duì)區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識(shí)，運(yùn)用組織和制度資源去推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展，從而塑造長(zhǎng)江沿岸中心城市的整體優(yōu)勢(shì)。本命題的實(shí)踐意義在于，可能為長(zhǎng)江沿岸中心城市構(gòu)建官方合作的長(zhǎng)效機(jī)制提供建設(shè)性意見(jiàn)，或許能找到解決長(zhǎng)江沿岸中心城市合作發(fā)展的體制性障礙和地方保護(hù)主義的可行的措施辦法，或許能為長(zhǎng)江沿岸中心城市的交流與協(xié)作，進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)江沿岸中心城市的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展找到亮點(diǎn)。

二、長(zhǎng)江沿岸中心城市政府協(xié)調(diào)合作發(fā)展政策的形成與運(yùn)作現(xiàn)狀

長(zhǎng)江沿岸中心城市包括上海、南京、武漢、重慶、攀枝花、宜賓、瀘州、宜昌、荊州、岳陽(yáng)、成寧、鄂州、黃石、石首、九江、安慶、銅陵、蕪湖、合肥、馬鞍山、泰州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、南通、寧波、舟山、黃岡、巢湖和池州等29個(gè)市，由這些城市聯(lián)結(jié)而形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域是長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶的核心，連接?xùn)|、中、西部三大區(qū)域，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于輻射南北、帶動(dòng)周邊的位置，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具實(shí)力、活力和潛力的中軸部分。長(zhǎng)江沿岸中心城市加強(qiáng)相互間多領(lǐng)域合作，按照科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展基本要求，共謀長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展的政策制定，是其行政管理行為中的一項(xiàng)重要活動(dòng)，它關(guān)系到長(zhǎng)江沿岸中心城市合作發(fā)展的成敗，關(guān)系到各方利益的實(shí)現(xiàn)程度。如何進(jìn)一步深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，依據(jù)科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧的內(nèi)在統(tǒng)一性，落實(shí)國(guó)家生產(chǎn)力發(fā)展的區(qū)域布局，從居于中國(guó)承東啟西、輻射南北的中心脊梁的區(qū)位優(yōu)勢(shì)出發(fā)，科學(xué)地制定長(zhǎng)江沿岸中心城市合作發(fā)展的政策，是長(zhǎng)江沿岸各中心城市行政管理中研究的重大課題。

20世紀(jì)80年代，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為三大板塊。率先發(fā)展的東部沿海地區(qū)向中西部傳播先進(jìn)的技術(shù)，提供先進(jìn)的技術(shù)裝備，拓展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培養(yǎng)和輸送先進(jìn)的建設(shè)人才；中西部地區(qū)的發(fā)展比較落后，應(yīng)把沿海地區(qū)的發(fā)展看成自己迅速發(fā)展的前提條件。同時(shí)。沿海地區(qū)也應(yīng)把中西部地區(qū)的迅速發(fā)展看成自己迅速發(fā)展的前提條件。三個(gè)地區(qū)都應(yīng)該盡可能快地發(fā)展。這就是地處東中西脊梁的長(zhǎng)江沿岸

中心城市攜手合作發(fā)展政策制定的立足點(diǎn)。1985年，由重慶市、武漢市發(fā)起以及上海市、南京市參加的長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)誕生了，并在重慶市召開(kāi)了第一次聯(lián)席會(huì)議。在第二次協(xié)調(diào)會(huì)上，成員擴(kuò)到23個(gè)沿岸中心城市，以后逐步擴(kuò)充，到目前協(xié)調(diào)會(huì)成員擴(kuò)充到29個(gè)市。

