我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中土地流轉(zhuǎn)作用研究

蘇玉棟

摘要：長期以來二元體制使得我國城鎮(zhèn)化水平低下，經(jīng)濟落后和人多地少的現(xiàn)狀又造成了農(nóng)業(yè)集約化水平不高，進而造成了土地資源的浪費。開展積極的土地流轉(zhuǎn)是促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效手段，是提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和土地資源利用率的必由之路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化勞動力轉(zhuǎn)移土地流轉(zhuǎn)土地集約化

城鎮(zhèn)化過程中必然伴隨著農(nóng)村人口、土地等地理要素空間分布的調(diào)整，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地資源在城鎮(zhèn)化過程中不可避免將受到巨大影響，土地利用現(xiàn)狀的改變在所難免。于是，土地資源的合理利用便成為實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，其中，農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)將在很大程度上影響著土地利用的效率進而影響我國城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。

一、我國目前鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化中存在的問題

1.農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低

受長期城鄉(xiāng)二元體制的影響，我國城鎮(zhèn)化一直于一種低水平緩慢發(fā)展的狀態(tài)，與發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平有較大的差距，也落后于世界平均水平中。2006年中國城市人口比重為41.3％，世界平均城市人口比重為49.2％，而發(fā)達國家城市人口比重均在80％以上。

2.對城鎮(zhèn)化存在著認識誤區(qū)

一方面，我國農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念強調(diào)耕田種地是農(nóng)民的本分，農(nóng)民也對土地有著深厚的感情，很難完全舍棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一方面，為了避免大量人口涌向城市帶來的一系列嚴重的經(jīng)濟、社會問題，政府在制定政策和社會經(jīng)濟發(fā)展計劃的時候，倡導農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”。結(jié)果是大量的剩余勞動力困守在有限的土地之上，造成了勞動生產(chǎn)率低下，傳統(tǒng)觀念制約著中國的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。

3.城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高

有些小城鎮(zhèn)有名無實，大量農(nóng)村人口只是完成身份改變，變成了城鎮(zhèn)人口，并沒有完成職業(yè)和空間上的轉(zhuǎn)化。小城鎮(zhèn)的特定地位決定了其與農(nóng)村的密切聯(lián)系，這種聯(lián)系客觀上造成許多居民身份不明確，處于“半工半農(nóng)”或“不工不農(nóng)”的狀態(tài)。正是由于這種既“難舍故土”又“若即若離”的農(nóng)村情結(jié)，使得許多地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地利用處于一種低水平的狀態(tài)，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約因素。

4.進城農(nóng)民很難真正融入城市生活

一方面，由于認識偏見，農(nóng)民及農(nóng)民工在市民心中一直不具有高的社會地位，農(nóng)民工就很難真正融入城市生活；受到政策排斥及制度壓抑，進城農(nóng)民工在社會保障、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生、住宅建設(shè)等方面，都難以享受到和普通市民同等的待遇，很難進入到城市正規(guī)體制內(nèi)，實現(xiàn)與城市的真正融合，進城農(nóng)民為此要支付更大的顯性和隱性的成本。另一方面，由于農(nóng)民工自身素質(zhì)低下，文化技術(shù)水平和能力不高，從而導致他們在城市當中的就業(yè)競爭力低。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地利用中存在的問題

由于鄉(xiāng)村土地產(chǎn)出效益明顯低于城市，所以地價一般要遠低于經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)地區(qū)。再加上鄉(xiāng)村土地獲取較為容易，土地管理不到位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府片面追求經(jīng)濟增長，在鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程中和小城鎮(zhèn)建設(shè)中更容易出現(xiàn)土地閑置、浪費的情況，造成土地資源粗放利用。

(一)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中土地利用粗放

1.小城鎮(zhèn)建設(shè)盲目擴張，占用耕地現(xiàn)象嚴重

考察我國小城鎮(zhèn)建設(shè)，就不難發(fā)現(xiàn)普遍存在設(shè)鎮(zhèn)速度快、缺乏規(guī)劃、帶有盲目性和隨意性等問題。小城鎮(zhèn)擴展一般以所在地為中心，逐漸向外蔓延，而小城鎮(zhèn)周圍由于發(fā)展農(nóng)業(yè)的區(qū)位條件優(yōu)越。多是長期耕作的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，一旦占用無法補償，從長遠看，必然會對當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性及可持續(xù)性構(gòu)成威脅。

