村鎮(zhèn)招商引資中縣鄉(xiāng)政府職能問(wèn)題研究

裴桂芬　張偉娟　王繼坤

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)招商引資經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，總體來(lái)說(shuō)地方政府在招商引資中的作用經(jīng)歷了由強(qiáng)到弱的過(guò)程。而在村鎮(zhèn)招商引資過(guò)程中，由于村鎮(zhèn)的特點(diǎn)和引資的特殊性，縣鄉(xiāng)級(jí)政府在村鎮(zhèn)招商引資中的作用是不可忽視的。本文首先論述地方政府在招商引資中的職能，接著分析村鎮(zhèn)及招商引資的特點(diǎn)，最后分析了適應(yīng)上述特點(diǎn)的縣鄉(xiāng)級(jí)地方政府的具體職能，并提出了應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)招商引資地方政府職能問(wèn)題

改革開(kāi)放后，為了促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，中央政府制定了招商引資的政策，各級(jí)政府開(kāi)展了轟轟烈烈的招商引資活動(dòng)。招商引資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、管理提高影響巨大，地方政府在招商引資中也發(fā)揮了重要作用。而地方政府在招商引資中的職能也不斷演變，經(jīng)歷了參與、主導(dǎo)和淡出的階段。在研究村鎮(zhèn)招商引資問(wèn)題時(shí)，由于村鎮(zhèn)及招商引資的特殊性，縣鄉(xiāng)政府的作用將呈現(xiàn)不同的特征，這也是本文的研究核心。

1.地方政府在招商引資中的職能及其演變

1.1地方政府在招商引資中的職能定位

招商引資是一個(gè)耳熟能詳?shù)母拍睿鴮?duì)于招商引資的確切含義，卻不是任何人都能知曉的。招商引資是以?xún)?yōu)越的地理區(qū)位、特定的人文資源或包裝推介，吸引外部資金、項(xiàng)目、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素，使之與本地的生產(chǎn)要素相結(jié)合，改變?cè)摰貐^(qū)產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)布局特征，促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的有效途徑。雖然招商引資是一種市場(chǎng)行為，但在世界各地的招商引資實(shí)踐中，各級(jí)政府均發(fā)揮了一定作用，尤其是地方政府的作用更加突出。一般來(lái)說(shuō)，地方政府在招商引資中的作用表現(xiàn)在三下方面，一是投資環(huán)境的營(yíng)造者，地方政府在中央政府的政策框架下，制定各具特色的招商引資優(yōu)惠政策，開(kāi)展招商引資宣傳活動(dòng)，完善招商引資項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施條件；二是招商引資活動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)者，地方政府提供招商引資信息，規(guī)劃招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目，組織對(duì)外宣傳推介，組建招商團(tuán)隊(duì)，協(xié)調(diào)招商引資活動(dòng)；三是市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者和維護(hù)者，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，糾正地方保護(hù)主義傾向，及時(shí)有效地制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

1.2地方政府在招商引資中的職能演變

我國(guó)的招商引資開(kāi)始于20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放初期，至今經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一個(gè)階段是從1979年到1984年，這是招商引資的萌芽階段，地方政府主要負(fù)責(zé)中央招商引資政策的實(shí)施。為更好地推進(jìn)改革開(kāi)放工作，中央政府成立了深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并開(kāi)放了沿海14個(gè)城市，這成為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地。這一時(shí)期的特征是中央政府制訂招商引資政策，地方政府根據(jù)中央的政策制訂了本地區(qū)具體的招商引資政策并具體實(shí)施招商引資，中央政府成為招商引資的主導(dǎo)者，地方政府是執(zhí)行者。

第二個(gè)階段是從1985年到1991年，這是我國(guó)招商引資的初級(jí)發(fā)展階段，地方政府對(duì)招商引資的參與作用逐步增強(qiáng)。隨著開(kāi)放范圍的不斷擴(kuò)大。我國(guó)的招商引資漸入佳境。但這一階段的招商引資還是由中央政府主導(dǎo)，地方政府的參與越來(lái)越多，作用也越來(lái)越大。

第三個(gè)階段是從1992年到2005年，這一階段是我國(guó)招商引資的高速發(fā)展階段，地方政府成為了招商引資的主導(dǎo)者。這是由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革表現(xiàn)在中央和地方之間的關(guān)系是中央放權(quán)、“分灶吃飯”，無(wú)形中強(qiáng)化了地方政府的利益動(dòng)機(jī)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，地方政府既可以按照上面給政策、自己想辦法的方式，發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，尋求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇和條件，也有著“為官一任、造福一方”的不可推卸的責(zé)任。為此，地方政府紛紛制定各種優(yōu)惠的稅收政策、土地使用政策吸引資金，地方政府成了招商引資的主角。