沿岸各中心城市根據(jù)“自愿聯(lián)合、平等互利、輪流坐莊、求同存異”的原則，建立了以滬、寧、漢、渝四個(gè)城市為中心的協(xié)作區(qū)。以上海為中心的長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)圈，大力采用先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)以機(jī)電一體化為代表的基礎(chǔ)裝備工業(yè)的發(fā)展和以計(jì)算機(jī)軟件為主體的信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成以機(jī)械、鋼鐵、石化等重化工業(yè)為主導(dǎo)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；以南京為中心的長(zhǎng)江下游沿岸經(jīng)濟(jì)圈，重點(diǎn)發(fā)展家電、汽車、建材、化工、鋼鐵、造船業(yè)；以武漢為中心的長(zhǎng)江中游沿岸經(jīng)濟(jì)圈，依托武漢市和九江、岳陽(yáng)、宜昌等城市，重點(diǎn)發(fā)展鋼鐵、有色冶金、汽車、石油化工、機(jī)械裝備和光電子產(chǎn)業(yè)；以重慶為中心的長(zhǎng)江上游沿岸經(jīng)濟(jì)圈，重點(diǎn)發(fā)展以汽車、摩托車為主的機(jī)械制造業(yè)，以天然氣化工為主的化工業(yè)，以新型鋁材和優(yōu)質(zhì)鋼材為主的冶金業(yè)，加強(qiáng)培育具有現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)和潛在優(yōu)勢(shì)的電子信息、建材、食品和日化等產(chǎn)業(yè)。形成了依托沿岸高速公路、鐵路、輸氣干管、輸電干線、通信光纜等重大點(diǎn)線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承接沿岸中心城市產(chǎn)業(yè)疏散，拓展沿岸產(chǎn)業(yè)布局，把長(zhǎng)江沿岸地區(qū)建設(shè)成為全國(guó)最具實(shí)力的鋼鐵及有色冶金走廊、石油化工走廊、汽車與機(jī)械制造走廊、輕紡走廊和以電子信息技術(shù)、現(xiàn)代生物技術(shù)為代表的全國(guó)最具活力的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶。新時(shí)期新階段，沿岸各中心城市圍繞推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的目標(biāo)，加強(qiáng)交流與合作，進(jìn)一步推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。一是加強(qiáng)沿江城市間的雙邊合作，建立更加緊密的合作交流機(jī)制；二是積極推動(dòng)沿江中心城市企業(yè)合作，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)又好又快地科學(xué)發(fā)展；三是推動(dòng)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)共贏。

三、長(zhǎng)江沿岸中心城市合作發(fā)展政策制定與運(yùn)作面臨的不協(xié)調(diào)因素及制度創(chuàng)新

長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作發(fā)展政策運(yùn)作不可能很快到位，需要克服種種不和諧因素才能漸入佳境。首先遇到的就是思想認(rèn)識(shí)障礙，一些人思想保守、目光短淺、畏首畏尾、市場(chǎng)意識(shí)差，習(xí)慣于按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式觀察和處理問(wèn)題，特別是一些黨政部門機(jī)遇意識(shí)不強(qiáng)，膽子不大，一切都按舊習(xí)慣、舊方式辦事，尤其是對(duì)現(xiàn)階段政府之間打破行政區(qū)劃限制，開(kāi)展長(zhǎng)江沿岸區(qū)域合作發(fā)展缺乏認(rèn)識(shí)，沒(méi)有充分意識(shí)到構(gòu)建長(zhǎng)效合作發(fā)展機(jī)制對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大推動(dòng)作用，未能及時(shí)開(kāi)展部門之間、地區(qū)之間跨省市交流合作工作，在事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些重大舉措上往往行動(dòng)遲緩、貽誤合作時(shí)機(jī)。目前長(zhǎng)江沿岸中心城市各方政府面對(duì)的是按照科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展要求、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。不管是否有著明確意識(shí)，隨著政府間經(jīng)濟(jì)協(xié)作工作發(fā)生的變化，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的問(wèn)題逐漸擺在各方政府面前：如何認(rèn)識(shí)長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作發(fā)展的必要性?如何看待區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策與對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放政策?如何克服合作發(fā)展面l臨的體制約束?合作發(fā)展應(yīng)該采取何種發(fā)展方向?長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作能否獲得新的進(jìn)展，皆取決于各方能否采取科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展戰(zhàn)略的政策制定與實(shí)施。

