美國金融監(jiān)管體制的重構(gòu)及其啟示

楊玉鳳

摘要：次貸危機(jī)的爆發(fā)，彰顯了美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的諸多缺陷。鑒于此，2008年3月底美國公布了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書》，提出對美國金融監(jiān)管體制分短期、中期、長期三個(gè)階段進(jìn)行重建的計(jì)劃。未來我國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的改革可以從美國金融監(jiān)管體制的重構(gòu)計(jì)劃中得到一些啟示。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制機(jī)構(gòu)性監(jiān)管功能性監(jiān)管

2008年3月3 1日美國財(cái)政部公布《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書》，提出對美國金融監(jiān)管體制進(jìn)行重建，建立目標(biāo)性監(jiān)管模式。由于該改革方案對美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制提出了一系列重大改革措施，將對美國金融體系產(chǎn)生巨大影響，因而備受國際社會(huì)關(guān)注。我國在2003年4月形成的“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)基本上屬于按機(jī)構(gòu)性質(zhì)劃分監(jiān)管權(quán)屬的多邊監(jiān)管結(jié)構(gòu)，與美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制相類似。因此，深入了解美國金融監(jiān)管體制的重構(gòu)計(jì)劃對未來我國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的改革有著重要的啟示。

一、美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制及其缺陷

美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的形成始于20世紀(jì)30年代。1929—1933年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，美國開始采取金融分業(yè)監(jiān)管體制。在經(jīng)過幾十年的發(fā)展變化之后。美國形成了當(dāng)今世界上最為復(fù)雜的多邊金融監(jiān)管模式——雙層多頭金融監(jiān)管模式。所謂“雙層”是指聯(lián)邦和州均設(shè)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；“多頭”則是指聯(lián)邦設(shè)立多種監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并主要采用“機(jī)構(gòu)性監(jiān)管”，按照銀行、證券和期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分別設(shè)立專門的監(jiān)管部門。如對商業(yè)銀行的監(jiān)管由美聯(lián)儲(chǔ)(Fed)、貨幣監(jiān)理署(OCC)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)共同負(fù)責(zé)；對證券期貨機(jī)構(gòu)及證券期貨市場的監(jiān)管則由證券交易委員會(huì)(SEC)、商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)和美國投資者保護(hù)公司(SIPC)共同負(fù)責(zé)；對信用合作社的監(jiān)管由全國信用社監(jiān)管署(NCUA)負(fù)責(zé)；對儲(chǔ)貸會(huì)的監(jiān)管由儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)管理局(OTS)負(fù)責(zé)；而保險(xiǎn)行業(yè)則由州一級進(jìn)行監(jiān)管，各州及華盛頓特區(qū)和美國屬地的保險(xiǎn)監(jiān)管者組成全國保險(xiǎn)專員聯(lián)合會(huì)(NAIC)作為一個(gè)自律組織協(xié)調(diào)各地保險(xiǎn)監(jiān)管。

金融分業(yè)監(jiān)管模式雖然可以發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)化分工優(yōu)勢，但在1999年實(shí)施《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》后，標(biāo)志著美國金融業(yè)實(shí)現(xiàn)了從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，這對現(xiàn)行的美國金融分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。特別是次貸危機(jī)的爆發(fā)，更加彰顯了美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的缺陷：

一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)過于復(fù)雜，易導(dǎo)致監(jiān)管重疊和監(jiān)管沖突，降低了監(jiān)管效率，例如美國證券交易委員會(huì)對證券機(jī)構(gòu)和全國性證券市場擁有排他性的監(jiān)管權(quán)，而期貨交易委員會(huì)對商品期貨的交易機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品擁有排他性監(jiān)管權(quán)，但是兩者在金融衍生產(chǎn)品、特別是金融期貨和金融期權(quán)的監(jiān)管上存在交叉和沖突。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多也容易造成監(jiān)管缺位，如對投資銀行的活動(dòng)基本沒有監(jiān)管，而在美國次貸危機(jī)的形成過程中，恰恰是投資銀行起了重要作用。

二是“多頭”監(jiān)管易造成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，加大了合作協(xié)調(diào)的難度，提高了監(jiān)管成本，同時(shí)還容易導(dǎo)致監(jiān)管信息交流不暢，從而錯(cuò)失處置危機(jī)的有利時(shí)機(jī)。如次貸危機(jī)從2007年年初顯露跡象到7月份最終爆發(fā)，期間相隔了近半年時(shí)間。而在此期間，美聯(lián)儲(chǔ)、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有共同采取有效的應(yīng)對措施，最終導(dǎo)致危機(jī)愈演愈烈。