第四個(gè)階段是2006年至今，這個(gè)階段是我國(guó)招商引資規(guī)范化科學(xué)化的階段?！笆晃濉币?guī)劃指出我國(guó)利用外資的主要目標(biāo)將發(fā)生變化，利用外資的理念、方式以及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等都將出現(xiàn)重大變化。積極有效利用外資，切實(shí)把重點(diǎn)轉(zhuǎn)到引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)人才上，是“十一五”時(shí)期提高利用外資質(zhì)量的關(guān)鍵和重點(diǎn)。這些措施在一定程度了限制了地方政府引進(jìn)外資的不當(dāng)行為，地方政府在招商引資中的職能也逐漸弱化或淡出。

2.村鎮(zhèn)招商引資的特殊性以及縣鄉(xiāng)政府職能定位

2.1村鎮(zhèn)招商引資的發(fā)展歷程

村鎮(zhèn)招商引資最早發(fā)生在我國(guó)成立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開(kāi)放城市的東部村鎮(zhèn)。這些村鎮(zhèn)首先具有地理位置上的優(yōu)勢(shì)，其次這里的城鎮(zhèn)信息比較發(fā)達(dá)，觀(guān)念比較先進(jìn)，所以能夠在當(dāng)?shù)卣闹鲗?dǎo)下抓住機(jī)遇吸引資金發(fā)展村鎮(zhèn)，率先引進(jìn)外資的村鎮(zhèn)目前已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)的重要產(chǎn)業(yè)基地，例如浙江慈溪的宗漢鎮(zhèn)、東莞的虎門(mén)鎮(zhèn)、天津的楊村鎮(zhèn)。隨著“西部大開(kāi)發(fā)”、“中部崛起戰(zhàn)略”的相繼提出以及我國(guó)加入WTO，招商引資工作更是進(jìn)入了全新時(shí)期，一批民營(yíng)企業(yè)也積極投入其中，這使得中西部的一些村鎮(zhèn)在招商引資工作中經(jīng)歷了從無(wú)到有，逐漸增多的過(guò)程。但從目前來(lái)看，能吸引資金的中西部村鎮(zhèn)還是少數(shù)，新形勢(shì)下，東南沿海地區(qū)的加工制造業(yè)生存環(huán)境越來(lái)越差，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整勢(shì)在必行，一些企業(yè)要內(nèi)遷或向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，給廣大村鎮(zhèn)的招商引資工作帶來(lái)了新的機(jī)遇。

2.2村鎮(zhèn)招商引資的特殊及縣鄉(xiāng)政府的職能定位

村鎮(zhèn)招商引資與一般的招商引資相比較有著自己的特殊性。第一，村鎮(zhèn)之間的發(fā)展水平差距比較大。東部村鎮(zhèn)比較發(fā)達(dá)，東部的發(fā)達(dá)村鎮(zhèn)比中西部的一些縣城還要發(fā)達(dá)。中部的村鎮(zhèn)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)但是規(guī)模比較小。西部的村鎮(zhèn)比較路后，基本上沒(méi)有什么企業(yè)，也不具備招商引資的能力。第二，村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，很多村鎮(zhèn)交通不便利，信息不發(fā)達(dá)。村鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)普及率很低，西部的一些村鎮(zhèn)甚至沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)。第三，村鎮(zhèn)缺乏人才。大專(zhuān)以上學(xué)歷的人才村鎮(zhèn)都很少有，更缺乏管理型人才。第四，村民缺乏招商引資的意識(shí)和能力，不具備組織招商引資的人才。

基于此，雖然說(shuō)招商引資是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)自覺(jué)主導(dǎo)，從前面的分析也可以看出，政府在過(guò)去的招商引資中經(jīng)歷了一個(gè)參與、主導(dǎo)、淡出三個(gè)階段。但由于村鎮(zhèn)的特殊性，還期待縣鄉(xiāng)政府在招商引資中發(fā)揮更大作用，發(fā)揮其投資環(huán)境營(yíng)造者、招商活動(dòng)組織者和市場(chǎng)秩序的維持者的職能。