(一)體制障礙是長(zhǎng)江沿岸經(jīng)濟(jì)協(xié)作面臨的不和諧因素

首先是多元化政府目標(biāo)引起的障礙。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府比較，我們的政府是一個(gè)包羅萬(wàn)象的政府，行業(yè)職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能等多種職能交織在一起，政府的目標(biāo)取向既復(fù)雜又廣泛。第一，政府目標(biāo)有時(shí)表現(xiàn)出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的目標(biāo)相左的取向。政府的目標(biāo)選擇在一定意義上是矛盾抉擇或兩難選擇。例如在滿足就業(yè)方面，一方面要滿足政府的就業(yè)目標(biāo)，政府要?jiǎng)?chuàng)造新的就業(yè)條件，開(kāi)拓就業(yè)途徑，保證適度就業(yè)；另一方面，政府又要加大改革的力度，推動(dòng)企業(yè)加快減員增效、下崗分流。第二，政府目標(biāo)的扭曲。由于政府的特殊需求，或?yàn)榱俗非蠖唐诔煽?jī)，或?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)“政績(jī)工程”，導(dǎo)致政府目標(biāo)偏差和短期化。重復(fù)建設(shè)、投資沖動(dòng)當(dāng)屬于此列。有些地方熱衷于搞華而不實(shí)和脫離實(shí)際的“形象工程”，互相攀比；有些地方市政建設(shè)盲目追求高檔次、高標(biāo)準(zhǔn)，大大超過(guò)經(jīng)濟(jì)實(shí)力：有些地方連工資都不能按時(shí)發(fā)放，卻亂上項(xiàng)目，敞開(kāi)口子胡亂花錢；有的地方違反規(guī)定興建樓堂館所，辦公大摟越蓋越大、越蓋越豪華；名目繁多的辦節(jié)、慶典活動(dòng)，比闊氣、講排場(chǎng)等等，這些都從一個(gè)側(cè)面反映了政府目標(biāo)的扭曲。第三，在原有體制下政府目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)驚人的一致。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)是政府的附屬物，政府目標(biāo)是企業(yè)目標(biāo)的替代，或者說(shuō)政府是通過(guò)企業(yè)來(lái)體現(xiàn)其目標(biāo)的。例如一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)“政績(jī)工程”、“形象工程”或應(yīng)對(duì)重大事件，往往強(qiáng)行向企業(yè)攤派費(fèi)用，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。這樣，政府目標(biāo)實(shí)際成為企業(yè)的成本。

政府目標(biāo)的多元性表明我們的政府還不是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)相稱的政府，與市場(chǎng)規(guī)范有相當(dāng)大的距離，在推進(jìn)長(zhǎng)江沿岸中心城市合作的進(jìn)程中，政府目標(biāo)面臨重大修正。

其次是市場(chǎng)替代的政府行為導(dǎo)致的障礙。從總體上看，長(zhǎng)江沿岸中心城市政府行為仍然沒(méi)有擺脫一靠紅頭文件、二靠政策手段、三靠保護(hù)壟斷這樣一種行政支配的行為模式。不少政府部門還習(xí)慣于直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，行政管制還很多，審批制還在經(jīng)濟(jì)生活中起主導(dǎo)作用。在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，確實(shí)存在著政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度替代問(wèn)題，一些由市場(chǎng)起作用的仍然由政府包辦，而一些需政府職能到位的卻沒(méi)有真正管起來(lái)?，F(xiàn)在問(wèn)題比較突出的是地方政府行政審批泛濫。一些直接參與或者干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的政府部門仍然大量存在，甚至有相當(dāng)數(shù)量的行政機(jī)構(gòu)就是靠自行設(shè)置的行政審批收費(fèi)或者所謂的“行政執(zhí)法”罰款收入來(lái)生存的，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中的行政審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫。這種隨意設(shè)置的事項(xiàng)，大到一部法律，小到一個(gè)區(qū)市縣政府的規(guī)范性文件。甚至是區(qū)市縣政府下屬部委辦局所發(fā)布的不知如何冠名的“紅頭文件”，都可以為自己設(shè)定一項(xiàng)審批權(quán)，形成“權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化”的現(xiàn)象。

其三，行政體制分割、各自為政是長(zhǎng)江沿岸中心城市合作的共性障礙。在現(xiàn)行體制下，沿岸各中心城市還是不同的利益主體，行政區(qū)之間存在著行政分割的利益分歧，存在大于合力的分力，以致還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的作用。在提升長(zhǎng)江沿岸中心城市合作的過(guò)程中，如何進(jìn)一步打破“條條”與“塊塊”之間的分割，打破地區(qū)封鎖，消除“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，真正樹(shù)立一盤棋的思想，形成區(qū)域市場(chǎng)、統(tǒng)一市場(chǎng)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)中行政權(quán)力之間的關(guān)系，是一個(gè)有待進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

其四，區(qū)域政府利益導(dǎo)向的影響。行政性分權(quán)下，在使企業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)張能力與市場(chǎng)占有控制能力不能彰顯的同時(shí)，也強(qiáng)化了地方政府的主體作用。經(jīng)濟(jì)關(guān)系由經(jīng)濟(jì)區(qū)域分工形成，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)

中，如果缺乏政府和企業(yè)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，區(qū)域合作隨時(shí)可能被打破，經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系就有可能發(fā)生變化。區(qū)域間政府的經(jīng)濟(jì)合作，就是各方政府通過(guò)高層聯(lián)系、溝通合作信息，增強(qiáng)相互了解，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，營(yíng)造互利互惠、平等競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)作環(huán)境，政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲，通過(guò)協(xié)作，促進(jìn)共同發(fā)展。