三是以機(jī)構(gòu)性監(jiān)管為重點(diǎn)的金融分業(yè)監(jiān)管體制已難以適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的新形勢。盡管美國的分業(yè)監(jiān)管既是“機(jī)構(gòu)性監(jiān)管”，又有“功能性監(jiān)管”，但兩者并沒有很好地結(jié)合，其重點(diǎn)仍然是機(jī)構(gòu)性監(jiān)管。功能性監(jiān)管主要體現(xiàn)在金融控股公司上，所有類型金融控股公司的子公司，均由相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。例如，銀行控股公司的證券子公司由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。另外，行業(yè)內(nèi)的控股公司由各自的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。因此，銀行控股公司(BHC)、儲(chǔ)貸會(huì)控股公司(THC)與證券控股公司(SIBHC)分別由聯(lián)儲(chǔ)、儲(chǔ)貸會(huì)監(jiān)管局和證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。

四是缺乏一個(gè)對跨行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)的監(jiān)管部門。如在次貸危機(jī)發(fā)生前，從抵押貸款發(fā)起到最終證券化銷售，每個(gè)市場參與者均假定抵押貸款的發(fā)起人已對貸款申請人的信用質(zhì)量做了可靠的盡職調(diào)查，因此抵押貸款的信用評級質(zhì)量是有保證的。而事實(shí)上這個(gè)假定是不成立的，而且沒有機(jī)構(gòu)為此負(fù)責(zé)。最終，抵押貸款市場的問題通過資產(chǎn)證券化牽連到了投資銀行業(yè)，引發(fā)次貸危機(jī)。

二、美國金融監(jiān)管體制的重構(gòu)計(jì)劃

次貸危機(jī)的爆發(fā)，對美國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對不斷擴(kuò)散的危機(jī)和影響，美國人也開始重新審視其金融監(jiān)管體制。早在2007年3月美國商會(huì)發(fā)表的一份報(bào)告就指出：“美國目前的監(jiān)管框架是在上世紀(jì)30年代建立起來的，已經(jīng)不適應(yīng)全球化和金融創(chuàng)新的需要，美國政府應(yīng)當(dāng)考慮更加面向金融市場和參與者的監(jiān)管改革”。2007年11月，美國證券行業(yè)和金融市場協(xié)會(huì)(SIFMA)應(yīng)美國財(cái)政部的要求對金融監(jiān)管體系發(fā)表了評論報(bào)告，該報(bào)告主張重整美國的金融監(jiān)管架構(gòu)。2008年3月31日美國財(cái)政部正式公布《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書》(以下簡稱《藍(lán)皮書》)，推出了一套金融監(jiān)管體制重構(gòu)計(jì)劃。針對美國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，《藍(lán)皮書》制定了短期、中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段的改革計(jì)劃。

(一)短期計(jì)劃

短期內(nèi)主要針對當(dāng)前信貸和住房抵押貸款市場，加強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局的合作，強(qiáng)化市場監(jiān)管。建議在不改變現(xiàn)行監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提下采取以下主要措施：(1)擴(kuò)大總統(tǒng)金融市場工作組，新增儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司為總統(tǒng)金融市場工作組成員，擴(kuò)張其權(quán)限，明確其為金融政策的合作與溝通平臺(tái)，同時(shí)將該工作組關(guān)注的領(lǐng)域從金融市場擴(kuò)展到整個(gè)金融系統(tǒng)。(2)成立抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會(huì)，并制定全國統(tǒng)一的最低業(yè)務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以改變抵押貸款市場由各州自行管理的現(xiàn)狀。(3)將美聯(lián)儲(chǔ)對非儲(chǔ)蓄金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性支持作為穩(wěn)定市場的重要機(jī)制，賦予美聯(lián)儲(chǔ)對非儲(chǔ)蓄金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地監(jiān)察的權(quán)力。

(二)中期計(jì)劃

中期內(nèi)主要關(guān)注消除監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管有效性。并在現(xiàn)有監(jiān)管框架下，著重對金融監(jiān)管的組織架構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整：(1)將聯(lián)邦儲(chǔ)蓄聯(lián)合會(huì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)由原來的美國儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)管理局轉(zhuǎn)為美國貨幣監(jiān)理署。(2)建議由美聯(lián)儲(chǔ)來統(tǒng)一監(jiān)管州立銀行。并由美聯(lián)儲(chǔ)對支付和清算系統(tǒng)負(fù)首要監(jiān)督責(zé)任。(3)改變保險(xiǎn)業(yè)一直由各州監(jiān)管的現(xiàn)狀，建立保險(xiǎn)業(yè)的聯(lián)邦監(jiān)管體系，即組建隸屬于財(cái)政部的全國保險(xiǎn)管理局，以轉(zhuǎn)向由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)。(4)合并商品期貨交易委員會(huì)和證券交易委員會(huì)，將期貨市場和證券市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合二為一。