3.縣鄉(xiāng)政府在村鎮(zhèn)招商引資中的具體行為

3.1縣鄉(xiāng)政府主導(dǎo)招商引資硬環(huán)境的建設(shè)

良好的硬件環(huán)境是招商引資的首要條件。村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施比較落后、交通不便是影響村鎮(zhèn)招商引資的主要原因?？h鄉(xiāng)政府可能沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)建設(shè)所有村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，但是政府應(yīng)該分析該轄區(qū)內(nèi)村鎮(zhèn)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，找出重點(diǎn)進(jìn)行招商引資的村鎮(zhèn)，對(duì)這些村鎮(zhèn)進(jìn)行通暢的交通運(yùn)輸網(wǎng)、便捷的通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府可以集中村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，建立相應(yīng)的開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政收入增多了，可以進(jìn)一步改善周邊村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，這樣可以帶動(dòng)周邊村鎮(zhèn)的發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)范圍覆蓋周邊的村鎮(zhèn)或者在周邊村鎮(zhèn)建立新的開(kāi)發(fā)區(qū)形成良性循環(huán)。

3.2縣鄉(xiāng)政府力促招商引資的軟環(huán)境建設(shè)

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，人們認(rèn)為具備一定的土地資源優(yōu)惠政策以及廉價(jià)的勞動(dòng)力，就可以吸引投資者，也就可以招商引資，因此招商引資在很多較權(quán)威的著作上的定義，就是用土地資源、優(yōu)惠政策、廉價(jià)勞動(dòng)力換取投資者的投資就是招商引資。但是投資者認(rèn)為良好的軟件環(huán)境規(guī)范的市場(chǎng)比優(yōu)惠的政策更具有誘惑力。因此地方政府制定的招商引資政策必須透明，對(duì)所有投資者必須嚴(yán)格按照優(yōu)惠政策統(tǒng)一對(duì)待，并且要保持政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性?？h鄉(xiāng)政府要簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型管理；梳理各自的審批事項(xiàng)，做好簡(jiǎn)政放權(quán)工作；對(duì)于必須審批的事項(xiàng)，要進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序，全面執(zhí)行首問(wèn)責(zé)任制、服務(wù)承諾制、一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制，提高辦事效率。

3.3縣鄉(xiāng)政府規(guī)劃村鎮(zhèn)招商引資的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

縣鄉(xiāng)政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃關(guān)系到村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于比較發(fā)達(dá)的村鎮(zhèn)，地方政府在招商引資時(shí)主要考慮產(chǎn)業(yè)聚集問(wèn)題，利用村鎮(zhèn)中已有的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)吸引投資，利用投資進(jìn)一步加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，例如誕生浙江義烏第一家襯衫企業(yè)的蘇溪鎮(zhèn)現(xiàn)在已經(jīng)形成產(chǎn)業(yè)集聚成為浙江省襯衫工業(yè)專(zhuān)業(yè)園，現(xiàn)有襯衫企業(yè)638家。對(duì)于中部的村鎮(zhèn)，地方政府在招商引資中注意延伸其村鎮(zhèn)現(xiàn)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，例如吸引當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的上游或者下游企業(yè)進(jìn)行投資，可以降低起上游或下游產(chǎn)業(yè)的運(yùn)輸成本。對(duì)于西部的不發(fā)達(dá)村鎮(zhèn)地方政府在招商引資時(shí)主要分析村鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢(shì)，找出適合當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行招商引資。

3.4縣鄉(xiāng)政府的信息發(fā)布職能

縣鄉(xiāng)政府的信息發(fā)布只能包括對(duì)投資者發(fā)布和對(duì)村鎮(zhèn)發(fā)布。因?yàn)榇彐?zhèn)企業(yè)以及村民沒(méi)有招商引資的意識(shí)和能力，所以村鎮(zhèn)招商引資的信息必須通過(guò)政府發(fā)布給投資者。地方政府可以通過(guò)辦理招商引資的網(wǎng)站、招商引資洽談會(huì)等方式發(fā)布。地方政府可以辦理專(zhuān)門(mén)的招商引資網(wǎng)站，把當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y政策、當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)、當(dāng)?shù)氐闹伟箔h(huán)境等發(fā)布到網(wǎng)上，可供那些投資者進(jìn)行參考。地方政府可以辦理招商引資洽談會(huì)，請(qǐng)投資者來(lái)當(dāng)?shù)乜疾?，加?qiáng)投資者的投資意愿。同時(shí)政府也應(yīng)該把招商引資的政策、招商引資的意義告訴村民。只有大家都認(rèn)識(shí)到招商引資的重要性才能積極配合，才能化被動(dòng)為主動(dòng)積極地投入到招商引資中配合政府搞好招商引資。