(二)制度創(chuàng)新是提升長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作發(fā)展的理性選擇

在現(xiàn)階段，要建立長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間長(zhǎng)效協(xié)調(diào)合作發(fā)展機(jī)制并確保這一機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，直接取決于各中心城市能否建構(gòu)起良性的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則。其中制度環(huán)境是基礎(chǔ)保障，組織安排是結(jié)構(gòu)保障，行為規(guī)則是具體的激勵(lì)與約束保障。在長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作機(jī)制建構(gòu)的政策制定與實(shí)施過(guò)程中，長(zhǎng)江沿岸地方政府在各自的范圍內(nèi)進(jìn)行有效的制度創(chuàng)新是問(wèn)題的關(guān)鍵之所在。

首先，需要良好的制度環(huán)境：制度基礎(chǔ)的完善與體制的改革。制度環(huán)境是一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律原則。政府作為人民利益的總代表，支配著各種政治資源，是維系政治系統(tǒng)穩(wěn)定的主要力量，承擔(dān)著提供制度安排的主要責(zé)任。因此，長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作機(jī)制的建立所需要的良好的制度環(huán)境，在很大程度上取決于政府的制度創(chuàng)新能力。一是積極推進(jìn)法治建設(shè)，完善相應(yīng)的法律制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的政府間合作機(jī)制離不開(kāi)法律制度的規(guī)則。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，法律對(duì)于反壟斷、促進(jìn)市場(chǎng)形成與發(fā)展起到了極其重要的作用。長(zhǎng)江沿岸各中心城市政府首先必須在政策、法規(guī)中明確禁止各地政府分割市場(chǎng)的行為，其條文核心應(yīng)該是“不得以任何形式限制國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易”，切實(shí)建立防范懲戒分割統(tǒng)一市場(chǎng)的行為，尤其是抽象行政行為；其次是完善相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)，阻止地方保護(hù)主義。二是完善分稅制。在省級(jí)政府的權(quán)限內(nèi)，首先進(jìn)一步合理界定各級(jí)地方政府事權(quán)，劃清支出責(zé)任，并以此為基礎(chǔ)完善稅制相關(guān)規(guī)定；其次是切實(shí)貫徹規(guī)范化的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度，落實(shí)稅收返還、專項(xiàng)撥款補(bǔ)助、特殊因素補(bǔ)助等；最后是規(guī)范政府收入，建立以稅收為主，收費(fèi)收入為輔，稅費(fèi)并存的財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)也為各級(jí)地方政府建立穩(wěn)定的財(cái)稅基礎(chǔ)。三是建立科學(xué)的政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的制度背景下，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r往往直接決定了該地方政府官員的政治、經(jīng)濟(jì)收益。所以，在這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指引下，地方政府官員往往會(huì)為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現(xiàn)出異化特征，從而導(dǎo)致地方政府間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)，地方保護(hù)主義和地方市場(chǎng)分割盛行。因此，長(zhǎng)江沿岸中心城市必須建立起科學(xué)的地方官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過(guò)其正確的方向引導(dǎo)，規(guī)范官員們的行為取向和行為模式，實(shí)現(xiàn)各地方政府行為的正常化，從而達(dá)到協(xié)調(diào)和改善政府間利益關(guān)系的目的。筆者認(rèn)為，科學(xué)的長(zhǎng)江沿岸中心城市地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立應(yīng)該體現(xiàn)兩個(gè)方面的思想：其一是對(duì)一個(gè)地方政府政績(jī)的評(píng)價(jià)應(yīng)該把該地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其歷史狀況及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，尤其要注重這個(gè)地方的可持續(xù)發(fā)展的能力；其二是對(duì)地方官員的考核評(píng)價(jià)應(yīng)該取向于一個(gè)綜合的指標(biāo)體系，而不應(yīng)該僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績(jī)效考核指標(biāo)體系，其中不僅要有經(jīng)濟(jì)數(shù)量、增長(zhǎng)速度指標(biāo)，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，關(guān)注在遵守國(guó)家政策法律法規(guī)方面的表現(xiàn)，對(duì)直接干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)或企業(yè)活動(dòng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失必須承擔(dān)相應(yīng)的法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

