姜曉萍:突破發(fā)展瓶頸,建立高績效政府

陳 穎

政府應(yīng)該管什么?怎么管?政府績效管理致力于尋求一個(gè)新的治理模式，創(chuàng)造一種新的管理機(jī)制。使政府能夠更好地配置資源，以提供公共服務(wù)作為職責(zé)使命，以提高績效作為目標(biāo)指向，全面理順政府與社會(huì)，上級(jí)政府與下級(jí)政府，領(lǐng)導(dǎo)與部屬、決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系，把不該管的和管不好的公共事務(wù)移交出去，政府集中精力抓好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)等工作。

姜曉萍，四川大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授，博士。四川大學(xué)成都科學(xué)發(fā)展研究院院長，享受國務(wù)院政府特殊津貼專家、四川省學(xué)術(shù)帶頭人、四川省有突出貢獻(xiàn)專家?，F(xiàn)擔(dān)任中國政府績效管理研究會(huì)副秘書長、四川省行政管理學(xué)會(huì)副秘書長、四川省人才工作專家顧問組專家，四川省“十一五”規(guī)劃咨詢專家，成都市人民政府顧問、成都市重大行政決策咨詢專家。

建設(shè)“花得最少，做得最好，讓人民群眾滿意”的政府

《四川黨的建設(shè)》：出臺(tái)《四川省人民政府部門績效管理辦法(試行)》的政策背景與戰(zhàn)略意圖是什么?

姜曉萍：政府績效管理，就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機(jī)關(guān)的工作效率、服務(wù)質(zhì)量、行政成本等作出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，旨在改善政府績效，把政府建設(shè)成“花得最少，做得最好，讓人民群眾滿意”的政府。

黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制”。這表明黨中央已把政府績效管理作為深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

四川省制定“部門績效管理辦法”，是貫徹落實(shí)十七屆二中全會(huì)精神的有效舉措，一方面反映了省委、省政府對我國行政管理體制改革發(fā)展趨勢與目標(biāo)的準(zhǔn)確把握，另一方面也反映了省委、省政府把政府績效管理作為突破體制障礙，推動(dòng)四川加快發(fā)展，又好又快發(fā)展，建設(shè)和諧社會(huì)重要舉措的戰(zhàn)略意圖。

《四川黨的建設(shè)》：為什么說政府績效是制約科學(xué)發(fā)展的瓶頸?

姜曉萍：世界銀行把政府為市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供的制度保障與公共服務(wù)不足，視為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行政障礙，并且在歷年的《全球競爭力報(bào)告》中也把政府治理能力視為國家競爭力中的核心競爭力。然而，盡管改革開發(fā)30年來，我國的行政管理體制改革逐步深入，取得了可喜的進(jìn)步，但仍然不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府制度保障能力的需求，同樣也不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對政府公共治理能力的需求。比如政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對市場主體的過多干預(yù)，導(dǎo)致公平有序的市場機(jī)制難以建立，市場這只“看不見的手”難以發(fā)揮對資源的基礎(chǔ)性配置作用，“公地悲劇”在所難免。又如，由于政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的能力不足，導(dǎo)致公共需求快速增長與公共服務(wù)供給不足的社會(huì)矛盾加劇，貧富差距加大，社會(huì)沖突增長……這表明目前政府治理能力的不足，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制障礙，自然也就是制約推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧的瓶頸。

《四川黨的建設(shè)》：政府實(shí)行績效管理，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有何現(xiàn)實(shí)意義?

姜曉萍：政府績效管理是提升政府治理能力的有效工具。首先績效管理有利于促使政府樹立“公眾需求導(dǎo)向”的服務(wù)理念，由于政府績效目標(biāo)的設(shè)定與績效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)都強(qiáng)調(diào)“需求導(dǎo)向”，體現(xiàn)執(zhí)行為民的政府價(jià)值追求，這就促使政府各部門必須了解公眾需求，最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民。其次，績效管理有利于推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，建立明晰的政府職責(zé)體系。政府績效管理強(qiáng)調(diào)“核心職能導(dǎo)向”的策略，通過績效目標(biāo)明確政府部門的權(quán)力與義務(wù)，通過績效評(píng)估指標(biāo)明確各自的權(quán)力邊界，通過績效合同明確部門的工作標(biāo)準(zhǔn)，從而有效抑制政府部門間的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象，防止多頭審批與多頭監(jiān)管。其三，績效管理有利于降低行政成本，提高行政效率。政府績效管理重視公共財(cái)政預(yù)算的透明，強(qiáng)調(diào)公共支出的效率、效益與效果，兼顧公平與效率。其四，績效管理有利于規(guī)范政府行為，提升公共服務(wù)質(zhì)量。其五，績效管理有利于政民溝通，增強(qiáng)政府公信力。其六，績效管理有利于政府激發(fā)內(nèi)生需求，解決動(dòng)力機(jī)制?？冃гu(píng)估打破了政府組織內(nèi)部傳統(tǒng)的“大鍋飯”，競爭機(jī)制的引入激發(fā)了政府組織內(nèi)部改進(jìn)工作績效的內(nèi)生需求，在一定程度上解決了政府改善服務(wù)的動(dòng)力機(jī)制。

通過政府績效管理的開展，我省的行政環(huán)境將得到較大改善

《四川黨的建設(shè)》：政府實(shí)行績效管理，將對我省的行政環(huán)境有哪些影響?

