無錫，探索公共治理之路

徐　瑗　陳統(tǒng)奎

太湖真正的大規(guī)模的污染也就是20～30年的時(shí)間，始于大規(guī)模的工業(yè)化，所以我們的治理時(shí)間可以縮短到15年左右。但太湖流域占地3.9萬平方公里，無錫只占4700平方公里，靠一個(gè)城市來治理，白花錢、白費(fèi)功夫。

2004年，楊衛(wèi)澤從蘇州市市長調(diào)任無錫市委書記。2005年，他在無錫教育系統(tǒng)首推“管辦分離”改革，對涉及基本公共服務(wù)提供的六大政府部門進(jìn)行了“自我革命”；2006年，無錫啟動街道和社區(qū)“參與式預(yù)算”改革，讓民眾對公共預(yù)算有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)；2007年，太湖藍(lán)藻爆發(fā)，楊在倡導(dǎo)科學(xué)治理太湖和環(huán)境問題的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，力推產(chǎn)業(yè)、城市轉(zhuǎn)型。

日前，楊衛(wèi)澤接受了本刊記者的獨(dú)家專訪。

改革遇到阻力很正常

《南風(fēng)窗》：為什么要進(jìn)行“管辦分離”?

楊衛(wèi)澤：因?yàn)辄h中央、國務(wù)院已經(jīng)有很多文件指出政企分開、政事分開、政府與中介組織分開，只是有的地方?jīng)]怎么實(shí)施而已。我的觀點(diǎn)，改革允許試，但不能走回頭路，而要不走回頭路方向就必須正確。所以當(dāng)時(shí)我們在教育、衛(wèi)生、文化和體育等四大領(lǐng)域推行改革的時(shí)候，都向上級主管部門、省里面做了匯報(bào)，因?yàn)辄h中央、國務(wù)院已有很多文件做出了指示，他們可能不贊成，但不會說出反對的話。所有人都支持是不可能的，當(dāng)然體育系統(tǒng)是完全支持的，也有些態(tài)度是很曖昧的。

《南風(fēng)窗》：2005年，您在無錫教育系統(tǒng)首推“管辦分離”改革。當(dāng)時(shí)，教育局長能理解嗎?

楊衛(wèi)澤：我想他應(yīng)該是似懂非懂，似乎理解又似乎不理解吧。說他理解也是假話，說他不理解也太過分了點(diǎn)，我想他是半真半假地理解了。一個(gè)人過去習(xí)慣的事情要改變是很難的，要改變慣例也是很難的。

《南風(fēng)窗》：這種似懂非懂的態(tài)度對您推進(jìn)改革產(chǎn)生了怎樣的影響?

楊衛(wèi)澤：從這件事情開始我就認(rèn)識到，做一件事情，推進(jìn)一項(xiàng)改革，你要讓所有的人一開始理解是不可能的。我非常理解他們的態(tài)度，包括后來推進(jìn)“管辦分離”中的一些摩擦，我也曾經(jīng)講過，你們習(xí)慣了幾十年或幾年的事情要在短期之內(nèi)改變是不現(xiàn)實(shí)的，是天方夜譚。沒有摩擦是不正常的，沒有摩擦說明這改革不是真正的改革，只是借改革的名義而已。

《南風(fēng)窗》：無錫已經(jīng)對教育局、衛(wèi)生局、文化局、體育局施行“管辦分離”，我們了解到的最新進(jìn)展是無錫園林系統(tǒng)也在推“管辦分離”。那么，無錫率先進(jìn)行這場公共服務(wù)均等化改革的動力是什么?