其次，建立合理的組織安排：創(chuàng)立制度化的多層次組織機(jī)構(gòu)。區(qū)域政府合作機(jī)制的實(shí)現(xiàn)不但要有良好的制度環(huán)境，更要有實(shí)施具體合作事宜的組織。區(qū)域合作是通過(guò)區(qū)域合作組織進(jìn)行的，區(qū)域合作組織本身的出現(xiàn)是制度安排創(chuàng)新的產(chǎn)物，它使區(qū)域利益主體的獲利空間得以擴(kuò)大或延伸，能將原來(lái)對(duì)立的利益轉(zhuǎn)化為一致利益，而且這種組織的安排方式是處于動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是強(qiáng)制性的，也可能是誘致性的。從中國(guó)實(shí)際情況和西方國(guó)家區(qū)域合作的實(shí)踐來(lái)看，長(zhǎng)江沿岸中心城市政府合作要得以真正建立，必須要在地方政府和市場(chǎng)中介組織兩個(gè)層面上形成制度性的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

一方面，建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)地方政府間的自愿合作制度創(chuàng)新。地方政府是區(qū)域合作的主要參與者，如何發(fā)揮各地方政府的積極性，建立一個(gè)反映各地方政府意愿，能獲得普遍認(rèn)同、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，是長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作機(jī)制能夠真正確立的關(guān)鍵。建立一個(gè)跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)體現(xiàn)以下五點(diǎn)：一是該機(jī)構(gòu)的具體組織形式，可借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn)和做法；二是該組織的主要職能包括組織協(xié)調(diào)實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動(dòng)等，統(tǒng)一規(guī)劃符合本區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?fàn)顩r的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)則和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定統(tǒng)一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和政策措施并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況，協(xié)助各區(qū)市縣制定地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)則，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機(jī)銜接；三是關(guān)于組織內(nèi)部的功能性機(jī)構(gòu)設(shè)施方面，除負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和組織工作的秘書處外，還應(yīng)根據(jù)專業(yè)、精簡(jiǎn)、高效的原則設(shè)立各種專業(yè)委員會(huì)和工作小組；四是在機(jī)構(gòu)的人員配置方面，應(yīng)堅(jiān)持公正和專業(yè)的原則，在各地方政府的經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委、財(cái)政、人民銀行等相關(guān)職能部門中抽調(diào)部分公務(wù)員，并且保證區(qū)域內(nèi)各地方政府人員數(shù)量的平衡；五是該機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)適度效仿民間組織，共同協(xié)調(diào)決定有關(guān)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，其做出的決策對(duì)區(qū)域內(nèi)各政府具有普遍的約束力。

另一方面，鼓勵(lì)建立各類半官方及民間的跨地區(qū)的民間組織。在現(xiàn)代市場(chǎng)條件下，應(yīng)當(dāng)充分重視民間組織在長(zhǎng)江沿岸區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體中的推動(dòng)作用?？梢越⒁愿鞯亟?jīng)濟(jì)專家為主體的，如長(zhǎng)江沿岸中心城市間政府合作聯(lián)誼會(huì)、長(zhǎng)江沿岸區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體促進(jìn)會(huì)、長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展咨詢委員會(huì)等組織?？梢猿浞职l(fā)揮行業(yè)組織在經(jīng)濟(jì)共同體中的作用。這里的關(guān)鍵是，行業(yè)協(xié)會(huì)要突破行政區(qū)劃障礙，組成跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場(chǎng)規(guī)則，推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)秩序建立，探索區(qū)域各類市場(chǎng)資源的聯(lián)接和整合等。還可組建跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團(tuán)公司?？鐕?guó)公司是打破國(guó)家之間關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的最有效方式；同樣，跨地區(qū)公司也是打破區(qū)域封閉格局最好的方式。因而要倡導(dǎo)組建各地相互參股的跨地區(qū)的超級(jí)巨型企業(yè)集團(tuán)，這既是參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，也是打破封閉、優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的需要。

最后，完善區(qū)域合作規(guī)則：自愿遵守的激勵(lì)和約束機(jī)制。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展的快慢與是否有完善的制度保障直接相關(guān)。以目前運(yùn)作最為規(guī)范的歐盟為例，作為制度一體化的歐盟，