3.5縣鄉(xiāng)政府對(duì)招商引資項(xiàng)目的選取洽談職能

由于村民沒(méi)有洽談項(xiàng)目的能力，村鎮(zhèn)沒(méi)有招商引資的中介機(jī)構(gòu)，因此地方政府應(yīng)成立有專(zhuān)業(yè)人士的招商引資部門(mén)，挑選招商引資項(xiàng)目、洽談項(xiàng)目、簽訂項(xiàng)目。同時(shí)地方政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行洽談更具有可信性。一些投資者往往不相信招商引資的個(gè)人或者企業(yè)，政府出面洽談更容易得到投資者的信任，同時(shí)對(duì)于一些政策政府的招商引資人員更加清楚更具有決策權(quán)。

4.縣鄉(xiāng)政府在村鎮(zhèn)招商引資中應(yīng)注意的問(wèn)題

總體來(lái)說(shuō)，雖然村鎮(zhèn)招商引資的規(guī)模還不是很大，但村鎮(zhèn)招商引資卻引發(fā)了一些問(wèn)題，第一，發(fā)達(dá)地區(qū)村鎮(zhèn)間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，“一元錢(qián)地價(jià)”、“無(wú)限期免稅”等過(guò)度的優(yōu)惠條件違背了國(guó)家的宏觀(guān)政策，以東莞地區(qū)為例，由于村自為戰(zhàn)，土地利用效率越來(lái)越低，卻無(wú)法整合，現(xiàn)在已很難從一個(gè)自然村中找出一塊幾十畝的土地。此外，各村對(duì)電和水的爭(zhēng)奪也很緊張，以上這些都導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)。第二，村鎮(zhèn)引入項(xiàng)目造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源破壞，仍以東莞地區(qū)為例，光電廠(chǎng)污染非常嚴(yán)重，此外，在珠三角的一些村鎮(zhèn)，拆除舊電纜的小企業(yè)，對(duì)空氣和地下水污染都很?chē)?yán)重。再看北方省份，以河北省為例，滿(mǎn)城縣的造紙企業(yè)、徐水縣的二手汽車(chē)拆裝都對(duì)河流和土壤造成嚴(yán)重污染。第三，征地農(nóng)民問(wèn)題引發(fā)了系列社會(huì)問(wèn)題。在村鎮(zhèn)招商引資過(guò)程中，特別是一些大項(xiàng)目的建設(shè)，大量農(nóng)田被征用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)耕地最近6年減少了6100萬(wàn)畝，全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬(wàn)左右，并且每年還以5％的速度增加，給社會(huì)留下了不少隱患。

基于上述問(wèn)題，要求縣鄉(xiāng)政府要注意一下問(wèn)題：首先，制定的優(yōu)惠政策應(yīng)該透明公開(kāi)，避免尋租行為的出現(xiàn)，造成招商引資人員的腐敗。招商引資政策的透明和公開(kāi)，可以避免村鎮(zhèn)間通過(guò)優(yōu)惠政策進(jìn)行不良競(jìng)爭(zhēng)，并促使縣鄉(xiāng)政府將招商引資的重點(diǎn)有優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移到提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)上來(lái)，有利于提高縣鄉(xiāng)政府的工作效率和質(zhì)量。其次，禁止將招商引資作為行政考核的指標(biāo)，可以避免為了完成招商引資的任務(wù)而只顧數(shù)量忽視質(zhì)量。最后，應(yīng)該避免低價(jià)出賣(mài)土地，浪費(fèi)土地資源，妥善安置被征地的農(nóng)民。建議縣鄉(xiāng)政府從土地收益中劃撥出部分專(zhuān)項(xiàng)資金，建立失地農(nóng)民再就業(yè)和培訓(xùn)基金，根據(jù)市場(chǎng)所需專(zhuān)業(yè)人材，有針對(duì)性地建立勞動(dòng)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，中央政府要進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療合作機(jī)制，加快建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制，盡可能把大部分失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，使他們?cè)谑ネ恋刂蟛辉儆形窇中睦?，不能為了招商引資而損害了農(nóng)民的利益，只有保護(hù)了農(nóng)民的利益才能有安定的招商引資環(huán)境。

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