楊衛(wèi)澤：因?yàn)檫^去太不公平了，我們旨在通過這種改革促進(jìn)公平。我原來當(dāng)蘇州市市長，蘇州雖然沒有推行“管辦分離”，但是比無錫要公平。無錫幾乎有90％的部門偏袒自己的直屬單位，完全不顧面廣量大的社會層面，即公共服務(wù)這塊。所以，只能采取“管辦分離”的方式促進(jìn)公平。就好像家里有個(gè)孩子，再抱一個(gè)孩子，如果對抱來的孩子歧視，最好的辦法就是分離。歧視并虐待這個(gè)抱來的孩子，就會喪失撫養(yǎng)這個(gè)孩子的權(quán)利。而另外一個(gè)家庭，對抱養(yǎng)的孩子基本公平，至少從表面上看是公平的，那就沒有必要分離。

《南風(fēng)窗》：也就是說，從當(dāng)初的太不公平到現(xiàn)在的基本公平，這項(xiàng)改革是成功的?

楊衛(wèi)澤：應(yīng)該說是基本公平、逐步公平?；蛘哒f比原來要公平得多。

公共預(yù)算如何改革

《南風(fēng)窗》：無錫探索“參與式預(yù)算”已有兩年，它的作用如何?

楊衛(wèi)澤：非常大的作用，主要體現(xiàn)在兩方面：第一，無錫“參與式預(yù)算”選擇在街道、社區(qū)進(jìn)行，那是沒有人大的地方，但街道恰恰是最接近老百姓的，它彌補(bǔ)了人大、政協(xié)民主參與不到位的缺失。2007年，“參與式預(yù)算”由最初的2個(gè)區(qū)2個(gè)街道3個(gè)項(xiàng)目擴(kuò)大到5個(gè)區(qū)16個(gè)街道32個(gè)項(xiàng)目。第二，社區(qū)的老百姓參與預(yù)算可以符合大多數(shù)老百姓的利益。

《南風(fēng)窗》：公共預(yù)算改革涉及的權(quán)力分配更明顯，更大的權(quán)力分配會面臨更大的改革風(fēng)險(xiǎn)，這是否您沒有在更大范圍推進(jìn)這項(xiàng)改革的原因?

楊衛(wèi)澤：財(cái)政預(yù)算是政治體制架構(gòu)中的組成部分。財(cái)權(quán)、事權(quán)和政權(quán)是一體的。所以不能就一件事情，而是要就整體系統(tǒng)來考慮問題。所有的事情都需要一定的條件，矛盾要集聚到一定程度，現(xiàn)在的審查方式有它的合理性，也有它的不合理性。但是總的來說，合理性大于不合理性，可行性大于不可行性。所以我認(rèn)為在現(xiàn)有的大的框架下完善是一種最主要的方式。這種完善就是像通過與老百姓實(shí)事相關(guān)的項(xiàng)目民眾參與和基層的預(yù)算參與來體現(xiàn)。為未來改革創(chuàng)造一種基礎(chǔ)和條件。這并不是說改革就到頭了或者沒有什么可改的地方。

《南風(fēng)窗》：這樣一來，人們會不會說，您只敢革屬下的命，自己卻不敢改革?

楊衛(wèi)澤：不存在這個(gè)問題，人大的預(yù)算審查也是一種“參與式預(yù)算”的途徑，百姓也有參與的途徑，但太粗，太原則，還可以更細(xì)一點(diǎn)，更實(shí)一點(diǎn)，更具體一點(diǎn)。

《南風(fēng)窗》：在您眼中，未來公共預(yù)算改革的路徑是怎樣的?

楊衛(wèi)澤：要建立公共財(cái)政體制，公共財(cái)政體制是公共服務(wù)型政府的基礎(chǔ)和組成部分。公共服務(wù)型政府要體現(xiàn)公共利益，而公共利益不是空想出來的，是從群眾中來，到群眾中去的，最廣泛地聽取老百姓的意見，最廣泛地反映群眾的意見，最廣泛地實(shí)現(xiàn)群眾的愿望，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。成立獨(dú)立的太湖研究院

《南風(fēng)窗》：經(jīng)由藍(lán)藻事件，太湖治理廣為世人關(guān)注。有人認(rèn)為，太湖問題積重難返，治理起來恐怕是一個(gè)漫長的過程。您怎么看待?