姜曉萍：在促進(jìn)四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，政府機(jī)關(guān)的行政效能建設(shè)至關(guān)重要。四川省《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)的決定》中明確把行政效能建設(shè)作為解決影響和制約我省改革發(fā)展障礙的重要舉措。提出“力爭在較短時(shí)間內(nèi)使全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)辦事效率明顯提高、工作作風(fēng)明顯轉(zhuǎn)變、履職能力明顯增強(qiáng)、社會(huì)管理和公共服務(wù)明顯改進(jìn)，努力創(chuàng)造更加開明開放的政務(wù)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境、公正嚴(yán)明的法治環(huán)境，促進(jìn)加快發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、又好又快發(fā)展”。

省委、省政府的這一戰(zhàn)略部署，符合四川省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，抓住了制約四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的關(guān)鍵因素——行政效能建設(shè)。我曾經(jīng)主持四川省社科重點(diǎn)項(xiàng)目《構(gòu)建和諧四川的行政障礙與地方政府創(chuàng)新》，大量的調(diào)查研究證明，四川地區(qū)在法治環(huán)境、行政成本、行政效率、市場秩序、行政透明、政府信用等方面都比東部地區(qū)滯后。在近年來的城市競爭力評(píng)估和投資環(huán)境評(píng)估中，盡管四川的成都市在行政環(huán)境的評(píng)估中排名逐年上升，但四川多數(shù)城市的行政環(huán)境卻不容樂觀。尤其是與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比較，不僅在區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施等方面落后，而且在觀念、行政效能、公共服務(wù)質(zhì)量等方面也存在很大差距。由此可以肯定四川地區(qū)的行政障礙已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。這次省委、省政府決定在省級(jí)機(jī)關(guān)引入政府績效管理，無疑是針對上述問題采取的應(yīng)對之策，相信通過政府績效管理的開展，我省的行政環(huán)境將得到較大的改善，并且逐步形成西部地區(qū)的比較優(yōu)勢。

《四川黨的建設(shè)》：省政府實(shí)行的繢效管理辦法有哪些特色?

姜曉萍：《四川省人民政府部門績效管理辦法(試行)》是在總結(jié)和借鑒目前國內(nèi)外政府績效管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，在制度設(shè)計(jì)的過程中，牽頭部門進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，并且廣泛征求了專家學(xué)者的意見建議，既注意到了學(xué)習(xí)其他地區(qū)的有效經(jīng)驗(yàn)，也強(qiáng)調(diào)與四川地區(qū)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相結(jié)合。主要有下列特色：

其一，體現(xiàn)了扎實(shí)推進(jìn)、逐步深入的政府創(chuàng)新戰(zhàn)略思路。2008年，四川省政府頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)的決定》，把行政效能建設(shè)作為加快行政管理體制改革，提高機(jī)關(guān)行政效率和質(zhì)量，建設(shè)人民滿意機(jī)關(guān)，改善發(fā)展環(huán)境，政府和部門開展這項(xiàng)工作的實(shí)際成效需要進(jìn)行績效測評(píng)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問

題，持續(xù)改進(jìn)，建立長效機(jī)制等現(xiàn)實(shí)需求，四川省政府又制定《四川省人民政府部門績效管理辦法《試行》，將行政效能建設(shè)推向更高的層面和更深入的范疇，體現(xiàn)了四川省政府加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提升政府服務(wù)水平，建設(shè)服務(wù)型政府的政府創(chuàng)新總體戰(zhàn)略思路。

其二，重視績效管理內(nèi)容的系統(tǒng)性與內(nèi)在邏輯?！端拇ㄊ∪嗣裾块T績效管理辦法(試行)》比較重視政府績效管理的系統(tǒng)性，該辦法由總則一績效管理內(nèi)容一績效管理實(shí)施一績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)一附則五部分組成，涵括了績效管理的宗旨、指導(dǎo)思想、基本原則、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估主體、結(jié)果運(yùn)用等政府績效管理的構(gòu)成要素，遵循了為什么評(píng)一評(píng)什么一怎么評(píng)一誰來評(píng)等政府績效管理的內(nèi)在邏輯，具有一定的科學(xué)性與系統(tǒng)性。