2.人均用地面積大，土地利用集約程度低

在小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展過程中，用地增長速度往往高于城鎮(zhèn)人口的發(fā)展速度，使城鎮(zhèn)人均用地呈增長趨勢。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地中占較大比重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很多是在依靠廉價的勞動力資源和土地資源發(fā)展起來的，布局分散，技術(shù)水平低，用地粗放。由于缺乏規(guī)劃，小城鎮(zhèn)土地建筑率和建筑物的容積率都較低，居住用地在總建設(shè)用地中的比例高，人均居住面積也高于大中城市。由于集約化程度低，小城鎮(zhèn)人均用地平均為149平方米，一般比大中城市多45～80％。

(二)農(nóng)村土地利用粗放

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地粗放

人多地少、經(jīng)濟發(fā)展落后，使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段，盡管近年農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展迅速，我國大多數(shù)農(nóng)業(yè)還停留在較低水平上。進而也造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地粗放

(1)科技水平低。我國農(nóng)產(chǎn)品的科技含量低，技術(shù)進步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率還不及發(fā)達國家的一半。農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣跟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫節(jié)，農(nóng)業(yè)的科技支持非常乏力，與農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段的要求極不適應。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，機械化水平低。改革初期，承包到戶的政策激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。但人多地少的現(xiàn)實，客觀上造成了土地分散的局面，制約了農(nóng)民對土地的投入，限制了大型農(nóng)業(yè)機械推廣使用。

(3)生產(chǎn)規(guī)模小，單位面積產(chǎn)值低。分散的小農(nóng)經(jīng)營，加上科技和機械化水平的低下，使得農(nóng)民不得已將土地視若雞肋，食之無味棄之可惜。

2.農(nóng)村居住用地閑置和浪費

(1)居住用地占地規(guī)模大

傳統(tǒng)的農(nóng)村院落不僅要解決居住的問題，還要承擔儲存農(nóng)產(chǎn)品、放置農(nóng)具、晾曬糧食、飼養(yǎng)家禽家畜以及進行簡單的農(nóng)副產(chǎn)品加工場地的職能。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)舍往往需要比較大的面積。

(2)空心村現(xiàn)象普遍存在

由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口進入城市生活居住，造成農(nóng)村許多房舍院落閑置得不到有效利用。在村落向外圍發(fā)展的同時，村落的面積不斷擴大，耕地面積迅速減少，村中空閑的院落越來越多，形成“空心村”現(xiàn)象。

三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中土地流轉(zhuǎn)的作用及需要解決的問題

(一)通過土地合理流轉(zhuǎn)推進鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化

通過上面的論述可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中所存在的問題主要是圍繞著剩余勞動力和土地利用產(chǎn)生的，關(guān)鍵是現(xiàn)有的土地使用權(quán)過于分散，已不能適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要。因此，在不改變現(xiàn)有土地所有制的條件下，合理進行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的有效途徑。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化、剩余勞動力轉(zhuǎn)移、土地集約利用三個方面，農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)在充當著橋梁和紐帶的作用。體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)

現(xiàn)階段通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以有效地解決農(nóng)民“后顧之憂”，可以在保障農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上促使農(nóng)村剩余勞動力向其他非農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。使農(nóng)民在不喪失土地所有權(quán)的前提下，擺脫低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的牽絆，全身心投入到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中去，避免土地閑置和撂荒的現(xiàn)象發(fā)生。從另一個側(cè)面來看，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也是對農(nóng)村剩余勞動力的刺激和召喚，最大程度地避免勞動力的浪費，進而促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

2.農(nóng)村土地利用集約化的重要條件

通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的使用經(jīng)營權(quán)，可以地促進土地資源的集中使用，有效地擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問題。將分散的土地集中起來，能充分調(diào)動種田大戶的生產(chǎn)積極性，主動在生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營管理上增加投入，體現(xiàn)規(guī)模效益和科技效益，促使

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走集約化經(jīng)營的道路，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地利用的集約化。