(三)長期計(jì)劃

在《藍(lán)皮書》中，美國財(cái)政部提出把目標(biāo)性監(jiān)管模式作為未來美國金融監(jiān)管體制的最優(yōu)選擇，并提出市場穩(wěn)定性、審慎性和商業(yè)行為三大監(jiān)管目標(biāo)。根據(jù)這三大目標(biāo)，分別設(shè)立三家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)：(1)市場穩(wěn)定性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由美聯(lián)儲(chǔ)承擔(dān)市場穩(wěn)定性監(jiān)管職責(zé)。美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)利獲得全部金融監(jiān)管信息，并有權(quán)披露有關(guān)市場風(fēng)險(xiǎn)的信息；在監(jiān)管法規(guī)的制定方面與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，為整體金融市場的

穩(wěn)定而采取必要的行動(dòng)。(2)審慎性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。新建一家審慎金融監(jiān)管局來承擔(dān)審慎性監(jiān)管職責(zé)，它將承擔(dān)起美國貨幣監(jiān)理署和美國儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)管理局的現(xiàn)有職責(zé)，主要負(fù)責(zé)有政府擔(dān)保性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)的安全穩(wěn)健。(3)商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由商業(yè)行為監(jiān)管局來承擔(dān)商業(yè)行為監(jiān)管職責(zé)，主要負(fù)責(zé)所有類別金融企業(yè)的商業(yè)行為監(jiān)管，制定產(chǎn)品銷售及服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)。

三、對我國的啟示

我國現(xiàn)行的“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)，是在2003年4月形成的，基本上屬于按機(jī)構(gòu)性質(zhì)劃分監(jiān)管權(quán)屬的多邊監(jiān)管結(jié)構(gòu)，與美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制相似。美國重構(gòu)金融監(jiān)管體制是對其現(xiàn)實(shí)金融監(jiān)管體制的缺陷進(jìn)行反思后所做出的選擇，我國可以從中得到一些啟示：

第一，金融監(jiān)管體制的模式必須與經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。我國現(xiàn)行的“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)是為適應(yīng)金融分業(yè)經(jīng)營體制而建立的金融監(jiān)管體制。而隨著我國金融混業(yè)經(jīng)營趨勢的凸現(xiàn)，這種適用于分業(yè)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)性監(jiān)管模式的弊端也日漸顯現(xiàn)，如只認(rèn)機(jī)構(gòu)性質(zhì)不認(rèn)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，造成由不同金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的相同業(yè)務(wù)存在著不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而形成不公平競爭和監(jiān)管套利。因此，我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制必須適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營趨勢的發(fā)展，應(yīng)由機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

第二，明確監(jiān)管目標(biāo)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，避免出現(xiàn)監(jiān)管沖突和監(jiān)管缺位。在金融業(yè)趨于混業(yè)經(jīng)營的背景下，應(yīng)將市場穩(wěn)定性作為首要監(jiān)管目標(biāo)，這也是抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的重要屏障。在統(tǒng)一監(jiān)管尚未實(shí)現(xiàn)之前，可在現(xiàn)有監(jiān)管結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，明確各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)，落實(shí)其監(jiān)管責(zé)任，避免出現(xiàn)監(jiān)管沖突和監(jiān)管缺位。

第三，關(guān)注國內(nèi)金融業(yè)發(fā)展，及時(shí)擴(kuò)大監(jiān)管范圍。隨著金融業(yè)對外開放的不斷推進(jìn)，我國金融創(chuàng)新的步伐也在不斷加快，一些新的金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)正在涌現(xiàn)。而這些新機(jī)構(gòu)、新業(yè)務(wù)由于缺乏經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)或管理經(jīng)驗(yàn)，往往蘊(yùn)藏著較大的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重威脅到市場穩(wěn)定性目標(biāo)。因此對這些新機(jī)構(gòu)、新業(yè)務(wù)，應(yīng)及時(shí)將其納入監(jiān)管范圍，以免出現(xiàn)監(jiān)管真空而使其得到自由放任的發(fā)展，從而給市場穩(wěn)定帶來隱患。

總之，不管我國選擇何種監(jiān)管體制，必須做到風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，應(yīng)最大限度地減少由于監(jiān)管缺位或存在監(jiān)管真空而引發(fā)金融市場風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]廖岷.次貸危機(jī)下美國對于金融監(jiān)管的最新反思.新華網(wǎng)，2008年4月11日

[2]趙靜梅.美國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型及對我國的啟示.國際金融研究，2007，(12)

[3]張波.基于市場轉(zhuǎn)型的美國金融監(jiān)管體制變革：從1999年現(xiàn)代化法案到次貸危機(jī).南方金融，2008，(10)