其三，評(píng)估指標(biāo)體系重視共性指標(biāo)與特色指標(biāo)的結(jié)合。該辦法在評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，重視依據(jù)政府的職能與部門職責(zé)設(shè)計(jì)通用指標(biāo)，體現(xiàn)政府工作的共性。如：一級(jí)指標(biāo)4項(xiàng)，分別為職能職責(zé)、行政效能、服務(wù)質(zhì)量、自身建設(shè)。二級(jí)指標(biāo)12項(xiàng)，分別為職責(zé)任務(wù)、依法行政、政令暢通、效能建設(shè)、成本效益、應(yīng)急管理、服務(wù)群眾、接受監(jiān)督、協(xié)作配合、黨組織建設(shè)、敢風(fēng)行風(fēng)和廉政建設(shè)。同時(shí)又通過三級(jí)指標(biāo)體現(xiàn)部門特性。各部門績效評(píng)估的三級(jí)指標(biāo)由省政府績效辦會(huì)同相關(guān)部門提出，征求被評(píng)估部門意見。此外還有關(guān)于災(zāi)后重建、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、應(yīng)對公共危機(jī)、回應(yīng)監(jiān)督等四川特色指標(biāo)。

其四，重視評(píng)估的合理簡明，具針對性與操作性。該辦法堅(jiān)持科學(xué)合理、簡便易行的原則。一方面遵循績效評(píng)估體系自身的規(guī)律，吸納專家參與績效方案的咨詢論證，同時(shí)又注意結(jié)合四川省政府部門現(xiàn)有的組織體制與運(yùn)行機(jī)制，力求實(shí)事求是，全面準(zhǔn)確，化繁為簡，強(qiáng)調(diào)評(píng)估方案的針對性與操作性。

要使績效管理真正落實(shí)和推開。還需采取有力措施狠抓落實(shí)

《四川黨的建設(shè)》：各部門在貫徹落實(shí)該辦法的過程中應(yīng)該注意哪些問題?

姜曉萍：《四川省人民政府部門績效管理辦法(試行)>的頒布，只是完成了制度設(shè)計(jì)，能夠?qū)Ω鞑块T績效管理工作發(fā)揮指導(dǎo)性作用。然而，要使績效管理在各部門真正落實(shí)和推開，還需要采取有力措施狠抓落實(shí)。

首先要結(jié)合各部門的職能職責(zé)與工作任務(wù)，依據(jù)一、二級(jí)指標(biāo)量身定制各部門的三級(jí)指標(biāo)。三級(jí)指標(biāo)應(yīng)該是對二級(jí)指標(biāo)的細(xì)化與具體化，不是直接變成具體部門的工作項(xiàng)目。其次要采取有效措施保障評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性問題。績效評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)是政府績效評(píng)估工作的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的可控性、可獲取性及其信度和效度都要有很高的標(biāo)準(zhǔn)，要盡量客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確。應(yīng)有一定的控制手段保障指標(biāo)數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性。其三，要高度關(guān)注績效評(píng)估的公平性?？冃гu(píng)估是針對各部門履行職責(zé)的績效作評(píng)估，不是對部門的“貢獻(xiàn)率”作評(píng)估，因此雖然各部門的工作性質(zhì)不同，職能不同，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用地位也不盡相同，但在績效評(píng)估中都是被評(píng)估對象，應(yīng)公平測量，機(jī)會(huì)均等。尤其要防止握有實(shí)權(quán)的部門永遠(yuǎn)排名靠前，而業(yè)務(wù)類的部門則相對靠后等現(xiàn)象。其四，要建立政府績效評(píng)估的反饋與溝通機(jī)制，及時(shí)將評(píng)估結(jié)果反饋給各部門和社會(huì)，促進(jìn)其開展問題的診斷，及時(shí)糾錯(cuò)，不斷改進(jìn)。其五，要建立績效激勵(lì)機(jī)制，將評(píng)估結(jié)果與政府內(nèi)部的評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合，給予適度的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)以及晉升獎(jiǎng)勵(lì)。

各方評(píng)說：“為黨說話，還是為人民說話”，這兩者理應(yīng)是高度統(tǒng)一的

彭石頭

“官員政績怎樣考核?政府績效如何評(píng)價(jià)”這是各個(gè)方面都關(guān)注的問題。政績是提拔使用干部的依據(jù)，用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)政績，決定了什么樣的用人導(dǎo)向。