楊衛(wèi)澤：這個(gè)話可以從兩個(gè)方面來理解：首先，一個(gè)水域的污染時(shí)間是很漫長的。污染的時(shí)間有多長，治理的時(shí)間就有多長，生態(tài)的恢復(fù)是很漫長的過程，所以我們不能走先污染后治理的路；其次并不是說太湖問題積重難返，還是有辦法來治理。

《南風(fēng)窗》：藍(lán)藻在40多年前就有了，那是否意味著治理也需要花這么長的時(shí)間?

楊衛(wèi)澤：按照國際的經(jīng)驗(yàn)，差不多就應(yīng)該需要這么長時(shí)間，40～50年的時(shí)間，但我們所具有的集中力量辦大事的優(yōu)越性可以縮短治理時(shí)間。太湖真正的大規(guī)模的污染也就是20～30年的時(shí)間，始于大規(guī)模的工業(yè)化，所以我們的治理時(shí)間可以縮短到15年左右。但太湖流域占地3.9萬平方公里，無錫只占1/3的水面，而且靠一個(gè)城市來治理，白花錢、白費(fèi)功夫。

《南風(fēng)窗》：確實(shí)，太湖沿岸分布有上海、江浙兩省的7個(gè)城市以及30個(gè)縣，那么目前在治理太湖問題上江、浙、滬有沒有達(dá)成相關(guān)的聯(lián)手治理或者聯(lián)動機(jī)制?

楊衛(wèi)澤：黨中央、國務(wù)院非常重視，專門制定了一個(gè)太湖綜合治理的方案，這個(gè)方案就包括了兩省一市的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，同時(shí)有國務(wù)院、發(fā)改委牽頭的一個(gè)治理小組，把各個(gè)部門、各個(gè)省市聯(lián)合起來一起治理，長三角地區(qū)的各個(gè)城市本身也有一些協(xié)調(diào)機(jī)制。從去年以來，這個(gè)機(jī)制運(yùn)行得還是比較好的，第一是有了總體方案；第二形成了上下左右協(xié)

調(diào)的機(jī)制；第三一些治理的工程在按計(jì)劃實(shí)施。

《南風(fēng)窗》：我們在民間也聽到這樣的聲音：一些技術(shù)不錯且花費(fèi)不多的治理方案沒有被無錫市政府所采納，現(xiàn)在所采用的治理方案耗費(fèi)巨大。

楊衛(wèi)澤：會有幾種情況：一種是他認(rèn)為很有成效的方案，但實(shí)際并不可行。比如說，用化學(xué)的方法把藍(lán)藻殺掉，但很有可能今年殺掉明年還要?dú)?，同時(shí)把生態(tài)破壞掉了。還有一種可能是他所推薦的方案并不適宜在太湖用，比如說滿太湖種上水葫蘆。當(dāng)然也不排除方案的選擇中存在一些不合理性。

《南風(fēng)窗》：您覺得太湖治理還面臨哪些難題需要破解?是在技術(shù)層面上還是在制度上?

楊衛(wèi)澤：兩方面都有，技術(shù)上還存在問題，治理湖泊是一門科學(xué)，需要科學(xué)的治理方案，不是說一個(gè)治理方案或者一個(gè)治理公司花了錢就能解決問題的，所以我要大聲地疾呼太湖治理要講科學(xué)，治理方案要建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上；第二個(gè)方面就是制度，包括體制、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、政策等，這樣可以保障解決問題的長效。

科學(xué)決策的前提是科研。我一直在呼吁太湖的治理必須要有一個(gè)獨(dú)立的、超脫的、綜合的研究院。獨(dú)立的是指不隸屬于哪個(gè)城市，哪個(gè)部門，由國家出錢；超脫的是指不受制約的、完全站在科學(xué)的角度上提出研究結(jié)果；綜合的，包括經(jīng)濟(jì)的、社會的、水利的、環(huán)保的綜合研究，研究完后形成決策參考。

《南風(fēng)窗》：太湖研究院有望成立嗎?