每個(gè)階段都制定相關(guān)法律，成員國(guó)依此反映了特定經(jīng)濟(jì)部門的一體化。《巴黎條約》建立了歐洲共同體，反映了特定經(jīng)濟(jì)部門的一體化?！读_馬條約》建立了關(guān)稅同盟，實(shí)現(xiàn)區(qū)域貿(mào)易自由化?！秵我粴W洲法案》對(duì)商品、勞動(dòng)、人員和資本的自由流動(dòng)列出了約300項(xiàng)立法，并規(guī)定了完成這些立法的時(shí)間表。1993年，歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)正式形成。隨后，歐共體成員國(guó)簽署了《馬斯特里赫條約》，并于1999年實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟。如今，歐盟各國(guó)又在為實(shí)行統(tǒng)一的憲法而努力。今后，歐盟將邁向完全的經(jīng)濟(jì)一體化，對(duì)各種經(jīng)濟(jì)政策通過(guò)超國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)缺乏一致性的規(guī)則，各地區(qū)在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動(dòng)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息共享等方面的政策存在著很大的差異，沒(méi)有規(guī)范區(qū)域一體化發(fā)展的統(tǒng)一法規(guī)。這個(gè)問(wèn)題不解決，區(qū)域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，長(zhǎng)江沿岸中心城市合作規(guī)則是利益相關(guān)的域內(nèi)各政府在一致同意的前提下制定的，這種規(guī)則應(yīng)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是規(guī)則的形成是地方政府間相互博弈的產(chǎn)物，體現(xiàn)了參與者的一致同意；二是將規(guī)則以文字的形式規(guī)定下來(lái)，具有較強(qiáng)的制度性；三是有正式的執(zhí)行機(jī)制。在長(zhǎng)江沿岸中心城市間政府協(xié)調(diào)合作中，跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)充當(dāng)了各級(jí)地方政府間利益糾紛的中間人，由它們對(duì)什么是違反規(guī)則的行為作出裁決，以一種正式化的方式維護(hù)區(qū)域合作規(guī)則。這種規(guī)則的內(nèi)容應(yīng)包括五個(gè)方面：一是形成區(qū)域生產(chǎn)力布局原則和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)則；二是開(kāi)放共同市場(chǎng)，促進(jìn)人才交流；三是建立協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用自然資源，統(tǒng)一整治和保護(hù)環(huán)境；四是建立協(xié)調(diào)與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、社會(huì)保障制度等的改革方面加強(qiáng)行政協(xié)調(diào)，聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實(shí)施細(xì)則，以此協(xié)調(diào)各地區(qū)的政策行為；五是在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動(dòng)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息共享等方面，營(yíng)造無(wú)特別差異的政策環(huán)境。待時(shí)機(jī)成熟再將這種規(guī)則上升為區(qū)域發(fā)展與管理規(guī)章條例，實(shí)現(xiàn)區(qū)域制度架構(gòu)的融合。長(zhǎng)江沿岸中心城市政府合作規(guī)則的形成和有效運(yùn)作，還必須要有與之相適應(yīng)的新型的區(qū)域利益分享和補(bǔ)充機(jī)制。以達(dá)到各方政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過(guò)規(guī)范的制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)地方之間的利益轉(zhuǎn)移，從而來(lái)實(shí)現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。

四、長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)能級(jí)的政府長(zhǎng)效協(xié)調(diào)合作發(fā)展政策制定與實(shí)施的機(jī)制運(yùn)作

長(zhǎng)江沿岸中心城市政府間協(xié)調(diào)合作的目的，從根本上說(shuō)，就是通過(guò)行政性力量基于對(duì)市場(chǎng)規(guī)范的共識(shí)，掃除沿江各城市間的行政壁壘，促進(jìn)長(zhǎng)江流域內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，最終實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)一體化。這一合作機(jī)制與傳統(tǒng)體制下的地區(qū)合作與發(fā)展不同，它是必須建立在分享共同利益的基礎(chǔ)之上的合作行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和各地方政府利益獨(dú)立化的制度背景之下，區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的合作行為是一種利益驅(qū)動(dòng)下的戰(zhàn)略選擇，區(qū)域政府合作框架必須基于各地的共同利益之上，并且使區(qū)域內(nèi)的地方政府意識(shí)到只有選擇合作策略才能增進(jìn)和分享共同的利益。因此，基于對(duì)共同利益追求的原則，長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)能級(jí)的政府長(zhǎng)效協(xié)調(diào)合作發(fā)展政策制定與實(shí)施的機(jī)制運(yùn)作的建構(gòu)理路應(yīng)體現(xiàn)以下五個(gè)方面。

(一)各城市優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)多方聯(lián)動(dòng)，在長(zhǎng)江沿岸發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共贏的政策制定目標(biāo)

在“十一五”、“十二五”期間，長(zhǎng)江沿岸各中心城市應(yīng)按照中央要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，始終從戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度把握和推進(jìn)本城市與長(zhǎng)江流域科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)合作與交流，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，平等互利，互為機(jī)遇，相互開(kāi)放，相互帶動(dòng)，相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共贏。各方充分發(fā)揮各自在市場(chǎng)、資源、資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和人才等方面的優(yōu)勢(shì)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突出企業(yè)主體地位，提高政府服務(wù)水平，搭建企業(yè)發(fā)展平臺(tái)，共同推動(dòng)各方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)凋發(fā)展。