3.農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路

通過農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，能幫助進城農(nóng)民盡快完成身份定位，解決小城鎮(zhèn)居民中普遍存在的“亦工亦農(nóng)”又“不工不農(nóng)”的現(xiàn)象，促使他們主動融入城市生活，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。土地流轉(zhuǎn)帶來的影響將是人口的流轉(zhuǎn)，當進城農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的重心轉(zhuǎn)向城市以后，他們將告別市民加農(nóng)民的雙重身份，擺脫在城鄉(xiāng)間頻繁奔波的生活方式。進而，才有條件在根本上解決困擾我國城鎮(zhèn)化過程建設(shè)的“農(nóng)民工子女就學”、“進城農(nóng)民工醫(yī)療保障”、“留守老人兒童照顧”等諸多諸多社會問題，逐步消除二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使城鎮(zhèn)化走上健康發(fā)展的道路。

(二)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中需要解決的問題

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到我國糧食安全，為保證土地流轉(zhuǎn)的順利進行和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，切實保護土地資源，提高土地利用效率，在土地流轉(zhuǎn)過程中要注意以下幾個問題。

1.更新觀念，營造流轉(zhuǎn)良好氛圍

(1)農(nóng)民要更新傳統(tǒng)觀念。通過宣傳教育，使農(nóng)民逐步認識到土地流轉(zhuǎn)的重要性和必要性，進一步明確土地流轉(zhuǎn)是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力、增加農(nóng)民收入的根本出路。

(2)政府要轉(zhuǎn)變工作思路。樹立主動為土地流轉(zhuǎn)服務的觀念，把土地流轉(zhuǎn)工作當成一項建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重點工作來抓。加強調(diào)查研究，總結(jié)基層和群眾的實踐創(chuàng)造，及時發(fā)現(xiàn)新情況，妥善處理新問題，總結(jié)推廣新經(jīng)驗，推動土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

2.加強管理，提高土地利用效率

(1)嚴格控制土地流轉(zhuǎn)過程中的“非農(nóng)化”現(xiàn)象。要加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)控和管理，健全土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度。嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，在土地流轉(zhuǎn)過程中確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。

(2)積極推進農(nóng)村居住用地流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化的進展。農(nóng)村居住用地的閑置浪費將會越來越突出。然而由于傳統(tǒng)觀念以及制度的制約，居住用地的流轉(zhuǎn)明顯滯后，成為制約農(nóng)村土地利用率提高的一個重要障礙。所以，要結(jié)合社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，對村落進行合理規(guī)劃，整治空心村，對閑置土地進行了復耕，積極推進居住用的地流轉(zhuǎn)。

(3)控制小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模。要對小城鎮(zhèn)的建設(shè)做好科學規(guī)劃、合理布局，嚴格土地管理，通過法律和市場手段使農(nóng)村土地價格能正確反映其價值，避免無償或低價使用土地而造成的浪費，從而控制小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模，促進小城鎮(zhèn)土地的集約利用。

3.在城鎮(zhèn)化過程中創(chuàng)造良好的土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境

(1)健全規(guī)章制度。政府相關(guān)部門要對流轉(zhuǎn)行為進行規(guī)范，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等方面對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為進行規(guī)范。對流轉(zhuǎn)雙方可能涉及的一些權(quán)利、義務、違約責任做出明確要求，以保障土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

(2)消除農(nóng)民進城就業(yè)壁壘。加快農(nóng)村人口的城市化步伐，一方面要大力促進城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過提供更多的就業(yè)崗位，吸引更多農(nóng)村人口進城務工、經(jīng)商等；另一方面，要積極營造良好的城市氛圍，減少對農(nóng)民進城的歧視。

(3)提高進城農(nóng)民就業(yè)能力。針對我國農(nóng)村勞動人口文化素質(zhì)普遍較低的現(xiàn)狀，在城鎮(zhèn)化過程中，一定要注意這些向城市轉(zhuǎn)移的勞動力教育培訓，提高其自身素質(zhì)，增強他們進城務工就業(yè)的適應能力。

(4)壯大集體經(jīng)濟實力，促進農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)移。通過扶持和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，培育產(chǎn)業(yè)集群來積極發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，消化吸收剩余勞動力，促進農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)移，緩解人口增長對大城市造成的沖擊。

(5)建立農(nóng)村社保體系，消除土地流轉(zhuǎn)后顧之憂。結(jié)合社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，積極建立建全農(nóng)村社會保障體系，建立農(nóng)村基本生活保障制度、養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度，消除農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

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