楊衛(wèi)澤：有望成立，已有人大代表提出，我們也向科技部提出了。正在推進(jìn)之中，雖然舉步維艱。我們希望它放在無錫，但也不一定。

做“世界的辦公室”

《南風(fēng)窗》：無錫歷史上創(chuàng)造過三次輝煌：3000年前，泰伯奔吳，開創(chuàng)了江南農(nóng)耕文明；100年前，無錫成為中國民族工商業(yè)的發(fā)祥地；30年前，無錫成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的搖籃。現(xiàn)在，金融危機(jī)席卷全球，無錫乃至蘇南經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已進(jìn)入倒逼通道，無錫已然身處轉(zhuǎn)型的十字路口。下一步無錫將走什么樣的發(fā)展之路?

楊衛(wèi)澤：過去我們走的是傳統(tǒng)的工業(yè)化道路?，F(xiàn)在我們要走新型工業(yè)化道路，也即生態(tài)文明的發(fā)展道路。就是從勞動密集型、資源密集型的產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)到科技密集型的產(chǎn)業(yè)為主，從原來主要依靠以工業(yè)、依靠以投資、依靠以資源和環(huán)境的消耗來得到的發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽咳肆Y源和科技進(jìn)步，依靠創(chuàng)新驅(qū)動這樣的發(fā)展道路。這條道路更多地注重人與自然的和諧，經(jīng)濟(jì)社會、自然環(huán)境和人口之間的和諧發(fā)展：過去是環(huán)境損耗型的，以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主；現(xiàn)在是環(huán)境發(fā)好型的，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主；過去是投資驅(qū)動，以后要創(chuàng)新驅(qū)動。歸納起來，就是要建設(shè)服務(wù)經(jīng)濟(jì)型城市、區(qū)域性城市、資源節(jié)約型城市、環(huán)境友好型城市、國家創(chuàng)新型城市、國家歷史文化名城。

《南風(fēng)窗》：無錫如何在全球產(chǎn)業(yè)分工中找到自己的最佳位置?

楊衛(wèi)澤：在全球產(chǎn)業(yè)分工中我們的定位是高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高效規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

《南風(fēng)窗》：如何定位這個(gè)高端呢?上海和廣東以及其他很多城市都在提。

楊衛(wèi)澤：高端主要體現(xiàn)在高附加值和高技術(shù)含量上，從目前來講，制造業(yè)的高端就是集成電路，而集成電路最高端的就在無錫。當(dāng)然，高端服務(wù)業(yè)中像基礎(chǔ)研究就只能在上海、北京，而高端服務(wù)業(yè)中的軟件服務(wù)外包、動漫，無錫排在前5位。無錫會成為國內(nèi)外服務(wù)外包的重要基地，而以此為突破重點(diǎn)的無錫服務(wù)業(yè)，完全有可能取代制造業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長的第一“引擎”。

《南風(fēng)窗》：您訪問過印度，印度說要做“世界的辦公室”，這對無錫有無啟發(fā)?

楊衛(wèi)澤：無錫是世界的制造技術(shù)中心，同時(shí)也要成為“世界的辦公室”。2018年，無錫服務(wù)外包的總量要達(dá)到現(xiàn)在印度的水平。我算過一筆賬，過去8年，無錫進(jìn)出口增長了690倍，后面8年，我的繼任者們只要保持690倍的增速，就可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過印度現(xiàn)在的水平。服務(wù)貿(mào)易增長應(yīng)該要比貨物貿(mào)易更容易。信心來自于這個(gè)。這也是從印度學(xué)來的。我最欣賞考察印度班加羅爾時(shí)看到的一句話：敢想才能成功，堅(jiān)持才能發(fā)展。