(二)開(kāi)發(fā)、合作、保護(hù)并舉的政策制定。整體推進(jìn)長(zhǎng)江現(xiàn)代物流發(fā)展，充分發(fā)揮“黃金水道”的“黃金效應(yīng)”

物流對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大已被許多國(guó)家和地區(qū)所證實(shí)。就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶而言，龍頭上海直轄市與沿海經(jīng)濟(jì)帶銜接，龍尾重慶直轄市與西部地區(qū)相銜接，在對(duì)外開(kāi)放、參與西部大開(kāi)發(fā)中起著承東啟西、左傳右遞的作用。以重慶為中心的長(zhǎng)江上游沿岸經(jīng)濟(jì)圈，應(yīng)在整體推進(jìn)長(zhǎng)江現(xiàn)代物流發(fā)展中，構(gòu)建統(tǒng)一的開(kāi)放市場(chǎng)體系，使之向西可以作為西部大開(kāi)發(fā)的進(jìn)軍主通道，開(kāi)辟?gòu)V闊的大市場(chǎng)，獲得新的發(fā)展空間；向東可以加速發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，提高市場(chǎng)化水平。聯(lián)手解決共同關(guān)心的區(qū)域發(fā)展的重大問(wèn)題。應(yīng)該看到，整體而言，現(xiàn)代物流對(duì)長(zhǎng)江沿岸城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用還未能充分發(fā)揮。建議建立省市及長(zhǎng)江協(xié)調(diào)會(huì)制度，共同加快沿江綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。加強(qiáng)長(zhǎng)江航運(yùn)發(fā)展的整體規(guī)劃，科學(xué)合理布局沿江港口和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建設(shè)沿江經(jīng)濟(jì)走廊。突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)，有重點(diǎn)有步驟分階段實(shí)施長(zhǎng)江航道系統(tǒng)治理，提高通航能力。共同爭(zhēng)取國(guó)家加大對(duì)長(zhǎng)江干流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，加快建設(shè)區(qū)域性樞紐港口，共同實(shí)施長(zhǎng)江航運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化體系。加強(qiáng)商貿(mào)物流合作，以集裝箱運(yùn)輸為重點(diǎn)，聯(lián)合建設(shè)高效、便捷、規(guī)范的長(zhǎng)江流域大物流圈，擴(kuò)大中上游地區(qū)產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。共同建立首尾呼應(yīng)、整體聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)江運(yùn)輸體系，推進(jìn)沿江城市港口和物流企業(yè)通過(guò)參股、兼并、聯(lián)合等多種形式加強(qiáng)交流合作，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江水運(yùn)企業(yè)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化，促進(jìn)長(zhǎng)江水運(yùn)企業(yè)做大做強(qiáng)。

(三)以立法、政策措施的形式確定長(zhǎng)江沿岸中心城市間協(xié)調(diào)、合作的關(guān)系，使各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作的活動(dòng)有所遵循

通過(guò)區(qū)域規(guī)劃及其他政策手段促使地區(qū)間聯(lián)合，興建可共享基礎(chǔ)設(shè)施，共同開(kāi)發(fā)毗鄰地區(qū)的資源，聯(lián)合興建一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求高的資金密集型、技術(shù)密集型的原材料項(xiàng)目等。在這方面，可以借鑒美國(guó)的田納西河流域開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，即由聯(lián)邦政府出面組織設(shè)立跨地區(qū)管理機(jī)構(gòu)和建立新的利益分配格局來(lái)誘導(dǎo)地方政府摒棄彼此之間的利益沖突，攜手共進(jìn)。在長(zhǎng)江沿岸中心城市合作的進(jìn)程中，也可以像田納西河流域一樣。在經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)范圍內(nèi)建立由各方政府出面組織的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃協(xié)作機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)的最高領(lǐng)導(dǎo)由中央政府直接任命或由經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)中經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任，各委員由相關(guān)城市部門派員參加，中央和沿江中心城市政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。當(dāng)然，這不是指揮機(jī)構(gòu)，而是指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過(guò)指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)完善常規(guī)性、實(shí)務(wù)性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)重大規(guī)劃的編制與實(shí)施合作，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成創(chuàng)造條件。此外，還可以建立各中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的通報(bào)、磋商制度。通過(guò)磋商與通報(bào)，從總體上協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，有利于各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與效益的提高，避免重復(fù)建設(shè)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)給經(jīng)濟(jì)造成損失。也可以考慮在四個(gè)中心協(xié)作區(qū)和交通干線及優(yōu)先區(qū)位進(jìn)行具體的經(jīng)濟(jì)一體化微觀實(shí)驗(yàn)(比如以重慶為