這個(gè)問題看起來似乎不是問題。政府是怎么產(chǎn)生的，產(chǎn)生它的人或者機(jī)構(gòu)就有評(píng)估的權(quán)力。官員對誰負(fù)責(zé)，誰就有考核的資格。這么一說，問題就迎刃而解了。我們的各級(jí)政府都是人民政府，人民政府工作干得怎么樣，當(dāng)然由人民說了算。我國是代議制國家，人民選舉代表行使各項(xiàng)權(quán)力，因此政府的績效評(píng)估由各級(jí)人大代表來決定，也就是每年“兩會(huì)”上對政府工作報(bào)告投票打分。我們各級(jí)干部的權(quán)力都是人民賦予的，人民群眾具有發(fā)言權(quán)，干部干得怎么樣，群眾才有評(píng)頭論足的權(quán)力。正是在這個(gè)意義上，我們才說“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”。

但是，我們都清楚地知道，在目前情況下，政府績效評(píng)估的主體某種程度上并不是老百姓，或者說不全部由人大代表決定，而是行政級(jí)別比它們高的上級(jí)部門。由于“指揮棒”的作用，下一級(jí)的政府不得不圍繞著最直觀的GDP走，自然無法走出“見物不見人”的怪圈，科學(xué)發(fā)展以人為本的取向就落不到實(shí)處。由于許多干部實(shí)行的是任命制，那么這些干部自然會(huì)對決定他們職位的人負(fù)責(zé)，于是就會(huì)出現(xiàn)“你是為黨說話，還是為人民說話”的怪論來。

“為黨說話，還是為人民說話”，這兩者理應(yīng)是高度統(tǒng)一的，不存在相互背離的問題。但是在觀今體制不健全的情況下，卻是一個(gè)無法回避的現(xiàn)象。從這個(gè)意義上說。把政府績效評(píng)估，官員政績考核的權(quán)力，還給原本應(yīng)該掌握的人，這雖然是回到了理論上的原點(diǎn)，但卻是現(xiàn)實(shí)生活中的大突破。

各方評(píng)說：政府績效評(píng)估的“政治賬”與“經(jīng)濟(jì)賬”

桑玉成

從政府績效評(píng)估的民主原則看問題，政府及其部門的績效還應(yīng)該始終與成本相聯(lián)系，離開了成本談績效，這是毫無意義的。現(xiàn)代民主政治條件下的政府非常注重政府管理的成本意識(shí)，用我們的話語來記政府管理既要算“政治賬”，也要算“經(jīng)濟(jì)賬。”從這個(gè)意義上來說，縱然—個(gè)政府或者政府部門干出了許許多多的光輝業(yè)績，但是如果其花費(fèi)了很大很大的成本和代價(jià)的話，也不能視為其有良好的績效。而且，這個(gè)所謂成本和代價(jià)既包括了有形的錢財(cái)?shù)鹊瘸杀?，也包括了無形的精神成本和社會(huì)成本。

當(dāng)然，政府績效與成本的問題本身是一個(gè)非常復(fù)雜的概念。譬如說，僅就績嗷而言，究竟哪些方面的績效才體現(xiàn)為一個(gè)政府或一屆政府的執(zhí)政之業(yè)績，或者是哪些成果和效率能夠反映這個(gè)時(shí)期或那個(gè)時(shí)期政府的績效，這本身是需要主觀設(shè)定的。通常來說。人均GDP的增長、公民政治權(quán)利與社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度、治安狀況與犯罪率、社會(huì)福利指數(shù)等等，都可以被視為政府及其官員的政績范疇，而執(zhí)政的有形成本要是指政府在—定日十期執(zhí)政所投入的人力和財(cái)力之總和。

需要說明的是，有時(shí)候一定的執(zhí)政主體在投入了一定的人力和財(cái)力以后，其“產(chǎn)出”的效率不一定能夠在短時(shí)間內(nèi)能夠被認(rèn)定。如在公哄教育方面的投入，根據(jù)所謂“十年樹木、百年樹人”的說法，就很難對此作出關(guān)于效益的評(píng)估。諸如此類的問題說明，政府及其部門的績效評(píng)估體現(xiàn)出非常復(fù)雜的狀況。

遵循政府績效評(píng)估的職能定位和民主原則特別重要，可以說是對政府績效有效管理的前提和基礎(chǔ)。這樣的前提和基礎(chǔ)旨在厘清兩個(gè)基本問題一是，在任何情況下，政府的職能總是有限的，一方面，對于政府自身拳沈我們不能認(rèn)為可以做任何的事情；另一方面，對于社會(huì)來說。也不能要求政府承擔(dān)所有的責(zé)任。二是，從歸根到底的意義上說。良好的政府績效究竟如何，應(yīng)該得到人民的認(rèn)可和認(rèn)同。就是說，人民對于政府的擁護(hù)、支持和贊成，是政府良好績效的最為有力的說明。

(作者為復(fù)旦大學(xué)教授、中國政治學(xué)會(huì)副會(huì)長、上海市政治學(xué)會(huì)會(huì)長)