中心的長(zhǎng)江上游沿岸經(jīng)濟(jì)圈成員)，共同協(xié)調(diào)出臺(tái)相應(yīng)的政策、地方法規(guī)，避免地方保護(hù)主義的市場(chǎng)準(zhǔn)入與投資保護(hù)制度。

(四)積極推進(jìn)地方政府行政管理創(chuàng)新政策施行

推進(jìn)行政審批制度改革，按照凡是可以下放的權(quán)力一律下放，凡是可以取消的收費(fèi)一律取消，凡是可以精簡(jiǎn)的審批一律精簡(jiǎn)的原則，公布取消、下放、轉(zhuǎn)移行政審批事項(xiàng)。同時(shí)，對(duì)確需設(shè)立行政許可的項(xiàng)目，實(shí)行規(guī)范管理、嚴(yán)格監(jiān)督。解決多頭多層執(zhí)法，是推進(jìn)行政管理創(chuàng)新的緊迫任務(wù)。按照屬地管理為主、適當(dāng)下移執(zhí)法重心的原則，著眼于從體制上解決問(wèn)題，撤銷交叉重復(fù)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確執(zhí)法行為主體。同時(shí)應(yīng)開(kāi)展相對(duì)集中處罰權(quán)、推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)，待條件成熟即在更大范圍推行。合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)，是支持地方政府行政管理創(chuàng)新的必要條件。健全科學(xué)民主決策機(jī)制是實(shí)現(xiàn)行政管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。完善重大決策的規(guī)則和程序，采取多種渠道，運(yùn)用多種形式，廣泛地集中民智、反映民意，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)上。深化政府機(jī)構(gòu)改革是行政管理創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。政府機(jī)構(gòu)改革核心是建立“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，合理劃分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)責(zé)，充分利用現(xiàn)代交通通信發(fā)達(dá)、信息傳導(dǎo)便捷的有利條件，精簡(jiǎn)管理層級(jí)，擴(kuò)大管理半徑，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。

(五)聯(lián)手維護(hù)民工合法權(quán)益的政策制定，改善農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，重慶農(nóng)民工猛增到700多萬(wàn)，沿江各城市農(nóng)民工亦多。堅(jiān)持以人為本、民生為重，認(rèn)真解決涉及農(nóng)民工合法權(quán)益的問(wèn)題，成為各城市面臨的共同問(wèn)題。由于農(nóng)民工的流動(dòng)性，迫切需要各城市共同制定政策，攜手做好對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)工作。首先是制定培訓(xùn)與就業(yè)政策，加快建立農(nóng)民工培訓(xùn)與就業(yè)的檔案制度和服務(wù)管理制度，指導(dǎo)解決農(nóng)民在勞務(wù)合同、工資待遇、社區(qū)生活等方面發(fā)生的問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。其次是認(rèn)真制定與實(shí)施農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各項(xiàng)政策，清理對(duì)農(nóng)民務(wù)工歧視性規(guī)定和不合理收費(fèi)，推進(jìn)農(nóng)民工醫(yī)療和工傷等社會(huì)保障制度的建設(shè)，努力解決農(nóng)民工子女上學(xué)、法律救助、勞動(dòng)爭(zhēng)議等問(wèn)題，改善農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工環(huán)境。最后是制定構(gòu)建公平統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)保障政策，建立開(kāi)放式互動(dòng)就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)。

總之，長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)能級(jí)的政府協(xié)調(diào)合作發(fā)展更加緊密的制度及機(jī)制安排，就是通過(guò)政府間協(xié)調(diào)合作，依靠政府的政策資源和法規(guī)去打造長(zhǎng)江沿岸經(jīng)濟(jì)帶，建立合作，共謀科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展機(jī)制并確保這一機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，為長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的優(yōu)化配置提供一個(gè)一體化的制度平臺(tái)，推動(dòng)擁有中國(guó)承東啟西、輻射南北的中心脊梁區(qū)位優(yōu)勢(shì)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶又好又快發(fā)展，共創(chuàng)可持續(xù)未來(lái)，為助推長(zhǎng)江流域科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展發(fā)揮示范和帶頭作用。